在当前宏观体制机制一时难有大的改变的条件下，“镇级市”不失为一个重要的制度创新。但长远来看，如何通过合理地安排中央与地方、国家与社会的关系，以打破“镇级市”所蕴含的行政中心主义和政府中心主义思维及其困境，是今后需要认真考虑的问题。
小城镇是我国经济和社会发展的重要引擎，也是人民安居乐业的重要场所。如何保持和激发小城镇的活力，保证和提高小城镇建设的质量，是当前经济和社会发展，以及政治体制机制改革需要思考的重大问题之一。
改革开放以来，小城镇在全国遍地开花。在过去十余年中，小城镇的发展更是迅速。当前，小城镇发展面临的瓶颈之一，是相对刻板的行政管理架构与不断增长并且不断多样化和复杂化的经济、社会需求不相适应，限制了小城镇的发展空间，也影响了小城镇建设的质量。
为了解决这个问题，现在一些地方开始尝试“镇级市”改革。“镇级市”的本质，是通过提高提升行政级别的方式，将市才拥有的行政权力成批量地赋予镇，以扩大镇的经济和社会发展空间。在现有的政治体制下，应该说，这是一个重要的制度创新，有利于抓住经济和社会发展的机遇。但从长远来看，“镇级市”的管理模式是否可持续，尚有疑问。
首先，我国实行是的中央集权的单一制政体。根据这一体制，政治和行政权力的赋予应当从上到下逐级递减，镇与市的权力差异正是这样形成的。换句话说，“镇级市”体制与单一制政体是有出入的。从这个角度来说，“镇级市”尽管在一定程度上有利于经济和社会发展，但要看到，它也在一定程度上有损于政治体制的严肃性和合法性。现在“镇级市”只在极少数地方试点，其政治上的负面后果尚不明显。可以料想，如果这些试点成功，就会引起其它地方效仿或者对其它地方构成竞争压力，“镇级市”体制就会随之扩散开来，其与单一制政体的冲突就会凸显。届时，如何处理镇与市以及更广泛的各级政府之间的关系，就会成为一个突出的问题。凡事预则立，不预则废。在启动镇级市体制改革时，必须同时考虑它在政治上可能发生的后果，以免势成之后尾大不掉。
其次，它仍然没有跳出“行政中心主义”和“政府中心主义”的窠臼，即使从促进经济和社会发展的角度来说，也可能行而不远。
所谓“行政中心主义”，是就经济、社会与政治的关系而言，指过于依赖行政权力来驱动经济发展。到位、适当的行政管理是经济和社会发展的必要条件。但在这个问题上，中国经常陷入“活乱循环”的怪圈，即“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”。不难发现，之所以形成这样一个怪圈，根源在于行政权力太强势，收放之间就可以决定经济和社会的生死。而现在“镇级市”体制虽然初衷是“扩权强镇”，但如前所述，这一制度安排的本质是试图通过权力扩张促进经济扩张，行政权力仍然处于强势主导地位，即使目前实施的效果是好的，可能也不过是因为恰好处于“一放就活”的阶段而已。如果放到“活乱循环”的历史背景中，谁又保证它今后不会走向“一收就死”呢？
与“行政中心主义”不同，“政府中心主义”是就国家与社会的关系而言的，指经济和社会的发展过于依赖国家驱动，而社会参与不足。对中国这样的第三世界国家而言，国家的动员和组织确实是经济和社会发展的重要动力，并且必不可少。然而，随着创意经济、知识经济和互联网经济的兴起，以及中国迫切需要创新经济增长方式的形势需要，怎样吸纳社会力量参与经济和社会建设，越来越成为一个突出的课题，也是下一步体制机制创新的基本方向。只有充分吸纳社会力量，才能形成足够活跃的思想空间，所谓“万众创新，大众创业”才有源头活水，才能落地生根。而“镇级市”改革，无论权力配置怎样调整，说到底，仍然是权力在国家内部的再分配。就调适国家与社会的关系、吸纳社会力量、促进社会参与而言，效果十分有限。
综合上述两点，可以说，在宏观的体制和机制一时难有大的改变的条件下，“镇级市”不失为一个创新，但要看到，它只是一个临时救急的办法，不可推广，难以持续。如果把小城镇发展作为一个全局来考虑，国家宜有长远的战略考虑。具体来说，有两点建议可以参考:
第一，将经济管理权限与行政级别脱钩。即使是市场经济，也需要政府的规划、指导和监管，这是毫无疑问的。问题在于，经济管理权限的配置应当因地制宜，尽可能适应当地经济的发展水平和形态，不宜按照行政级别“全国一盘棋”地配置经济管理权限。将经济管理权限与政府行政级别一一对应，是计划经济的思维和做法。而在市场经济条件下，经济形态的地域分化非常明显，非要按行政级别而非经济形态去配置经济管理权限，难免削足适履、南辕北辙。
比如浙江省义乌市，虽然只是一个县级市，但其经济的国际化程度，恐怕已经超出内陆一些省份。如果按县级为其配置外贸管理权，显然不够；如果为了保护和促进其对外贸易而将其行政级别提升到地级甚至省级，从维护政治体制的稳定性和严肃性的角度来说也恐非所宜。与其如此，不如将经济管理权限与行政级别脱钩，合理划分经济管理与行政管理的范围，对两个领域的权力配置做双轨处理。
从长远来说，今后中央和地方的权力分配可以考虑改变目前这种基本属于单向命令和服从的格局，而以法律为基础，中央和地方通过协商配置各自的权力，协商的结果以法律的形式肯定下来，并基于法律程序，根据形势而不断调整。只有通过这样一种正式的、法治化的制度安排，才能真正同时发挥中央和地方两个积极性。
第二，有序地、制度化地吸纳社会力量参与公共决策。小城镇是广大民众日常生活的栖息地，也是国家推进新型工业化、新型城镇化和解决大城市病的重要依靠。小城镇的发展如何，事关广大民众的福祉，整个国家和民族的长治久安。在这个问题上，国家必须走出“政府中心主义”的迷思，改变政府在小城镇建设中唱独角戏的状况，放手吸纳社会力量参与小城镇建设过程中的各种公共决策。群众的广泛参与，一方面可以民主监督，避免滥权、腐败，另一方面可以集思广益，避免犯错误，或者一厢情愿，好心办坏事。群众的创造力才是一个社会真正的活力所在。
尤其要指出的是，吸纳社会力量参与小城镇建设的公共决策，决不是针对一时一事的权宜之计，而应当把它作为长久的治平之策。因此，相关工作的重点是构建制度，以制度保证民众参与公共决策的有效性、有序性和永续性。在这方面，小城镇的优势在于，居民和官员基本都来自本乡本土，相互比较了解，社会分化也不显著，比较容易沟通和达成共识，因此可以在吸纳社会参与、促进社会合作方面走在前面。
总而言之，在当前的政治、经济和社会条件下，“镇级市”不失为一个有效的制度创新，但从长远和全局来看，还存在很大的不足。如何通过合理地安排中央与地方、国家与社会的关系，以打破“镇级市”所蕴含的行政中心主义和政府中心主义思维及其困境，是今后需要认真考虑的问题。
中国乡村发现网转自：《大众日报》2016年6月01日 第10版：思想纵横
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