中国新型城镇化战略需要实实在在的人的城镇化。截至2015年底，中国的城镇化毛率达到56.1%，而城镇化“净率”即户籍城镇化率还不到40%。这说明当前中国生活在城市中的7.7亿常住人口中还有约2.5亿没有城镇户籍的农民工群体沦为“城市黑户”。这种城镇化发展水平的“虚假繁荣”，恰恰说明了我国农业转移人口市民化进程缓慢，同时也说明中国在推进新型城镇化过程中，亟需通过制度创新，破解人口城镇化的尴尬处境。
农业转移人口市民化有三个阶段，第一阶段是以更好的制度保障使其放弃农村户口，融入城市，形成“推力”；第二阶段是促进区域均衡化发展，释放地级、县级市的发展动能，就近转化、吸纳一部分农业转移人口，形成对这一群体的“拉力”；第三个阶段是依靠城市吸引力以及制度保障将农业转移人口拉进城市后，实现社会关联的建立与农业转移人口的在地化。
推动农民工变成新市民，的确不容易。它需要整体的制度设计，包括农村户籍制度改革、城市户籍制度改革、城乡二元机制的融合等宏观层面的改革，对依附于各种户籍基础上的权益、福利和待遇等问题都需要进行顶层设计、结构调整、权益确认以及社会结构调适等系统再造。因而需要根据农民进城、农业转移人口市民化的现实障碍和心理诉求，创新相关制度，以寻找更好出路。
一是实行家庭部分人口市民化，解决农民进城入籍与原有农村户籍的矛盾问题。农民对于利益权衡的考量，简单而务实。当前一些农民不愿意参与积分入籍，很大一部分原因是担心入了城市户籍之后，农村户籍将要销户，而一旦农村户籍销户，则宅基地、农田山地等依附于农村户籍的权益都将放弃，他们难以割舍。另一方面，一旦入了城市户口，等年老失去劳动能力后，未来的养老保险金难以应对城市高昂的生活成本，他们对城市未来的生活存在极大的担忧。这种对农村生活的放心感、安全感，以及对城市未来生活的不安全感与担忧，大大降低了农民工进城入籍的积极性。这种现象，在第一代农民工群体中，非常明显。同时，第一代农民工又希望自己的孩子即农二代或新生代农民工能够在城里享有市民待遇，包括就医、就学、保障房、失业救济等公共服务与福利。因此，他们目前最倾向的模式是全家在城市打工，努力在城市买上一套超过60平方米的房子，再自愿选择是否落户、如何落户。这种打工挣钱、买房，再自愿落户的方式，对农民工来说可谓“进退自由”。既能够成为城市的常住人口，享有城市的各种就业、居住、社会活动便利性，又可以保留农村的土地和房子以及相关户籍权益。
如果要真正全面地提升户籍城镇化、农业转移人口市民化，就需要尊重当前农民工这种“双保险”、“双重身份”的选择权。让农民工一代能够保留自己的农村户口及其权益，同时也尊重他们对于子女是否选择购房入籍的自由权。在这一点上，就需要对城市购房落户政策作出细节上的调整，允许农民工或农村人口在城市购房落户，实行住房登记的户主与入籍人口分离的政策。具体方法是允许买房登记人可以是一代农民工，但入籍人口可以是农民工未成年的子女。最后就能形成农民工一代可以不入城市户籍，保留农村户籍，但其子女可以入城市籍并享有完全的市民待遇。这样基本上就能实现农民工的“家庭部分人口市民化”。而农民工一代则享受居住证制度所包含的各种公共服务。比如一户长期在南京打工的来自苏北农村的农民工家庭，生有两个未成年子女，都办理了南京市的居住证，一家在南京市区买了一套60平方米以上的产权住房，买房登记人是父母名字，但为了孩子上学，可以给两个孩子转为南京市户籍居民并办理新身份证，而家长不入籍，只是持有南京居住证的常住人口，依然持有苏北农村的户籍。这种农业转移人口市民化的路径，在普遍实施居住证管理的时期，既解决了农民工的后顾之忧，又务实地推进了农民工子代的市民化进程。这样的户籍政策调适措施，总体上是有助于加快城镇化发展步伐的一种更能被农民工接受，短期内也无需取消户籍制度的符合中国国情的可行路径。
二是加快推进大、中、小城市乃至小城镇结构均衡的梯度化、一体化发展进程，拓展接收农民转化的城镇空间。当前中国的大都市过度发展，小城市与小城镇衰弱，人口外流严重，导致区域人口结构失衡，人口城镇化难以有序推进。大量农民工流入少数超大城市、特大城市或发达大城市，但这些城市住房价格过高，农民工难以买得起产权住房，购房入籍条件难以满足，积分入籍又有很大局限性，这也是农业转移人口市民化进展缓慢的另一重要宏观原因。为了有序加快实现农民工购房落户入籍的进程，需要加快建立和培育区域城市群、城市带、都市圈、卫星城镇等城镇体系，推动区域超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇的梯度均衡发展，让资源配置、交通网络、生态建设、公共服务等设施能够一体化。通过这种“梯度一体化”的城镇体系，连同正在推进的特色小城镇建设，把各类型城市建设成宜居、宜业、宜学、宜养的城镇生活空间，如此，便可以分散农民进城的城镇流向。小城市或中心镇的房价不高，农民基本都能买得起也愿意买。这样能够推动各类农民群体分散到各种不同类型的城市或城镇就业，并根据各自购买力，购买相应的城镇住房，再以“家庭部分人口市民化”的方式，逐渐把农民子代从农村户籍的人口转化为城镇户籍人口，这样一来，农民工的子女都有机会转化为城镇人口，同时农民工一代基本可以自由选择自己的户籍属性。而未入城镇户籍的农民，经由时间沉淀和自然死亡，农民数量也将逐渐减少。现代城镇体系经过若干年的建设，将更均衡、健康、宜居，届时，将接纳数亿农民进城、进镇就业、居住，从而大大提升农业转移人口市民化的进程，提升中国城镇化的“净率”。
江苏在加快培育均衡化和梯度一体化的城镇体系上具有不可比拟的先发优势。苏南五市南京、镇江、常州、无锡、苏州基本形成了以长三角城市群、苏锡常都市圈和南京都市圈、县区市、中心镇为结构的城镇体系，只要再从资源配置角度，提升部分县（区市）与中心镇的城镇功能，便能够吸纳大量的农民进城。苏中地区的扬州、泰州、南通也因较为发达的经济、交通和优势区位条件，基本具备了培育市、县、镇均衡发展的三级城镇体系。苏北地区以徐州都市圈、徐州-连云港东陇海城市带，环洪泽湖城镇圈、京沪高速城镇带、沿海城镇带为重点，同样具备了优越的区位、地理和交通条件，只要加快培育现代化的城市要素资源，便能较快地实现现代城镇体系。以苏州、无锡为例，因为市、县（区）、中心镇的网络状城镇体系较为成熟，交通便利、房价不高，加之经济发达、就业机会多，农民及外来农民工进城购房的门槛较低，只要能够进一步实施更为灵活务实的购房入籍政策，便完全能够加速提升农业转移人口市民化转化率。
江苏作为经济大省，完全有条件率先提升农民工市民化的转化率，这取决于两个方面。一是实施更加务实、可行、科学的“购房入籍”、“家庭部分人口市民化”、“农民入籍自由”等创新政策；二是加快建立和培育“江苏模式”的均衡化、梯度一体化的现代城镇体系，吸纳包括本地农民、省内外的农民工进入城镇安居乐业，并在不强制取消农村户籍的基础上，稳步提升江苏的户籍城镇化水平。
本文为江苏高校哲学社会科学研究重大项目“中国特色城镇化发展实践与路径研究”成果
作者系南京大学城市科学研究院副院长
中国乡村发现网转自：《群众•决策资讯》
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