——基于石村的个案调查
摘要：当前部分地区驻村帮扶干部出现的懒散情绪与消极行为表现引起了社会关注。文章以考勤制为切入点, 以过程-事件为分析视角, 运用参与观察、深入访谈方法, 以个案研究形式探讨在扶贫“收尾期”, 考勤强化是如何生成“事少人多”悖论, 进而驻村帮扶干部扶贫行为如何异化。研究表明, “加压驱动”是异化背后的制度生成逻辑。“加压驱动”其一是压力型体制下, 行政手段自上而下强制加码施压;其二是晋升锦标赛下, 本级政府基于政绩打造考量而自我主动施压。压力合聚, 加压驱动, 遭遇基层驻村帮扶干部的软抵抗, 是驻村帮扶干部异化现象的深层原因。目前基层治理出现的很多症结, 追根溯源, 在问题深层处能够寻到“加压驱动”影影绰绰的行踪。
从新世纪税费改革、取消农业税后, 国家加大对乡村发展的政策倾斜、资源输入力度, 国家由“汲取型国家”转变为“给予型国家”[1]。至2013年精准扶贫战略提出后, 这种“给予度”渐趋高峰。精准扶贫目标是2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫, 全面建成小康社会。目前实施的精准扶贫战略是通过构建国家与政府主导、偏重“外力”型的乡村建设与发展路径的机制[2], 并以此来向乡村输送资源, 培育乡村内生发展能力。其中驻村工作队制与驻村帮扶干部是精准扶贫常见的两种偏重外力的行政嵌入方式。依据格兰诺维特的嵌入理论[3], 驻村工作队制是以结构性嵌入方式内嵌到“乡政村治”制度架构中, 为驻村帮扶干部包户到人、精准扶贫提供法理身份;驻村干部则是依托驻村工作队制度, 以关系型嵌入方式融入到由村民、乡镇干部、村干部等乡土主体构建的社会网络中, 旨在充分发挥其结对帮扶的积极性。更进一步说, 驻村工作队是中国共产党向农村派出工作队的传统在精准扶贫时期的历史延续, 诠释了“谁来扶”的主体性责任、体现了“因村派人”的精准要求。在举国体制打赢2020年全面建成小康社会攻坚战带来的巨大紧迫性、压力感下, 干部驻村能够有效弥足村级组织羸弱、村治民风落后、村庄资源欠缺的不足局面, 不失为脱贫攻坚的一种借力良策。
一、文献梳理与问题提出
目前, “干部驻村帮扶”研究俨然成为学术界的热点研究领域, 众多学者对干部驻村帮扶的历史沿革与政策支持 (1) 、必要性与意义性 (2) 、成效与困境 (3) 等基础性、先决性内容进行了卓有成效的研究, 成果丰硕, 为后来研究者深入与拓宽该领域研究奠下了良好基础。
总而言之, 干部驻村帮扶有效弥补了农村税费改革后基层政权“悬浮化”、乡镇人员“边缘化”、乡村治理“不在场”的不利局面。[4]并依托临时性嵌入政策路径, 将国家与贫困户上下紧密连接, 切实做到了贫困户“实在亲戚”和国家扶贫资源输入乡村“精准滴灌管道”的顶层设计身份定位。[5]但不容忽视是, 社会舆论在充分肯定驻村帮扶干部正面作用的同时, 部分地区驻村帮扶干部出现的懒散情绪与消极行为表现也引起了社会关注, 上述负面表现具体为扶贫态度不上心、不热心、不关心, 扶贫行为上不作为、少作为、懒作为。
对驻村扶贫干部缘何产生上述负面表现, 既有研究主要从制度、组织、个人等层面进行探究。在制度层面, 王亚华, 舒全峰 (2018) 从全面建成小康社会角度出发, 认为精准扶贫距离2020年越近, 扶贫难度越大, 减贫效用随时间呈边际效用递减趋势, 而扶贫压力随时间呈边际效用递增趋势, 而后者与前者的差值即为基层扶贫干部的职业倦怠空间;王晓毅 (2016) 则从考核机制着手。认为对扶贫工作过程考核较多而效果考核较少, 给驻村干部增添了大量工作。[6]在组织层面, 张国磊, 张新文 (2017) 从扶贫派出机构角度出发, 认为职能部门具有异质性, 相较于来自实权或财权部门的驻村干部, 来自“吃财政饭”普通单位的驻村干部面临村庄的内生资源不足和外部资源供给缺乏的双重困境[7];许汉泽、李小文 (2017) 则侧重结构排斥视角出发, 认为驻村干部开展扶贫工作, 受到上级政府目标设置权责不匹配与原单位有限资源的条件限制, 遭遇了乡镇干部与村干部之间的“共谋”与“乡-村”关系的闭合[8], 内外部组织机构的不利地位会限制到驻村干部帮扶的积极性。在个人层面, 钟涨宝、李飞 (2017) 从帮扶干部的“过客心理”[9]角度探讨, 认为干部驻村制度作为嵌入式制度, 具有临时性扶贫、任期化扶贫特征, 意味着驻村帮扶干部只是以“过客身份”短期嵌入乡村。孔德斌则对“过客心理”进一步作出说明。在实践中, 根据扶贫的绩效, 驻村干部的退出主要有“召回”“延期”“升迁”三种形式。干得好的要“升迁”、干得差的要“召回”, 干得不好不坏的在扶贫任务完成后也都是要“撤回”[10];郭斌 (2013) 运用量化研究方法, 建立模型, 探讨工资水平、培训进修机会政治发展机会、社会声誉以及未完成任务等激励惩戒因素与村干部工作积极性的相关程度[11], 对驻村干部具有借鉴性。
综上, 已有研究对驻村帮扶干部行为缘何异化进行了理论性、系统性的研究, 但仍呈现出以下方面不足:一是驻村干部产生负面效应, 有其个人精神懈怠因素, 但绝不仅仅是个体行为, 背后应有一套制度生成逻辑, 而已有研究涉及制度层面的不多;二是既有研究将驻村干部置于一个静态的空间场域, 使驻村干部形象脸谱化、表现绝对化, 殊不知驻村扶贫干部行为表现依赖于具体的生成情景, 在不同扶贫阶段, 驻村干部可能会表现出截然不同的扶贫行为, 而当前研究只着眼于描述某一扶贫阶段扶贫干部的行为, 并未将扶贫整个阶段连贯起来, 从扶贫纵向动态视角就背后原因深入探究。
如何通过具体情境的动态变化来揭示出驻村帮扶干部异化背后深层次的制度化因素成为当前进一步拓展该领域认识的一个突破点。近来, 孙立平提出的过程-事件分析视角兼具准方法论色彩, 能够为深化该领域认识提供策略支撑。过程-事件分析力图将所要研究的对象由静态的结构转向由若干事件所构成的动态过程, 并将过程看作是一种独立的解释变项或解释源泉[12], 使在静止状态下看不到的“不可见的结构”外现出来[13], 这个“不可见的结构”是正式的结构、组织和制度框架。
我们曾于2017年8月、2018年7月在华北地区石村 (1) 随驻村干部累计驻村一月有余。石村位于山区, 辖9个自然村, 6个村民小组, 全村人口共168户698人。石村是所在A市 (县级市) 省定的53个贫困村之一, 贫困发生率为28%。在A市政府统筹安排下, 市城乡规划局作为石村对口帮扶单位, 于2015年派驻第一书记、驻村工作队队员4人、帮扶干部14人 (2) 入驻石村开展对口帮扶工作。
笔者在对石村扶贫工作零距离体验之际, 观察到一个困惑现象, 即在扶贫中前期, 驻村帮扶干部积极作为, 减贫突出;而到扶贫后期, 反而无所事事, “懒、散、庸”现象突出。为什么同样一批驻村帮扶干部扶贫行为前后反差这么大?背后的原因是什么呢?如果有, 是否涉及到制度层面因素?本文将通过石村田野调查, 以抽丝剥茧方式对上述问题尝试回答。
过程-事件分析策略分两步走, 基础是以动态叙事的描述风格将研究的对象转化为一种故事文本[14], 关键是打破宏观微观壁垒, 从微观行动层面揭示出制度的实际运行逻辑。基于此, 本文主要是以石村扶贫任务阶段性递减与考勤制强化两条叙述线索勾勒出“事少人多”悖论如何生成, 进而引出驻村帮扶干部如何异化, 然后从制度生成层面对驻村帮扶干部异化作出学理解释与探讨。
二、减贫成效:石村扶贫任务的阶段性递减
从根本上说, 精准扶贫的源动力是国家总体权力。[15]国家基于2020年实现全面建成小康社会, 消除绝对贫困的庄严承诺, 将精准扶贫上升到“四个全面”战略布局层面来抓。从实施机制来看, 国家是通过既有运行缜密的科层体系将精准扶贫任务自上而下层层打包与发包, 最终触底, 由基层扶贫干部来完成。
自涂尔干提出社会事实这一概念后, 传统观点是从静止、固态角度看待之, 而过程-事件分析策略则将社会事实看做是动态、流动的。[16]通过对石村精准扶贫历程的梳理, 本文大致将石村的精准扶贫历程分为扶贫基础期、脱贫攻坚期与扶贫收尾期进行事实叙述则就秉承这种动态思想。
在扶贫基础期, 石村驻村帮扶干部阶段性任务主要是精准识别贫困人口, 建档立卡, 并因人而异制定帮扶举措;在脱贫攻坚期, 石村驻村帮扶干部阶段性任务主要是村庄基础设施建设与贫困户扶贫举措落地。基础设施建设方面, 涉及铺设村庄干道、铺设自来水管网、建设文化广场等;扶贫举措落地方面, 主要做法是落地光伏电站、发展畜牧产业、实施技能培训、实施食用菌大棚种植项目建设以及“六个一批”举措的落地。
历经扶贫基础期、脱贫攻坚期坚持不懈的贫困治理, 石村脱贫效果显著。按照贫困村出列“1+9标准”, 除集体经济薄弱与客运班车未通车两项, 公路硬化、饮用水安全等其他八个标准全部完成。在贫困户脱贫方面, 截至2017年底, 石村已脱贫56户173人, 目前还有10户23人未脱贫。对于扶贫收尾期的任务打算, 石村也就村庄层面与贫困户层面做出了计划安排。应该说, 随着扶贫工作深入开展, 石村贫困存量大为减少, 扶贫任务呈阶段性快速递减趋势, 扶贫压力得到有效缓解, 驻村干部帮扶工作进入收尾阶段。
三、考勤制的束缚
精准扶贫政策从顶层设计到基层落实存在“瞄不准”问题。[17]为保证扶贫政策落地精准, 大量的技术治理手段作为衔接策略被广泛应用于基层, “考勤制”就是技术治理手段的代表。石村在全市的统一安排部署下, 于2016年完善了驻村帮扶干部“考勤制”规定。石村考勤手段包括每日签到、随机查岗、微信定位、每日微信群上传照片。石村“考勤制”旨在促使驻村帮扶干部必须村庄“在场”, 如果违反规定则给予扣工资、通报、记过、免职处理。考勤制所蕴含的工具理性有效规范了驻村帮扶干部行为, 达到了一种可预期的最低限度接受值。然而人类运用治理技术所带有的目的偏差, 致使考勤制在实践中强化, 产生“过犹不及”的未料后果。
(一) 考勤制的强化
一刀切问题。由于前阶段各驻村帮扶干部包户到人、精准扶贫进度不一, 在收尾期贫困户剩余10户23人, 涉及到的帮扶干部只有7人, 其中1名驻村帮扶干部联系3户贫困户, 1名驻村帮扶干部联系2户贫困户, 其余是一对一联系, 另有14人帮扶任务已完成。一刀切做法能够保持政策上下一致, 具有纠偏功能[18], 而石村考勤制一刀切则是未能跟上实践动态变化的表现, 要求全体帮扶干部每天早九晚五村庄必须“在场”, 导致人浮于事。
范围扩大问题。国家规定是驻村工作队队员与驻村第一书记要严格执行一周“五天四夜”工作制, 一个月驻村时间必须达到20天以上, 并未对驻村帮扶干部如此规定。但是A市却将这一制度生效范围扩大到整个驻村干部群体。限于村委大院住宿空间不大, 驻村帮扶干部并不夜晚留宿, 但一周七天, 有六天时间早九晚五在石村与家庭两地奔走。
(二) 充当考勤强化效果的其他因素
由考勤强化衍生出的其他因素, 亦对考勤束缚起到巩固作用。
人事科长的监督。市规划局人事科长是驻村帮扶干部中一员, 其在驻村的一项正式任务便是管好带好驻村干部队伍。驻村帮扶干部的帮扶津贴与绩效工资由人事科长统一下发, 规划局有规定:驻村帮扶干部随意缺勤, 要扣其帮扶津贴与绩效工资。人事科长凭考核权力加持, 对驻村帮扶干部形成震慑力。
互相监督。驻村干部来自一个单位, 相互熟络, 活动场域在一个不大的村庄, 一天内上下午签到、中午吃饭都聚集在村委大院。只要帮扶干部相互随意扫描几下, 便知道谁来没来。如果有人缺勤, 也没请假, 肯定有人不忿, 会抱怨, 并向单位领导反映。因此, 驻村帮扶干部之间无形的相互监督起到考勤技术的类似效果。
交通限制。石村位于山区, 驱车到达要近一个小时, 对于小城市而言距离不可谓不远。驻村帮扶干部去石村, 一般有两种办法:开私家车、乘单位执法用车。如果驻村帮扶干部开私家车下乡, 方便随时离开。但从经济成本方面看, 每天的油钱对于大多数靠一月三五千工资养家的普通公职人员而言是一笔沉重负担。因此, 除两位帮扶干部开私家车, 其余帮扶干部是统一在单位集合, 乘坐单位两辆执法用车去石村, 而单位执法用车必须准时往返发车, 这就从交通工具上将大多数驻村帮扶干部“束缚”在了石村。
四、驻村帮扶干部的异化
(一) “事少人多”悖论的生成
在扶贫收尾期, 石村计划2018年底脱贫8户25人, 贫困发生率降至0.86%, 贫困村出列;2019年底全部脱贫。至于如何脱贫, 石村也在认真落实扶贫举措。在贫困村出列剩余的两个条件中, 客运班车通车已提上日程, 2018年七月中旬, 市交通局已派人勘探, 接下来准备置牌通车;至于发展集体经济, 石村已与天瑞水泥集团达成协议。天瑞集团计划再度投资50万元作为流动资金, 每年按10%约5万元给村里, 增加村集体经济收入。石村贫困村出列的条件已成熟。
在贫困户脱贫方面。石村目前还有10户23人未脱贫。2018年上半年间, 因自然死亡1人, 现剩余贫困户9户22人。在这22人中, 按照致贫因素来看, 因病致贫者占大头, 国家对于这类贫困户给予社会保障兜底, 因而都具有低保或残疾人补助。对于贫困户的脱贫路径, 石村因人制宜给出了贴切的脱贫举措。这里随举一例:
姜电卿一家人三口, 致贫原因为因病, 贫困属性属于低保贫困户。驻村帮扶干部宋利军制定的主要脱贫举措是:姜电卿和母亲马栓享受低保, 年收入3840元, 马栓残疾人生活补助年收入720元, 金融扶贫年收入3120元, 妻子范京芳村内保洁员公益岗位。与天瑞水泥签订劳务协议, 月收入300元;预估计年人均收入6100元。 (1)
总之, 历经扶贫基础期与脱贫攻坚期坚持不懈的贫困治理, 石村脱贫攻坚任务只剩尾巴。对于剩余的贫困存量, 脱贫举措已全部安排落实到位, 处于自动运转状态。帮扶干部每天要做的是检查脱贫进度、记录脱贫数据、反馈脱贫问题, 并记录到帮扶日志。根据观察, 驻村帮扶干部上午九点到, 十点前就可以完成这些任务。但由于严格考勤制的束缚, 驻村工作队干部原则上要全部每天村庄“在场”, 遵循早九晚五的上下班制, 这样就生成了“事少人多”的扶贫悖论。
(二) 驻村帮扶干部的异化
根据社会学制度主义学派制度与行为者间关系的观点, 制度决定了行动者参加政治活动的场所, 塑造着行动者的政治策略;另一方面行动者在制度环境中仍旧具有不可忽视的能动性。[19]考勤强化使驻村帮扶干部被困住在村庄范围, 对于绝大多数的驻村帮扶干部, 他们对于这种“无所事事”的工作状态持欣然接受或无所谓态度。未驻村帮扶前, 这批驻村帮扶干部隶属于市规划局的执法大队, 日常工作是巡街执法、露天作业, 十分辛苦。在石村扶贫收尾期, 他们原单位的工资福利待遇不变, 并每月每人获得1500元钱的帮扶补贴, 工资收入增加, 工作强度却减轻很多, 在难以挣脱考勤束缚下, 只得默然接受。
对于考勤强化, 有安于现状、愿意服从者, 也存在个别敢于违背者, 这时硬性考勤便“失之于软”。在正常驻村期间溜走的都是在单位有背景、有实力的人。比如驻村帮扶干部李某, 做过执法大队中队长, 家里做生意有钱, 单位关系善经营, 是主要领导圈内人, 是单位差序格局居中的那一拨人。除开会、检查等紧要时刻, 李某按时驻村外, 日常则是不到中午便开车走人。人事科长对这种“刺头”不会死揪到底。正如人事科长所说:“考勤记录肯定严抓的啊, 不严抓肯定都跑了, 纪律都乱套了, 我个人也要担责啊。但个别刺头走了没事啊, 只要大部分人在, 能够应付住检查就好了。” (2) 当然, 如果组织、纪检部门随机查岗碰上枪口, 事情影响超出单位范围, 这些“刺头”肯定也是要受到纪律处分。在石村驻村帮扶干部中, 这样的“刺头”有两个。
总之, 在石村扶贫收尾期, 由于“事少人多”悖论的生成, 驻村帮扶干部“懒、散、庸”作风渐盛。一般是上午十点后, 一日例行扶贫事项忙完, 除间或忙碌开会、迎检事情, 多数驻村帮扶干部便无所事事, 以玩手游、看视频、凑麻将、午休、办私事消磨时间。规划局主要领导对驻村帮扶干部的表现心知肚明, 但不惹事逾底线, 主要领导就“睁一只眼闭一只眼”。负直接管理责任的人事科长则游走在“遵循命令”与“照顾关系”之间, 采取“要管但不管死”的迂回策略。当然如果纪律松弛太不像样, 主管领导就会召开会议强调一下。
五、驻村帮扶干部何以异化
从表面看, 石村驻村帮扶干部异化缘于在扶贫收尾期“事多人少”背景下, 考勤技术强化生成的空间束缚。但是驻村帮扶干部异化不能简单归咎于考勤技术的强化或单位、个人因素。任何现象的生成都是建筑在稳定的制度环境之中。因此, 驻村帮扶干部异化现象有着更深层次的制度生成逻辑。
在石村走访观察、深度访谈以及文献梳理基础上, 笔者试构建一个“加压驱动”的理论框架解释驻村帮扶干部何以异化。毫无疑问, 精准扶贫是当前各级政府“最大的政治任务”。而基层包村单位与帮扶干部由于处于政策执行末梢, 是各方面压力的聚合点。具体来说, 基层干部承受的压力主要来自两个方面, 一是压力型体制下自上而下、层层强制加码施压;二是晋升锦标赛下本级政府主官旨在打造政绩的主动加码施压。
(一) 压力型体制下的强制加码施压
“压力型体制”最早由荣敬本提出, 是指一级政治组织 (县、乡) 为了实现经济赶超, 完成上级下达的各项指标, 而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。[20]压力型体制生动描绘出各层级政府是受压驱动, 而自上而下的政治行政命令是最核心压力。[21]对于精准扶贫而言, 压力型体制能够有效作用于贫困治理领域, 是因为该机制中内嵌的“政治化机制”可以将层层发包与转包的扶贫任务政治化, 使脱贫攻坚成为基层政府当前“最大的政治任务”。为如期保值完成任务, 上级政府在将精准扶贫任务发包到基层之际, 也设计了一套精密的强激励机制, 旨在诱使基层政府顺着政策预设轨道行事, 实现上级政府意图。强激励机制表现为自下而上层层签订“扶贫军令状”, 层层传导压力, 责任压实到人, 不能如期完成, 则面临考核“一票否决”, 全年工作成绩清零。如果在脱贫攻坚期间, 出现大小问题, 则还要背负处分、免职等处罚。石村考勤制强化是压力型体制下扶贫压力层层加码的结果。进一步说, 是压力型体制下基层政府“不出事逻辑”与“等候迎检逻辑”导致了石村考核制的强化。
1. 基层“不出事的逻辑”。
所谓基层政府“不出事逻辑”是指“不能出事逻辑”, 这种“不能出事”不是指不出事, 而是指不能发生引起上级政府尤其是中央政府高度关注的地方负面事件。[22]再小的事, 只要引起上级关注惹来惩罚就是“出事”;再大的事, 只要能够捂盖住, 哪怕民怨沸腾, 只要不引起上级注意就是“没事”。这主要是由于在压力型体制下, 精准扶贫作为基层政府当前“最大政治任务”, 脱贫攻坚考核“一票否决”的达摩克里斯之剑始终高悬。如果基层政府其他任务没有做好, 最多是官途受阻;而如果扶贫任务没有做好, 那么不但是官途受阻, 丢官摘帽都有可能。基于这样的考虑, 基层政府扶贫逻辑首要是“不出事”。“不出事逻辑”体现在考勤制上就是考勤制的强化。对于石村驻村帮扶干部而言, 上级政府对其驻村帮扶任务有明确详细规定, 而并未规定具体驻村时间。换言之, 上级政府对基层政府驻村时间方面给予了充足的执行灵活性。在强大扶贫问责压力下, 基层政府受“不出事逻辑”引导, 很容易出现“不稳定幻象”, 乡村扶贫一线领域稍微风吹草动, 冒出丁点不好苗头, 都会牵动基层政府领导与局委办、乡镇一把手的敏感神经。尤其是去年隔壁邻县政府县长及一批官员因扶贫不力, 遭“一票否决”, 帽子被拿以儆效尤, 给A市敲响警钟, 不免做事更为警惕。因此, A市政府领导扶贫工作要做的主要事情之一就是用严防死守办法构建铜墙铁壁, 加大对“出事”的未雨绸缪。既然在帮扶干部驻村时间规定方面有充足的自由度, A市的做法就是将这一规定效力强化到极致, 最大时间限度将驻村帮扶干部留守在村庄。
A市规定的初衷是驻村帮扶干部一周六日, 每日早九晚五留守在村庄, 能够沉下身子, 全心完力投入到扶贫事业中, 加速本市脱贫进度, 并且能够给外界, 尤其是上级政府留下全市热火朝天、埋头苦干的扶贫良好姿态。此外, 如果村庄随时发生问题, 帮扶干部在村, 能够立马响应, 迅速隔绝不良事态的进一步蔓延。如实讲, 在石村扶贫基础期与攻坚期, 村庄刚驶入脱贫攻坚快车道, 扶贫事务千头万绪, 纷繁复杂, 帮扶干部的长时间驻村确实对石村脱贫攻坚进度起到了极大推动作用。但是到扶贫收尾期, 如前所述, 石村扶贫生成了“事少人多”的, 帮扶干部无所事事、“懒、散、庸”不良风气滋生蔓延, 危害极大。
2. 等候迎检的逻辑。
在某种程度上, “等候迎检逻辑”是“不出事逻辑”的延续。在石村扶贫“最后一公里”阶段, 由于扶贫任务几近完成, 临近结尾, 各级政府各式检查组、巡视组、调研组纷至沓来。各式检查频次密集, 基本是十天一小检, 一月一大查, 有些是不打招呼的明察暗访、交叉检查, 留给驻村帮扶干部做准备工作的时间不多, 而驻村帮扶干部村庄“在场”则能够保证在有限仓促时间内做好迎检工作。
上级政府, 限于位阶高、层级繁、距离远局限, 不能时时亲临现场, 做到扶贫情况了如指掌, 再加之检查走马观花, 停驻不长, 因此检查组着重了解的是扶贫结果, 而对促成扶贫结果的具体过程与程序反而不怎么关注。扶贫成果则是以痕迹化形式予以保留。痕迹化的成果一般是表格、照片以及入户。因此, 驻村帮扶干部迎检要做的主要工作是准备以痕迹化形式保存的扶贫成果。
驻村帮扶干部迎检要做的主要工作有这么几类。首先, 由于扶贫要求一切工作留痕, 每次上级检查前, 突击填写大量表格材料, 既要来回找贫困户签名, 又要避免涂改, 确保准确无误, 极费时间。其次, 检查组来自不同级别上级政府部门, 不同领导的检查偏好也不同, 这就促使驻村帮扶干部每次迎检, 都需要推倒重来, 迎合偏好;突击制作大型宣传牌, 置于村主要道路、标志建筑旁, 不可少。总之, 迎检工作繁琐麻烦, 花费驻村帮扶干部大量时间与心血。而驻村干部长时间驻村能够在检查组下来前临危不乱, 有条不紊地将迎检工作准备好, 将石村扶贫成果以最好形式展示出来, 在上级考核前博得出彩。而帮扶干部驻村期间忙闲则呈现间或不定特点, 即在非检查期间, 帮扶干部“例行事项”忙完, 便处于“无所事事”状态。
(二) 官员锦标赛下的主动加码施压
曹正汉将中国央地关系概括为“上下分治的治理体制”—中央政府主掌治官权, 即人事权力;地方政府主掌治民权, 即为民众提供服务, 社会管理的权力。[23]中国人事管理是“下管一级”, 但并不意味着更高一级政府对更下一级主要官员没决定权, 只是日常人事管理是由直接上级政府负责。正是由于上级政府人事权的集中, 使在中国行政事务的各个领域中广泛存在官员为晋升而相互竞赛的官员锦标赛治理模式具有可能性。官员锦标赛理论是指是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛, 竞赛优胜者将获得晋升, 而竞赛标准由上级政府决定。[24]
在精准扶贫领域, 对官员评判的标准是扶贫业绩的位次, 即通过相对绩效评估形式对若干官员扶贫业绩进行考核排序, 位居前列者获得职位晋升机会。A市所在省份把扶贫开发工作实绩作为选拔使用干部的重要依据, 规定脱贫攻坚期内, 对表现优秀的县级党政主要负责同志在同等条件下优先提拔使用。将扶贫业绩与职位升迁挂钩, 也就是将A市领导置于强激励下, 使其具有主动对本市脱贫攻坚事业加码施压, 鞭策下属官员更好履行扶贫职责的强大动力。从笔者的访谈中也验证了这一点。A市市委书记年龄50左右, 正处于精力旺盛, 干劲十足的人生黄金期。从他上任A市市委书记以来, 将精准扶贫作为本市优先政治任务来抓, 且几年下来成绩不凡, 省报接连不断报道A市的扶贫取得的亮眼业绩, 周围兄弟县市也不断派来学习观摩组实地观看扶贫取得成绩, 学习优秀经验。A市目前扶贫工作总体已进入收尾期, 如果收尾工作没出现差错, 甚至一如既往保持优秀, 加上之前扶贫取得的亮眼成绩, 那么A市市委书记下次换届官升一级则是板上钉钉。因此在这关键时期, A市扶贫工作并未因全市扶贫任务的阶段性递减而松懈, 反而是保持常压, 甚至是加码施压力度增大, 从石村考勤制强化就可窥见一斑。
在石村扶贫“最后一公里”阶段, 驻村帮扶干部每天除一些诸如登记造册必须完成的面上任务外, 还存在大量做与不做、做好做坏都不影响的面下任务。这一类任务很容易人为捂盖住。一般而言, 这些任务对于政绩打造起着“提质”的作用。对于这些任务, 典型如贫困户满意度。上级要求帮扶干部帮扶举措必须达到贫困户100%满意度, 而帮扶干部可以通过与贫困户对“口供”方式, “教育”贫困户如何回答, 而贫困户所获得的帮扶福利系于其一身, 一般情况下会遵循所教。这样本来需要花费大量精力要做的事情化繁为简, 迎刃而解, 然而脱贫质量难以保证。
六、结论与讨论
本文以考勤制为切入点, 以过程-事件为分析视角, 在石村扶贫历经基础期、攻坚期过渡到收尾期, 扶贫工作呈阶段性快速递减趋势背景下, 探讨考勤制不断强化是如何生成“事少人多”悖论, 以及驻村帮扶干部扶贫行为是如何异化。考勤强化是导致驻村帮扶干部扶贫行为异化的表面因素, 但从制度层面看, 加压驱动则是触及根部的原因。加压驱动系统, 其一是压力型体制下, 行政手段自上而下强制加码施压;其二是晋升锦标赛下, 地方政府基于政绩打造考量而自我主动施压。压力合聚, 反映到考勤制上面则是考勤强化。考勤强化旨在促使帮扶干部留守村庄, 在“不出事”的基础上, 打造扶贫政绩, 然而却遭遇基层驻村帮扶干部的软抵抗, 最终演变为形式主义作风, 驻村帮扶干部反而“无所事事”时间居多, “懒、散、庸”作风渐盛。
从精准扶贫角度看, 一方面, 考勤强化与精准扶贫动态管理要求相违背, 暴露了部分地方政府政策制定者一刀切、绝对化的思维。目前精准扶贫提出动态管理理念, 是从村民角度出发, 讲究贫困户有进有出, 动态施策。从帮扶干部角度看, 帮扶干部管理讲究动态管理亦很必要。精准扶贫每一阶段任务不同, 驻村帮扶也应因需派人。从纵向看, 扶贫任务呈阶段性递减趋势, 如果人员不调整, 后期势必出现事少人多、人浮于事的局面;另一方面, 考勤强化也反映出当前部分地方政府官员急于出扶贫政绩的功利心态。精准扶贫要下绣花功夫, 因此扶贫工作要稳扎稳打, 着急不得。但是当前部分地方政府主官脱贫心切, 急于领跑“脱贫锦标赛”, 为仕途再进一步增添筹码, 不顾本地实际情况, 盲目加压, 造成扶贫干部“负担过重”与“无所事事”的间歇性存在局面。
加压驱动不止表现在精准扶贫领域。实际上由于压力型体制与扶贫锦标赛对基层治理方方面面的强大解释力与广泛适用性, 目前基层治理出现的很多症结都可以追根溯源, 在问题深层处寻到加压驱动影影绰绰的行踪。例如在环保、安监消防、打击邪教等领域都是“一票否决”的硬性任务, 基层干部首要是守住底线不出事, 为此在留痕管理、迎检、开会等事情上加班加点, 花费大量时间。如果遇到政绩观强烈, 急于出成绩、形式主义作风严重的领导, 那么基层干部肩上负担更为沉重、苦不堪言。一定的压力能够促使基层干部收敛惰性, 正视职责, 但加压驱动不分事情轻重缓急, 不论具体治理情境, 无视基层干部承压能力, 就很容易导致“歪嘴和尚念歪好经”。实际上, 加压驱动成为某些领导的惯用法宝, 恰恰也反映出当前部分政府缺乏创新思维, “路径依赖”强, 学术界对此进一步关注与探讨很有必要。
基金： 国家社科基金项目“农业供给侧结构性改革与基层政府职能转变的互动关系研究” (17BZZ050); 上海理工大学人文社会科学研究基金重点项目 (1F-18-303-001);
中国乡村发现网转自：党政研究2018年06期
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