原标题：精准扶贫:如何实现短期目标和长期目标统一
“十三五”规划明确提出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨任务，坚决打赢脱贫攻坚战。2015年11月召开的中央扶贫工作会议又明确了脱贫攻坚战目标，即2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。一系列措辞和措施体现出政府对扶贫工作的重视和脱贫决心。然而，从中央到地方，虽然在“扶持谁”、“怎么扶”、“谁扶持”等一系列问题上形成了共识，但如何提高扶贫工作的规范化程度，避免人为因素影响，提高精准扶贫的刚性约束和标准化程度，成为这场脱贫攻坚战亟待研究问题。因为总结我国减贫实践，虽然减贫效果世人瞩目，但成就取得很大程度上得益于改革开放使相当一部分贫困家庭实现了自我脱贫。当然脱贫成效也受益于政府主导，但由于忽视扶贫工作的体制机制建设，政府主导使扶贫工作充满了人为因素影响。尽管针对粗放式扶贫，党中央提出了精准扶贫新要求，但何为精准，仍然存在较大的人治风险。在对上负责体制下，打赢2020年全部脱贫这个攻坚战并不难，难就难在，在精准扶贫中如何推进居民免于贫困的制度化建设，既为脱贫目标实现提供制度保障，也为所有居民、所有地区免于贫困提供制度保障。
一、过去扶贫工作存在的问题
一是，脱贫脆弱性较高。我国扶贫开发主要针对绝对贫困家庭，采用政府主导，这与发达国家选择相对贫困，多方共治明显不同。因为是绝对贫困，所以采用输血型扶贫方式很容易实现暂时性脱贫。因为政府主导，所以容易造成贫困家庭被脱贫现象。但这种脱贫家庭由于缺乏自身造血能力，很容易受到外部冲击而返贫。目前我国贫困人口中，三分之二属于返贫性质，一些中西部连片贫困地区，返贫率甚至高达40%。
二是，扶贫中创租寻租现象严重。我国扶贫开发工作主要采取项目化方式进行管理，尤其在发展扶贫中，所有贴上扶贫开发标签的资金，都采取项目化管理。项目化管理最重要特点就是审批认定制，后者在缺乏有效监督时不可避免伴有创租和寻租情况。根据统计，2013年至2015年5月，检察机关共在涉农和扶贫领域查办的贪污犯罪占该领域职务犯罪56.7%，占同期查办职务犯罪总人数的22%，在部分地区这一比例甚至高达50%。67%扶贫主要物资采购价格平均高于当期市场价格30%，有的甚至超过市场价2倍以上。扶贫型小额贷款出现比较严重的“精英俘获”现象。
三是，对上负责的扶贫工作负面影响巨大。我国扶贫开发体现出明显的对上负责工作原则。为了贯彻领导意图，应付上级考核，扶贫方式往往不问绩效不计影响，运动式、突击式扶贫阶段性时有出现。同时，出于本位利益，扶贫工作中弄虚作假、隐瞒虚报等现象也非常普遍。一些地方政府为了掩盖贫困真相，干预新闻报道。此外，对上负责注定是结果导向，后者必然驱使政府在扶贫工作中采取输血型、开发式扶贫为主的扶贫方式，这种方式既造成了巨大财政压力和受助地区贫困依赖症，又忽视扶贫方式给受助地区带来的长期影响。
二、扶贫工作问题产生原因
我国扶贫开发一直被视为政府一项独立工作，有专门机构负责推进。这种安排与我国项目化管理实践是一致的，责任确定比较容易。但项目化管理往往注重项目实施主体本身意图是否实现，所以项目精准性取决于项目实施主体需要。在我国，扶贫开发没有理念，只有目标，即脱贫。由于缺失理念，扶贫工作非常重视目标实现程度，精准只是实现目标的手段。同样由于缺失理念，扶贫工作缺少顶层设计，更不太重视体制机制建设，导致扶贫工作缺乏制度保障。
一是，缺乏扶贫责任的精准界定。在我国扶贫开发工作中，精准两个字总是运用于受扶对象，几乎没有关于扶贫主体责任的精准界定。虽然作为一项行政工作，扶贫开发目标是脱贫，但真正的目标则是保障贫困个体免于贫困的权利，实现个人发展和分享社会发展成果的权利。由于扶贫工作没有植入这一理念，导致各级政府倍感压力同时却责任感不足，工作目标更多是完成任务。同时理念缺失还导致工作方式严重缺乏效率，将扶贫任务层层下压，直到行政人员个人。这种扶贫工作方式表面上看做到责任到人，实则强化的是政府主导和人治。
二是，缺乏扶贫责任的精准分配。扶贫开发作为一项政府职责，具体执行肯定是最基层政府或准政府性质的社区和行政村。但执行这项工作所需资金由谁承担在现有制度中都缺乏明确规定，已经颁布的各种扶贫开发资金管理办法，主要内容都是资金管理。由于缺乏扶贫开发资金承担主体和支付办法的制度安排，扶贫开发资金分配无形中就有了权力创租可能，对扶贫开发执行主体而言，为争取到这笔意外之财，竞争不可避免，后者不仅造成扶贫开发资金碎片化，而且扭曲了扶贫开发工作本意。为了防止扶贫开发资金被执行主体“统筹”，资金分配主要选择随意性较大的专项拨款，并要求相应地方配套。
三是，缺乏有效扶贫的精准制度。扶贫开发过程中之所以出现腐败，连穷人的救命钱都敢贪污，扶贫开发资金的分配和使用上之所以出现权力寻租，连穷人的吃饭钱都敢拿，扶贫开发效果的汇报中之所以出现弄虚作假，置穷人生死于不顾，一个重要原因就是促进扶贫开发有效的精准制度缺失，即没有关于扶贫开发工作信息公开和效果评价的约束性制度。由于信息不公开，社会监督就无法实施，由于缺乏第三方评估，扶贫效果就无法被观察。尽管目前各种扶贫开发政府性文件很多，包括精准要求、实绩考核等，也有部分地区实施了部分信息有限公开，但真正有约束力的信息公开制度和第三方评估制度没有。
三、提高扶贫工作有效性对策
确保每个居民免于贫困的权利，是扶贫工作的根本宗旨和理念。为穷人，尤其是极度贫困者享有这些权利创造条件是扶贫工作的具体要求。脱贫只是实现这一要求的门槛条件。扶贫工作必须坚守这一理念和宗旨，否则2020年即使能够实现完全脱贫目标，也是不可持续的。基于这一理念，中央政府有责任将扶贫工作明确为自己的职责，承担起扶贫工作的支出责任。同时，中央政府在将责任委托给基层政府时，建立必要的约束性制度，明确各个主体在扶贫工作中的责权关系，形成可识别可衡量可监督的责权边界。此外，理顺扶贫资金分配机制，实行分配主体、监督主体和执行主体的有效分工。上述各方面都需要通过制度加以明确，都需要制度对相关主体进行约束。砍柴不怕磨刀工，只有通过制度化建设，才有可能确保2020年全面脱贫目标顺利实现，并建立起确保每个居民免于贫困的长效扶贫机制。
一是，确立扶贫工作理念，理顺短期目标和长期目标关系。当前我国扶贫工作最重要的问题不是如何做，而是为什么做。因为只有知道为什么做，才能建立与其相适应的体制机制，才能选择与其相适应的扶贫措施。为此，中央政府必须将确保居民免于贫困确立为2020年实现全面脱贫这个战略目标的工作理念，并将这一理念落实到扶贫工作的各个方面。在此基础上，理顺2020年实现全面脱贫这个短期目标和确保居民免于贫困这个长期目标之间关系。因为脱贫仅是一个阶段性结果，但不是扶贫工作的结束，穷人总会存在，所以扶贫工作始终是政府一项重要职责。为此，未来四年的扶贫工作中，实现短期目标时必须要重视受助地区和受助家庭的能动性，为他们提供免于贫困的支持，将扶贫纳入基本公共服务体系。
二是，明确扶贫工作的责权主体，建立可识别可衡量可监督的责权边界。面对中央提出的2020年实现全面脱贫艰巨任务，各级政府、各个部门都倍感压力巨大，实现这一目标已成为各级政府必须完成的政治任务。然而由于缺乏可以支撑这一战略目标的体制机制，整个扶贫工作有点混乱。虽然各地都在尝试创新扶贫工作体制机制，但缺乏整体性和计划性。面对各地有点混乱的扶贫创新实践，中央政府需要顶层设计，明确各级政府扶贫工作职能和相应支出责任。在明确责权主体基础上，进一步明确各级政府责权边界，政策制定部门、资金分配部门和扶贫工作执行部门之间的责权关系和相应的追责制度。同时建立扶贫工作的跨部门协作机制，打破部门利益壁垒，整合扶贫资金。
三是，创新有利于扶贫工作执行的资金分配机制。在扶贫工作中，承担确保穷人免于贫困的职责是上级政府，但这一职责具体执行则是基层政府。提供责任和执行责任的分离必然需要转移支付制度配合。针对我国扶贫资金分配存在的问题，必须创新转移支付制度，改变以专项拨款和配套拨款为主的扶贫资金分配格局，采取专项一般性转移支付制度。同时，为避免扶贫资金多头分配分散管理，扶贫资金分配权必须统一到财政，相关垂直管理部门只承担管理责任。此外，废除扶贫资金分配与地方财政等指标挂钩的激励办法，建立明确分配依据，将第三方评估与执行主体奖罚结合在一起，提高扶贫资金的可预期性和执行主体的激励性。当然，作为一项财政活动，扶贫资金分配必须纳入整个财政预算统筹考虑，避免扶贫工作对其他政府支出责任的挤出。
四是，建立信息公开和绩效评价等约束性制度。前已述及，扶贫是一种权利义务高度分离的工作。在这种情况下，作为委托人的上级政府如何激励受托人履职尽责，是扶贫工作必须解决的一个问题。为此，我国扶贫工作不仅需要对扶贫工作实施全流程信息公开制度，不是仅仅在基层执行部门，而且需要将其写入预算法，明确扶贫工作相关责任主体的信息公开责任和追责程序。同时参照世界银行等国家组织做法，对不同类型扶贫项目引入第三方绩效评价，并将评价结果与扶贫工作各责任主体联系在一起，提高责任的可识别程度。除了上述两项最重要的约束性制度，还需要确立严格的论证制度和听证制度，避免扶贫项目实施的盲目性，弱化政府主导，强化受助地区受助家庭的参与，提高扶贫工作的民主化程度。
总之，扶贫并不是一个项目或工程，突击式扶贫可能短期有效，但缺乏可持续性。尽管中央明确提出2020年穷人都脱贫，贫困县都摘帽，但也只是扶贫工作的阶段性任务，扶贫工作本身永远不会结束，因为绝对贫困可以消除，相对贫困永远存在。所以我们需要重新确立扶贫工作的根本宗旨，将扶贫工作纳入政府负面清单，通过体制机制等制度化建设加以固定化，使其成为居民一项基本权利和政府一项基本义务。
本报告为国家社科重大招标项目“财政体制垂直失衡形成机制、激励结构与平衡策略研究（编号：15ZDA016）”中期成果提炼而成。
中国乡村发现网转自：中国社会科学网 2016年07月28日
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