摘要：农村干部是国家各项政策的执行者, 同时受村民委托管理农村集体事务。农村干部的特殊身份使其职务犯罪具有一定的特殊性, 如共同犯罪比例较高、小官巨贪、作案手段简单等。究其犯罪原因, 主要是农村干部法治观念淡薄、监督体系不完善、体制机制存在漏洞等。要从根本上遏制农村干部职务犯罪行为, 必须强化学习教育, 大力提升农村干部素养;完善选拔任用制度, 培养德才兼备干部;完善监督制约机制, 规范权力运行空间, 营造农村风清气正的发展氛围。
习近平总书记在党的十九大报告中指出, 全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障, 要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设, 坚持依法治国和以德治国相结合, 依法治国和依规治党有机统一。深刻领会这一精神, 就必须注重预防和打击农村干部职务犯罪。做好这项工作既有利于农村社会的和谐稳定, 更有利于全面推进依法治国的进程。
“农村干部”是一种较为特殊的身份, 他们不属于国家公务员序列, 没有相应的级别和职级, 但与一般的农民相比, 他们又具有一定的公共权力, 可以实施管理村集体事务等公务性质的行为。这一群体主要包括农村村委会成员、村党支部成员、大学生村官等。一般认为, 农村干部职务犯罪主要是指村委会成员或党支部成员为了个人或小团体的经济利益, 利用自己掌握的公权力作出损害国家或者村集体利益的犯罪行为。农村干部职务犯罪包括两大类, 一类是村干部在刑法规定范围内作为国家工作人员身份的职务犯罪, 罪名包括贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等;另一类是村干部作为其他单位成员身份的职务犯罪, 罪名包括职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪等[1]。
一、农村干部职务犯罪的主要特征
村委会是农村基层群众性自治组织, 村干部代表全体村民通过村委会行使权力。与国家工作人员相比, 由于身份不同, 农村干部职务犯罪与一般意义上的国家工作人员职务犯罪存在着较大的差异, 在犯罪主体、犯罪手段、犯罪领域和犯罪对象等方面都有一定的差异。因此, 只有准确把握农村干部职务犯罪的特征, 才能客观地分析其犯罪成因, 进而找出破解犯罪之策。农村干部职务犯罪的主要特征表现如下:
(一) 共同作案比例相对较高
从相关公开的资料可以看出, 农村干部职务犯罪案件往往表现为窝案、串案, 共同犯罪特征明显, 有时涉及整个班子成员甚至牵涉乡镇干部。具体表现在:村委会主任、村支部书记与村会计串通一气、共谋作案, 或者表现为一人主谋, 别的村干部在利益驱动下与其达成共识, 明里暗里协助主谋进行职务犯罪活动。犯罪手段主要是利用财务管理制度漏洞, 通过打白条、随意设置账目等形式进行犯罪活动。共同作案案件一旦被查处, 整个基层组织工作就会受到较大影响甚至瘫痪, 给农村社会造成极坏影响。
(二) 小官巨贪现象较为突出
在一般人的印象中, 农村经济发展规模小、集体财力有限, 村干部职务犯罪金额应该不会太大, 但从近年来查处的职务犯罪案件来看, 小官巨贪的案例有所增加。随着国家、企业对农村的资金投入增加, 尤其是在惠农补贴、土地拆迁、村集体资金支出等方面, 一些村干部党性意识不强, 利用职务之便, 大肆侵吞国家、集体资产, 数额较大, 影响很坏, 给农村集体成员利益带来了严重损害, 其在农民心中的威信大大降低。
(三) 作案手段相对简单
现实生活中, 很多农村干部学历不高、整体文化素质偏低, 这些因素决定了他们在实施职务犯罪时, 手段相对单一、比较直接。作案的手段主要是通过截留、侵吞、私分、虚报冒领补偿款、虚报支出项目等方式直接或间接占有公共财物, 与其他领域职务犯罪相比, 隐蔽性、技术性较差, 容易被群众发现进而举报, 而且农村干部在犯罪过程中的防范意识也相对较弱。
二、农村干部职务犯罪原因分析
造成农村干部职务犯罪的原因有很多, 既有村干部个人方面的因素, 也和社会监督不够、政策不完善等因素有着很大的关系。客观分析这些因素, 主要表现在以下几个方面:
(一) 特权意识严重, 法治观念淡薄
一些村干部宗旨意识淡漠, 放松对个人的“三观”改造, 以个人意志代表村民意志。一些地方村干部长期不轮换, 使其逐渐产生居功自傲思想, 认为自己任职多年作出了巨大贡献, 吃点、喝点、拿点理所当然。在这种不正确的思想支配下, 一事当前, 过多考虑个人利益, 把群众赋予的权力当作自己发号施令、为所欲为的特权。一些村干部主动学习不够, 遵法守法意识淡薄, 对什么是职务犯罪、如何会触犯法律红线不甚了解, 甚至在头脑中缺乏职务犯罪这一概念, 放松了对自己的严格要求, 忽视了法律的规范作用。同时有些人还心存侥幸, 觉得身边与自己犯罪行为相同或相似的人大都没有受到法律处罚, 即使自己实施了这些行为, 大概也不会被追究责任, 从而变本加厉地实施犯罪。然而, 法网恢恢, 疏而不漏, 他们最终也逃脱不了法律的制裁。
(二) 监督体系不完善, 制度执行不到位
农村干部职务犯罪的一个重要原因是监督体系不完善, 制度执行不到位, 具体表现为:一是有些地方村干部的选拔任用程序不规范。一些地方对村干部使用前期必要的考察、考核不够, 贿赂选举、家族势力操纵、宗派势力干预等现象时有发生, 这些因素都会造成村干部的能力水平与岗位职责要求不匹配, 为滋生违法犯罪埋下隐患。二是对村级财务的监督力度不够。一些村干部行事霸道, 直接干预村级财务, 大事小事一人独断, 使得会计岗位成了聋子的耳朵———摆设。一些村级财务账目设置不规范、财务审批不严格、白条自批自支等乱象丛生, 面对这些问题, 有些地方的上级部门有效监督不足, 这也给农村干部职务犯罪提供了可乘之机。三是村务公开监督不够。一些村干部出于个人私心、私利, 想方设法为自己谋取私利大开方便之门。村务公开不足或者进行假公开, 实际上是村干部在暗箱操作, 结果造成村级管理混乱, 村民无力监督, 村级监督更是流于形式。
(三) 相关改革措施未及时跟进, 体制机制存在漏洞
随着全面改革的进一步深化, 农村基层对干部的管理措施并没有及时跟进, 体制机制存在漏洞, 具体表现为:一是对村干部的管理措施未及时跟进。作为农村基层自治组织的“领头人”, 村干部是政策实施的中坚力量, 但是, 村委会作为基层自治组织, 并不是政府的派驻机构, 村干部也不是国家公务员, 在一定程度上, 政府对村干部的约束力小、监管相对较少。随着村干部权力的扩大, 一些村干部难免会从个人利益出发, 侵占国家和集体资产, 损害村民相关利益。二是对职务犯罪没有及时追诉。因立法、司法方面存在一些不足, 使得对村干部职务犯罪的追诉不能很好地实施, 犯罪行为得不到及时打击。实践中, 国家工作人员身份的犯罪由检察机关立案侦查, 而非国家工作人员的犯罪由公安机关立案侦查, 这样的规定难免造成村干部职务犯罪案件的立案管辖权不同, 从而使得司法机关由于对一些案件认识方面存在分歧而无法立案, 结果错过了追诉期限, 从而使农村干部职务犯罪有了可乘之机。
三、农村干部职务犯罪的治理对策
法国思想家孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。”[2]不受约束的权力必然产生腐败, 没有监督的权力必然产生腐败。为此, 要从根本上遏制农村干部职务犯罪行为, 必须要从以下几方面下功夫:
(一) 强化学习教育, 大力提升农村干部素养
一要强化理想信念教育。必须把理想信念教育作为村干部思想教育的重中之重。对农村干部要加强国史、党史教育, 使其学习新时代中国特色社会主义思想相关内容, 增强党性煅炼, 不断坚定“四个自信”, 增强“四个意识”, 正本清源, 树立“以人民为中心”的崇高理念, 从源头上预防职务犯罪现象发生。二要强化权力观教育。权力是人民给予的, 权力姓“公”不姓“私”, 农村干部要正确对待权力, 树立有权必有责、用权受监督、滥权必追责意识;以“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”为标准, 学习优秀传统文化、当代廉政文化, 通过参观警示教育基地, 观看警示教育短片、微电影等形式, 警钟长鸣, 不断提升个人素质和道德水平, 强化廉洁自律意识, 努力担当作为。三要强化法治教育。当前, 国家已进入全面依法治国的新时代, 尊崇法律、敬畏法律、依法办事日渐深入人心, 作为村干部更要知法、懂法、守法。要加强法律知识培训, 对贪污、受贿、挪用公款等村干部职务犯罪, 结合案例深入进行剖析, 尤其是要深入学习《刑法修正案 (九) 》和“两高”《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》等最新知识。要加强涉农方面的法律实务培训, 尤其是《合同法》《土地承包法》《村民委员会组织法》等相关法律内容的宣传教育, 使村干部在工作中形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好习惯。
(二) 完善选拔任用制度, 培养德才兼备干部
一要注重提高民主选举的质量和实效。按照《村民委员会组织法》组织安排好选举工作, 把好“入口”关, 严格程序、严格标准, 确保程序规范、实体公正, 杜绝拉票、贿选等情况发生, 使选民能够按照自己的真实意愿进行投票。二要加强对村干部管理和考核。组织部门要采取多种措施, 加强对村干部的日常管理, 强化考察、考核, 定期或不定期进行测评, 对不能胜任工作岗位、村民不满意、群众反响强烈的村干部要依法进行调整。三要加强年轻村干部队伍的培养。一段时期以来, 农村干部年龄结构老化倾向比较突出, 随着农村全面深化改革的进行, 农村发展活力进一步得到激发, 青年返乡创业就业越来越多。组织部门要抓住时机, 注重农村青年后备干部队伍的培养, 给那些责任感强、能力突出、乐于奉献的青年提供平台, 使更多德才兼备的年轻人走上基层干部的岗位。
(三) 完善监督制约, 规范权力运行空间
一要充分发挥村民的基层自治主体作用。强化村民民主决策、民主管理、民主监督意识, 发扬主人翁精神, 自觉监督基层干部正确行使权力;村委会要按照“一般事项集体商议决定, 重大事项村民讨论决定”的原则开展工作, 对涉及村里的重大事项, 要由全体村民大会讨论通过并详细公布村民会议内容及决策事项细则。要进一步完善村务公开机制, 畅通公开渠道、建立信息反馈机制, 做到信息透明、决策透明、执行透明、反馈透明、监督透明, 防止暗箱操作, 使村干部权力置于村民监督的“阳光”之下[3]。二要充分发挥纪检机关、监察委员会的监督作用。当前, 从严治党全面加强, 纪检、监察机关应加大对农村干部的违纪违法监督力度, 形成打击犯罪的高压态势, 使农村干部职务犯罪得到有效遏制。要以惩治“村霸”和宗族恶势力专项斗争为契机, 进一步发挥纪检机关和监察委员会的作用, 加大对村干部职务犯罪查处力度, 发现一起、查处一起、追责一起、惩处一起, 彰显党中央坚决惩治腐败、推动全面从严治党向基层延伸的决心和信心, 营造农村风清气正的权力运行空间。
(四) 规范财务收支管理, 健全财务运行机制
一要完善村级财务制度。要积极实行“村财乡代管”制度, 即村级资金和财务由乡镇进行代管, 村级所有会计事项由乡镇进行代理, 变分散管理为统一核算。在此基础上, 建立财务人员回避制度, 将村“两委”干部直系亲属纳入回避范围。要完善财务预决算制度, 编制年度村收支预算并向全体村民公示。要完善监督制约制度, 村级监督小组全程参与工程投标、费用结算等过程, 使村干部在制度范围内规范行使权力, 用制度管好钱、管好人。二要加强和完善财务审计。要加强对村干部任职前、任职中、离任的财务审计, 通过调查走访、调取台账等方式及时对村干部进行“体检”, 防止“带病连任”, 淘汰那些不合格的干部。要解决因农村财务管理不规范引发“微腐败”的问题, 及早发现问题苗头, 及时提醒和监督村干部履职尽责, 防微杜渐。三要建立问题责任追究制度。如果村干部不按正常程序进行决策、导致村集体资产受到损失的, 必须承担相应的行政、经济责任, 如果触犯刑法, 应当由司法机关追究其法律责任。
中国乡村发现网转自：中共山西省委党校学报2018年01期
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