内容提要:随着基层农村经济社会的发展，农村基层治理格局发生了深刻的变化，导致传统治理格局已无法适应农村基层社会发展的现实需要。因此，探索新的治理模式已经成为推进农村基层治理现代化的迫切需要。而农村基层互动治理就是适合农村基层社会发展趋势和民主治理客观需要的一种新型的治理模式。农村基层互动治理是在吸取西方治理的思想理论基础上，结合中国农村自身实践发展需要所提出的一种新的治理范式。这种新的范式是通过多元主体参与，在农村基层政府与村民自治之间建立一种衔接互动的治理关系，以达到协同共治基层农村事务的目的。
关键词:农村治理；新范式；互动治理
十八届三中全会指出，“要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进和完善农村基层治理能力现代化是实现国家治理现代化目标的重要组成部分。自改革开放以来，农村在实践发展的过程中就逐渐形成了一种“乡政村治”的传统治理模式，即农村基层政府管理体系与村民自治体系进行分离治理。然而，当前随着农村经济体制的结构调整，城乡一体化发展战略的推进，基层农村的治理问题、治理主体等方面也发生新的变化，进而使得“乡政”和“村治”分离的治理模式在农村基层中出现了“失灵”，这对农村基层政府的职能发挥和村民自治的良性发展都有很大的影响，更阻碍了农村基层治理体系和治理能力现代化的实现。因此，构建农村基层互动治理新范式，不仅是当前农村基层社会的发展需要，也是农村基层实现治理现代化的有效可行路径。
一、农村基层互动治理思想资源：源西结中
众所周知，“治理”(Governance)是一个外来词汇，它是西方公共管理界所提出的一种内涵丰富的概念。而“互动治理”(Interactive Governance)最早也是西方学者提出的。2005年，爱德兰博(Jurian Edelenbos)指出，“在公共政策制定过程中，各利益相关者通过参与到决策过程的不同阶段，在复杂项目的规划、执行和操作过程中发挥比以往更大的作用”。互动治理正是把这些“众多具有不同利益的社会成员与政治成员通过一系列思想、规则和资源的相互交换和作用，来形成、促进并实现共同目标的过程”。这要求“政府官员顺应公民参与而非阻挠，通过更直接的政治参与将普通公民身份进一步转化为较为积极的选民或监督者，减低政策后期执行阻力”。
而农村基层互动治理正是我国学者在基于西方学者关于互动治理概念论述基础上，结合中国农村自身实践发展需要所提出的一种新的农村基层治理范式。随着改革开放的不断深入，中国农村市场经济的多元发展，农村基层治理格局需要从单一的以政府为主导的基层管理模式转向村民参与的多元主体为主的合作共治，而农村基层互动治理正是建立农村基层政府管理与村民自治良性互动的一种协作模式。它是指“作为代表国家行使职权的最低一级的农村基层政权组织体系(包括农村基层党组织、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府及派出机构)与代表全体村民行使自治权的村民自治组织体系(包括村民会议或村民代表会议、村民委员会、村民小组)在共同处理和解决农村基层社会公共事务、公益事业中彼此在职能和关系上相互促进、有机协调的互动治理过程”。
农村基层互动治理的提出在本质上是人们对国家与农村基层社会关系在认识上的一种深刻转变。而马克思主义关于国家与社会关系的理论是这种转变的重要思想理论资源。马克思、恩格斯认为，“国家是社会在一定发展阶段上的产物，是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。所以得出，“市民社会制约和决定国家”的结论，而且国家一旦产生就发挥着“缓和社会冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”的职能。但当国家随着阶级的消灭会自行消亡时，国家就会把从社会攫取的权力交还给社会，人民重新掌握自己的社会和政治生活，广泛的参与社会各种事务的管理，让国家的公共权力最后仅作为一个社会内部的管理和服务机构存在，从而致使“对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替”。基于马克思、恩格斯揭示出的关于国家与社会关系的规律，国家与社会的相互作用的过程中主要形成“强国家—弱社会、弱国家—强社会、弱国家—弱社会、强国家—强社会”这几种关系。当前农村基层社会就是一种“强国家—弱社会”的关系状态，农村基层主要依靠国家单一主体进行管理和发展，村民自治能力和水平很低。而现有的农村社会实践发展需要村民有效进行参与自治，只有这样才能推动基层农村的现代化。因此，农村基层互动治理其实质就是使农村基层政府管理与村民自治进行有效衔接和良性互动，从而转变现有农村这种“强国家—弱社会”的关系态势。
中国传统文化中的“民本思想”对农村基层互动治理的提出具有重要的启示。中国自古以来在发展过程中就形成了重民、爱民、利民等民为邦本的治理思想。如“皇祖有训：民可近，不可下。民为邦本，本固邦宁”。“民为邦本”的思想揭示的就是国家要长治久安，就必须与民众建立良好的关系，只有这样，国家才能安定有序。而且孔子和孟子都主张君主应施以“德政”、“仁政”。因为这是得民心的治国之法。历史的经验也告诉我们，“桀纣之失天下也，失其民也，失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣”。这些民本思想的核心内容就是凸显国家与民众之间应该建立内在的协作的关系，这样才能有利于国家的发展。中国古代关于君主和民众、国家与民众之间的民本治理思想，旨在提倡国家与民众之间建立互通、互动的良好关系。因为只有这样，才能使得社会和谐，国家安定，人民幸福。中国古代这些国家长治久安的治理思想，虽然有其历史的局限性，但是这些论述中蕴含的关于国家与民众间关系的思想对我们构建农村基层互动治理新范式具有重要的启迪作用。
二、农村基层互动治理主体：多元共存
农村基层互动治理新范式需要具备一定的条件和要素，而治理主体、目标和机制等要素都呈现出区别于传统治理模式的一些特点。在“乡政村治”的传统治理模式下，基层治理的主体相对比较单一，主要是以基层政府这一单一主体进行管制，实际是一个“以乡镇党委为核心，以乡镇党委书记为‘当家人’，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力机构”。然而，农村基层互动治理模式下，农村基层形成了多元主体协调互动、合作共治的局面。农村基层互动治理的主体从宏观上来划分，主要有农村基层政府组织和农村村民自治组织。前者包括农村基层党组织、乡镇人民政府等主体；后者不仅包括村党支部会议或村民代表会议、村民委员会等机构组织，而且还包括村民小组、农村民间组织以及广大农村村民等主体。
农村基层互动治理就是要使不同性质的多元主体进行良性合作、博弈和互动。农村基层互动治理的多元主体间的关系既有合作，也有冲突。基层政府组织与村民自治组织彼此都具备强有力的主体行为能力是构建农村基层活动治理模式的基础，只有这样，才能使得他们之间展开良性的互动合作。农村基层政府作为领导者，指导村民自治组织开展治理农村的事务，因而较强的领导管理能力是互动治理的保障；而村民自治组织作为实施者，是广泛参与基层治理事务的具体执行者，积极进行参与是互动治理的前提。在职能强大的农村基层政府和村民自治组织共同作用下，农村基层的各项公共治理事务才能有效地处理，从而在农村基层政府管理与村民自治之间呈现出一种双赢的局面。
然而，这些多元主体间除了合作，因主体利益、权力分疏等缘故有时也会产生分歧和矛盾。一方面，多元主体的力量悬殊导致存在分歧。长期以来，农村基层治理和村民自治组织的力量发展长期处于一种不平衡的状态，这种固有的发展力量差异导致两者的利益实现和价值理念会存在分歧。另一方面，多元主体利益诉求的差异会形成对立。在农村基层治理的过程中，在长期的管控过程中，基层政权组织比村民自治组织拥有着更多的配置资源，但随着村民自治力量的成长，基层农民会向国家表达自身的利益诉求，并要求基层政府下放自身拥有的资源，在这个过程中会形成对立。基层政府与村民自治间的对立不仅会削弱基层政府与村民自治职能的正常发挥，而且会导致农村社会基本处于失序和混乱状态。因此，为了调和基层政府与村民自治之间的紧张关系，需要转变基层政府职能，逐渐确立起这两者间协调统一的良性互动关系，只有这样，才能将矛盾冲突压缩并逐渐消除。只有明确划分这两大主体之间的职能与权限，才能为实现农村基层治理现代化奠定坚实的基础。
在农村基层互动治理新范式中，多元主体间的关系既有良性的合作互动关系，也有恶性的对抗互动关系。不但如此，这些多元主体的职责也是不同的。农村基层党组织是领导核心，为互动治理提供政治保障。乡镇政府作为农村基层治理的行政管理机关，直接负责承担着主要的社会管理职能，发挥着主导性作用。而农村民间相关的社会组织不仅承担着基层政府下放的部分公共服务职能，而且还会协同村民委员会完成相应的农村治理事务。而乡村干部和普通村民作为基层农村互动治理的具体执行者，直接影响着互动治理的效果。因此，只有尊重村民的自主性和意愿基础上，发挥基层政府的监督职能，才能促进不同主体之间的相互利益认同，从而在多元主体间建立起“基层党组织领导，乡镇政府服务、社会组织协同与村民积极参与”相互支持、相互信任、协调合作、互动共治的关系。
三、农村基层互动治理运行机制：主客结合
一般来说，事物的内容总是由若干要素构成，农村基层政府管理与村民自治互动治理机制是由运行主体、运行制度、运行程序三大要素构成。互动治理机制的良性运行需要这几个要素之间的相互协调、衔接和配合，才能达到真正的效益。因为互动治理的运行机制，不仅是基于基层民众参与民主意识和能力的逐渐提升，也是源于基层政权组织的治理创新和制度化建设，从而达到两者有效互动合作的目的。
互动治理机制要良好有序的运行，首先就要明确农村基层各主要治理主体的职能和责任。农村基层政权组织主体作为宏观领导者、引导者和监督者，要发挥其领导和引导的作用，保障农村基层互动治理机制的良性运行。村民自治组织和村民作为农村基层治理的直接受益人和参与者，需要履行其参与职责，管理农村基层公共事务和公益事业。各主体之间只有明确各自职责，才能有效的进行互动、衔接，使得农村基层互动治理机制有效运行。另外，要使农村基层互动治理机制有效运行，乡村干部和普通村民必须具有一定的知识文化水平是治理主体所具备的基本条件。乡村干部作为农村基层组织的主导性力量，只有具有较高的理论素养，保持其先进性，才能作为基层政治组织的引导力量来积极引导和协调不同权力主体之间的利益关系。而普通村民的文化水平和受教育程度直接影响他们参与基层治理事务的程度。因此，加强文化理论学习，乡级干部提高领导水平，普通村民提升参与乡村治理的主体意识，才能保证基层政府管理与农村村民自治之间的良性互动。
如果说运行主体是构建农村基层互动治理机制运行的软性主观条件，那么基本的制度就是其机制运行的客观条件。互动治理机制的运行需要制度体系来支撑。正如邓小平所指出的，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。互动治理机制的良性运行，需要从政治制度和法律制度两个方面进行完善。政治制度方面，基层村民通过合法组织和程序行使各项民主权利，形成了村民自治制度。因此，村民自治制度运行的范围成为互动治理机制良性运行的关键。明确区分和划分基层政府和村民自治的职责权能，才能引导和协调村民自治的各种互动行为关系，拓宽村民参与农村基层治理的方式和途径，从而保障村民自治权利的实行；法律制度方面，农村基层互动治理机制的良性运行要求进一步完善农村基层治理的法律体系，适应基层民主政治不断变化发展的需要。随着基层农村社会的发展，基层农村治理的主体已经从一元主体变为多元主体，而且村民自治制度的建立和农村基层法制化的推进，对基层农村多元治理主体的行为提出了更多的要求。因此，为了确保多元治理主体的行为及其关系更合理化，必须对现有的法律法规进行调整，制定出新的适应农村基层治理主体行为关系的法规文件，以满足当前基层发展的要求。
除此之外，农村基层互动治理要实现良好的运行，还需要具备完备的运行程序。互动治理机制的良性运行是各个要素间相互协调、共同作用下的结果。然而，现实中因基层农村社会发展状况参差不齐的缘故，不可能制定出统一的运行程序。即使这样，我们在具体的运行农村基层互动治理的程序过程中，也要注意在保障村民参与基层治理民主权利的实行时，基层政府也要发挥其在治理过程中的协调、监督职能，引导和协调农村的互动治理事务。另外，农村基层互动治理的运行程序就是要尊重村民的意愿，激发民众参与基层治理的积极性，从而建立起符合基层农村发展需要的灵活、高效的工作机制，保证农民能够自主参与基层社会的治理。
四、农村基层互动治理目标：协同共治
马克思主义经典作家认为，国家并不是从来就有的，它是阶级矛盾的调和物。国家一旦产生，就往往会容易由社会公仆异化为社会主人。为了防止“国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，在人类未来社会发展的高级阶段，必须要“尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代有能力把这个国家废物全部抛掉”。在马克思主义经典作家看来，国家会随着阶级的消亡而最终走向消亡的，这样，在未来国家就会逐步退出公共事务管理，从而实现社会自主治理。农村基层治理作为国家治理重要的一部分，当然也不例外，最终是要实现村民自主治理的目标的。而要实现这一目标，基层政府必须转变角色和职能，将手中的一部分社会管理和公共服务职能向基层社会组织或村民转移，从而形成协同共治的局面。
改革开放以后，基层农村主要是由农村基层政府主导及其管治下的自上而下的治理。这种治理模式的特点是国家基层政府权力过强，干预控制过多，村民主体的自觉性被忽视。随着农村现代化进程的推进，基层农村治理仍然以基层政府的管控为主，不能充分发挥基层社会的自主治理能力，从而引发基层政府与村民的矛盾和冲突。正如邓小平所说的，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”。因此，构建农村基层政府与农村村民自治之间的互动合作，实现村民自主治理，就是解决农村基层治理过程中基层政府管理与村民自治之间冲突的有效途径。在推进农村基层治理现代化过程中，我们要促进基层政权组织与村民自治组织的协调、互动和衔接，发挥他们之间的合力，共同推动农村基层治理现代化。
在农村基层社会力量不断成长的背景下，要想缓和基层政府与村民之间的矛盾冲突，基层政府就必须下放自身权力，转变角色，退出农村社会的直接管理和控制，基层政府逐渐要向服务型政府转型，和农村基层社会自治性组织应该建立起职能承接、协同共治的良性互动关系。农村基层互动治理只有转变基层政府的职能角色，以建设服务型政府为目标，才能使农村基层政府管理与村民自治的互动治理关系更为牢固和紧密。因为当基层政府把一部分的权力下转给基层社会时，基层组织和村民等就会独立承担起处理公共事务的职责，通过承担基层事务，会使得社会自治组织的结构更趋完善。
伴随基层农村社会自治力量的成长壮大，农村基层政府职能角色的转变，农村基层政府管理组织与村民自治组织之间的矛盾将逐渐减少，协调互动将进一步增强，从而有利于建立起基层政府与农村社会互动合作的关系。不仅如此，伴随基层政府角色的转变和自主力量的成长，基层政府就会逐渐将手中的部分管理和服务职下放给基层自治组织，基层自治组织就会承接很多的基层治理的事务，这既发挥了农村基层自治组织的职能作用，也增强了其组织能力，从而满足了多元主体的社会需要。更为重要的是，农村基层互动治理模式是在充分尊重村民自主性的基础上，自下而上地推进协同共治，也为未来真正走向农村社会的自主治理奠定基础。
参考文献和注释:略
作者简介：李紫娟，北京科技大学马克思主义学院讲师，中国社会科学院马克思主义研究院博后流动站研究人员
中国乡村发现网转自：《学海》2017年第1期
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