当前国家发展面临的重要任务，是在城镇化过程促进城乡二元结构实现一体化和国家统一市场得到建立。当大量农村人口迁移进入城镇和城市体系空间格局发生调整，城镇化发展面临一系列的制度限制，包括户籍制度、社会保障制度、地方财政制度、社会管理体制、土地制度，等等。这些城乡制度体系相互嵌套在一起，限制市场体制的充分运作，并阻碍经济社会发展。这也要求只有大力推动相关的制度改革，才能有效推动国家城镇化的发展和结构性调整。
我们看到，流入地城市的户籍制度对劳动力迁移形成制度壁垒，限制了跨地区和城乡之间统一劳动力市场的建立，固化了城乡之间的壁垒，以及造成日益严峻的社会分化。而在迁移流动的流出地，农村居民的土地拥有和使用、农地制度的产权安排和农地市场流转的制度体系的状况，也影响农村劳动力的迁移流动和向城镇转移。因此，城镇化发展同时需要农地制度改革的衔接配套。有效的农地制度改革能够减弱农民对土地的依附性，增强劳动力市场活性，进一步推动农村劳动力的迁移和城镇化，并因此推动城乡结构的调整。
农地改革有利于提高农业劳动生产率，通过余粮率的提高、通过剩余劳动力的释放，能够进一步支撑城镇化和经济结构的非农化调整。有效的农地改革也有助于提高土地要素的资源配置效率，实现城镇化过程中土地空间利用的优化。同时，合理的农地制度也关系到农民土地利益的保障和土地财产权利的实现。缺乏合理有效的农地制度改革，会限制中国城镇化的发展，也会使农民在城镇化过程中利益受损。
对于构建有效的城镇化发展制度体系来说，加快农地流转和农地制度改革对于支持农村劳动力乡城迁移发挥积极作用。农村劳动力向城市转移迁移，除了受到城市非农产业的就业机会、收入预期，城市部门的户籍壁垒状况，以及受到迁移者本身的人力资本和社会资本因素的影响，流出地的农民家庭的土地状况和土地制度安排同时影响农村人口向城市转移和城镇化。因此，在当前时期推动农地制度改革，包括农地的转让、农地互换（例如农村农地和城市郊区建设用地的互换），作为农地使用经营权的流转，将增强农村劳动力转移进入城市和获得城市户籍的意愿。而农地流转的市场交易制度发展得越完善（例如相对于口头交易方式、采取更加规范的书面交易方式），也会有助于劳动力的乡城迁移。随着农业劳动生产率的提高，我国仍然存在相当规模的农村剩余劳动力，但是农地产权制度和户籍身份挂钩、以及农地确权不到位、土地流转的制度体系建设不足，实际上会限制农村劳动力向城市转移，并因此会加剧城镇部门的劳动力有效供给不足，并因此制约中国的城镇化发展。
在我国的城镇化过程中，进一步增强城镇部门的经济增长和加快户籍制度改革，从而更大强度地吸纳农村劳动力转移是必要的。与此同时，农村部门也需要通过农地产权制度和流转制度改革，改变农民对土地的依附性，使农民从土地束缚中解脱出来，才能将农村土地改革和城镇户籍改革构成相互配套的循环，从而更好地支持我国的城镇化发展。城镇化离不开城镇部门的非农经济发展和户籍制度的开放性，也离不开农村地区积极推动农地制度的调整改革。如果说联产承包制度作为1970年代后期以来第一波的农地制度改革，对于推动中国城镇化和经济发展发挥了巨大作用，以农地流转为核心的农地制度改革，将会成为中国当前阶段加快农村改革和推进城镇化发展的核心。正如制度经济学的经典理论所证明，明晰的产权界定和有效的制度安排对于提高资源配置效率和推动经济发展具有积极作用。在城镇化发展的新的历史时期，农地制度应该适应城乡发展的具体实际进一步进行改革，才能不断创造出我国的城镇化和经济发展的动力机制。
在另一个方面，农地制度改革需要加强农地流转的制度规范和市场体系建设。缺乏农地确权和缺乏明确的农地流转制度安排，不仅阻碍了农村劳动力外出迁移，也造成了迁移的短期性。由于缺乏农地流转的制度化安排和对农地流转缺乏的可靠的收益预期，农村劳动力的外出迁移是灵活性和弹性的。农村迁移劳动力本身也并非完全希望获得城市户籍，他们选择在城市临时性就业和居住。由于土地流转制度性安排的不规范性和预期的不稳定性，同时限制了迁移流动人口及时调整其土地安排，出现农村土地闲置和抛荒等现象。可以看到，迁移人口甚至更不愿意进行农地的转让，他们通过汇款、周期性返回农村，以及家庭分离的家庭分工模式来宣示其对农地的实际拥有和使用权利，希望兼顾农地产权和城镇化过程的经济利益。这样，产权不明晰状态下的农地制度和模糊的农地流转市场安排，会限制乡城市迁移和阻碍迁移人口真正进入城市。同时，农地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于资本力量进入农村和农业地区，不利于农地资源的优化配置。
作者：复旦大学社会发展与公共政策学院教授
中国乡村发现网转自：东方早报-上海经济评论2016-08-19
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