——现实图景、关联机制与治理回应
内容提要:土地制度设置是农村社会制度的核心内容，当代中国农地产权制度的几次嬗变深刻地影响了乡村社会的结构形态和治理模式。现今，土地确权、三权分置、土地流转和规模经营共同构成推进农地产权改革和实现农业现代化的逻辑链条并次第推进。在此过程中，农地规模经营的加速所引致的资源涌动、主体进退、组织兴衰和权威流变等对基层产生了广泛而深刻的影响，农村社会治理的转型也是推进农地规模经营的重要条件。本文立基于我国农地规模经营的现实图景，引入“资本—资源”的视阈分析了农地规模经营与农村治理的关联机制，并初步建构起一种内嵌于产权嬗变的农村治理模式，提出了农地规模经营背景下农村治理回应的可能路径，对农村治理体系和治理能力的优化进行了尝试性探讨。
关键词:农地规模经营；农村治理转型；农地产权；资本—资源
一、问题意识：既有研究成果与尚待追问的隐秘
土地是财富之母，是人类赖以生存和发展的重要资源。自有人类社会以来，建立和完善土地制度一直是国家政治经济制度变迁的重要内容，并推动着社会的演化与发展[1]。土地制度的创设和演变具有超越于土地本身的影响力，同时也无法脱离特定的时代背景和治理场域。从宏观上审视，中国当前的农地制度受到农村土地资源紧张、农业比较收益下降、农民增收幅度收窄等叠加带来的一系列经济发展和社会治理问题的约束。在相当长的一段时间内，土地细碎化、农户兼业化、农业副业化和劳动力弱质化等对我国农业经营格局构成了重大挑战[2]。在此背景下，如何破解土地资源约束，盘活存量农地资源，如何实现农民持续增收、农业长效发展和农村繁荣稳定等问题都是亟待解答的现实难题。与此相适应，中国农地制度发生了重要的政策性转变：自20世纪80年代中期以来，适度规模经营一直被认为是我国农地制度进一步改革的突破口。2014年底，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》）指出，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。至此，我国农地产权改革在“三块地”改革试点的同时呈现出另一实践面向：推进“三权分置”，鼓励农地流转，推进规模经营。
“中国的土地制度，是中国社会、经济、政治的根源。中国的治乱，基于土地制度的兴废；国民生活的安危，也基于土地制度的整理与否”[3]。土地制度与基层治理的历史性互动从未间断，历史上每一次土地分配及产权归属的重大变化，最终都会引致农村社会结构及组织管理制度的变迁[4]。传统中国以农立国，小块土地的分散生产方式影响了国家权威性资源积累的限度，国家权力的局限性为基层社会提供了自治空间，这正是小土地所有制下一家一户的小农经济决定的[5]。中华人民共和国成立后，土地改革确立了农民完全所有的产权制度，这一进程伴随着国家权力向农村的渗透，中央政府彻底推翻了乡村的旧秩序，获得了巨大的组织动员能力，实现了“重建基层”的历史任务[6]；在此后更长的时间内施行的是农地集体所有、集体经营，与此相适应的农村组织架构则是高度集权、政社合一的人民公社体制，农村的治理主体是上下贯通的政权组织；改革开放后，家庭联产承包制的推行摧毁了人民公社的经济基础，村民自治得以生发，农村社区治理转向“乡政村治”模式。由此进一步推测：当前及今后一个时期，农地规模经营的加速所引致的资源涌动、主体进退、组织兴衰和权威流变等对农村治理必然会产生广泛而深刻的影响，为农村社会治理提出新的要求，而农村社会治理的转型也是推进农地规模经营的重要条件。因此，如何在农地规模经营背景下实现农村治理的转型是当前亟待研究的理论问题，也是急需回应的现实问题。
20世纪80年代至今，农地制度问题得到了持续的关注[7]，学界也已经注意到农地制度与农村治理密切相关[8]，其中产权与乡村治理研究主要包括三种观点：首先是产权特性决定治理结构，项继权通过3个个案村的历史研究认为集体产权形式的变化对村庄的治理结构有着重大的影响，但随着工业化的发展，土地所有制对社区产权结构及治理结构的影响也随之降低[9]，也有学者指出产权集中性和稳定性之间的不同组合形塑着村庄的权力结构和治理模式[10]；其次是产权发展引领治理转型，不同的土地产权制度使我国乡村社会的治理格局经历了从乡村自治、纵向官治到乡政村治的变化，并开始迈向多元治理；最后是产权改革影响社会整合，张厚安、白钢、俞可平等认为家庭承包责任制促进了基层民主的发展，整合了分散的乡村[11]，也有学者认为分田到户导致农民（村庄）“原子化”，削弱了村民自治的传统经济基础和社会基础[12]。此外，有学者引入“单位”的概念，认为产权单位与治理单位存在关联，二者间的对称性决定产权和治理的绩效[13]。
将研究范围收缩到农地规模经营与农村治理转型，当前对农地规模经营的研究主要集中于对其必要性的论述，包括质疑论[14]和支持论[15]；对其效率的研究，包括生产绩效提高[16]和规模报酬不变[17]等观点，这折射出当前理论界对规模经营的目标和评价标准尚未达成共识[18]；不同的评价目标同时也会影响到规模经营的“适度”问题，国内学者主要通过分析不同地区的资源禀赋、经营环境、生产力水平等来衡量这一问题[19]。值得注意的是，“随着农业规模经营实践的展开，以及学者对此领域研究的不断深入，农业规模经营不再仅被视为纯粹的经济学问题，其所具有的政治社会意蕴也愈受关注”，如“农业规模经营对农村阶层结构、农村生产关系、村庄治理等方面的影响”[20]，隐藏在农业规模经营背后的治理意蕴被逐步发掘[21]。
上述成果极富启发性，为我们理解农地规模经营与农村治理转型提供了有益的参考，但是从总体上看，“虽然这些学者的研究与农村社区有一定关系，但仍缺少从整体视角探讨农业规模经营与农村社区的关系”[22]。农地规模经营是研究热点，农村社区治理也备受关注，但将二者置于综合性框架下进行研究仍处于浅区。因而，对农地规模经营与农村治理转型的研究尚存拓展的可能与追问的必要。本文的问题意识包括以下几个相互衔接的方面：当前中国农地规模经营的实践进展呈现出怎样的图景？农地规模经营与农村社会治理的关联机制是什么？如何在特定农地制度和产权安排架构下实现农村治理的优化与转型？这些问题也依次构成了本文的主要论述框架：描述农地规模经营的发生规模和分布规律，对其经营形式与主体进行甄别和总结；立基于农地规模经营的现实样态，引入“资本—资源”的分析框架对其与农村治理的内在关联进行系统而有层次的阐释；最终回归到建构一种内嵌于产权嬗变的农村治理模式，着重关切产权理论的治理面向，对农村治理体系和能力的优化进行尝试性探讨。
二、现实图景：当前我国农地规模经营的实践样态考察
（一）农地规模经营的发生规模
据相关学者统计，截至2013年底，经营耕地10亩以下的农户有2.26亿户，占家庭承包户总数的85.96%以上；经营耕地在10亩以上的农户已经占14.04%。到2014年，经营50亩以下的农户仍占绝大多数（98.71%），经营耕地50—100亩的农户有235.4万户，经营规模在100—200亩的农户有75万户，经营规模在200亩以上的农户有31万户[23]。
随着农地流转面积和比例的快速增长，农地规模经营也呈现出迅速增加的势头。截至2015年底，全国承包耕地经营权流转面积达4.43亿亩，占承包耕地总面积的33.3%，而上海、江苏、北京等地的流转比例已经超过了50%[24]。与此相适应，2016年“经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户”[25]，共经营3.5亿亩，户均100亩[26]。农业部部长韩长赋在总结2016年工作时指出，当前农村土地承包经营权确权登记颁证面积超过8亿亩，新型农业经营主体总量超过270万个，多种形式适度规模经营面积占比超过30%[27]。
（二）农地规模经营的分布规律
土地流转是规模经营的前置条件，2013年底，东部地区土地流转率达到25.06%，中部地区为30.64%，西部地区为19.53%。土地流转率最高的几个省份分别是：上海65.81%、江苏56.96%、北京48.79%、浙江45.32%[28]。2014年，有8个省市家庭承包耕地流转比重超过35%（1）。根据我们对每个省农地流转最新数据的搜集和测算（绝大部分为2015年后数据），当前东部地区11省的平均流转率为39.86%，增幅较大、增速较快，高于全国1/3的平均水平，并且超过中部地区；中部地区8省的平均流转率为36.73%，增幅平稳，也高于全国平均水平；西部地区11省（不含西藏）的平均流转率为22.59%，有小幅增长。目前土地流转率超过50%的省份有5个，超过全国平均水平的有12个省份（2），处于平均水平之下的省份有16个。
基于实地踏勘、文献调查和综合测算，我们获取了中国大陆21个省份的规模经营面积和比例数据，其中东部地区8个、中部地区5个、西部地区8个（具体数据见表2）。当前我国农地规模经营比例达到或超过40%的有5个（江苏67%、上海55.7%、黑龙江46.6（3）、浙江41.8%、山东40%），超过20%小于40%的有6个（北京33.8%、天津33.3%、重庆33.2%、河北29.6%、湖南26.3%、湖北20.5%），小于20%的省份有10个（吉林19.4%、福建19.3%、四川17.5%、安徽15%、新疆13.5%、陕西13.1%、青海10.3%、广西10.1%、甘肃8.8%、内蒙古3.2%（4））。分区域来看，东部地区8省的平均规模经营比例为40.06%，中部地区5省的平均规模经营比例为25.76%，西部地区8省的平均规模经营比例为13.71%。
（三）农地规模经营的经营主体
快速的土地流转为规模经营提供了便利条件，也促进了大批农业规模经营主体的不断涌现，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化。从耕地的整体经营格局来看，规模经营的显著特征是从农户单一主体向专业合作社与企业等多主体转变[29]。农业规模经营主体的多元化往往伴随着农业的专业化、资本的密集化和生产的效益化，但也存在着不同主体之间的利益博弈的激化。如何确保农业规模经营各方主体的利益得到合理划分保障是当下诸家学人热议的一个大课题，也是确保农地良性流转、农地规模经营高效化的政治经济保证。因此，审视农地规模经营的现状不能忽视直接参与和影响这一实践的具体组织或个人。
当前我国农地规模经营的主体，虽然叫法有所不同，但主要包括四大类：一是种养大户或家庭农场；二是农民合作社或农业生产专业合作社；三是农业企业；四是其他主体。农户在多元经营主体格局中虽然占据主导地位，但近年其经营面积与比例明显下降：2010—2014年，农户的耕地经营面积由12.15亿亩下降到11.61亿亩。相比之下，由专业合作社经营的耕地面积与比例均在快速上升，其中耕地面积从2010年的0.22亿亩增加到2014年的0.88亿亩，面积比例则从1.73%上升到6.62%。同一时期，由企业和其他主体经营的耕地面积也翻了一倍，面积从2010年的0.15亿亩增加到2014年的0.32亿亩，占比则从1.18%增加到了2.93%。由其他主体经营的耕地面积从0.2亿亩增加到0.41亿亩，占比从1.57%增加到3.09%（见表3）[30]。在一定程度上说，农户经营比例的下降和专业合作社、企业等经营面积的增长恰恰说明农地规模经营的比例和面积在迅速扩大。
据统计，截至2012年底，经营土地面积100亩以上的专业大户和家庭农场270多万户，农业合作社30多万家，各类产业化经营组织超过30万个。到2013年6月，流转的土地中流入农户的土地面积占流转总面积的62%，流入合作社和企业的面积占近30%[31]。2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势[32]，与此同时，全国家庭农场超过87万家，经营耕地面积达到1.76亿亩，占全国承包耕地总面积的13.4%（5），依法登记的农民合作社达到129万家，龙头企业超过12万家，各类农业社会化服务组织超过115万个[33]。最新数据显示，家庭农场、农民合作社、农业企业，全国已经有270多万家[34]。从规模经营主体的区域特征来看，农户经营耕地比例在我国东中西部呈现出梯度增加的特点，东部地区为88.02%，中部地区为89.33%，西部地区为91.87%，2011—2013年，企业和其他主体的发展趋势与合作社相同，呈现出上升趋势[35]。
（四）规模经营的主要形式
农地经营主体的多元同时意味着形式的多样，根据主体维度，农地规模经营主要划分为家庭农场（承包大户）形式、农民专业合作组织（农业合作社等）形式、农业企业（龙头企业）形式、农村集体经济组织形式以及上述不同主体间的合作经营形式。换言之，从组织属性来看，经营主体可以分为家庭经营类、合作社类、企业经营类和综合类（见表4）；根据实践操作模式，农地规模经营可分为土地流转模式、土地托管模式、土地入股模式、企社共建模式、龙头带动模式[36]、土地信托模式以及联耕联种模式等；根据农户土地承包经营权的放弃程度，农地规模经营可分为土地租赁型、农户合作型和统一服务型[37]；据政府与市场的关系，农地规模经营可分为政府或集体组织主导型模式、市场主导型模式以及政府与市场互补型模式[38]。与此相类似，还有人将当前我国农业规模经营模式总结为“土地集中型”“契约型”和“市场激励型”三种形式[39]，“土地集中型”和“服务集中型”的经营模式思路转换也引起了越来越多研究者和决策者的重视。总之，从对农地规模经营的形式的诸多分类方法上看，我国农地规模经营的形式趋于多样化，这也折射出当前各地对农地规模经营的多元探索和积极创新正在迅猛发展。
三、关联机制：农地规模经营对农村社区治理的影响
农地规模经营正在不断探索更多的实现形式，我国取得了一系列此领域的典型经验，其背后也蕴含着基层的治理探索。与此同时，农地规模经营的发展引发了诸多实践难题，甚至使农村社区治理陷入失调和紊乱。为了进一步分析农地规模经营对农村社区治理的影响，我们拟用“资本—资源”的分析框架对二者的内在关联进行系统而有层次的阐释。在这个分析框架的两端，分别是布迪厄的资本体系理论和吉登斯的结构化理论。
布迪厄将“资本”分为政治资本、社会资本、经济资本、文化资本以及象征资本。本文主要引入前三种资本并对这些学术概念进行在地化处理，“政治资本”主要是指政治权力和资源的特定形式[40]，我们将其具体化为治理乡村社会的政治力量以及由此产生的政治管理机制、政府及基层组织管理职能、管理能力等；“经济资本”是指直接的经济资源[41]，我们将其引申为直接的经济资源以及对其产生影响的生产要素、配置因子；“社会资本累积于个人或群体，是通过大家共同了解和认同的、多少有些制度化的某种持久性关系网络的实际和潜在资源之占有总和”[42]。本文的“社会资本”概念包括村庄进出的主体关系网络、村庄人际互动、村庄习俗的流变等方面。
与此相对应，借鉴吉登斯的结构化理论，我们将治理资源分为权威性治理资源和配置性治理资源，并在此划分的基础上结合处境化经验拓展出规范性治理资源。按照吉登斯的划分，权威性资源是指行动者所拥有的权威、社会资本等等，而配置性资源则是指各种物质实体性资源[43]。本文中，权威性治理资源主要指代的是以基层政治权力等强制性权威为主导的治理资源，与政治资本相对应（7）；配置性治理资源主要是在农村社区场域内释放治理效能的各种物质性资源，包括人力、物力、财力等，与上述经济资本相对应；规范性治理资源在本文中主要指社会风俗、默认规约、价值观念等软性约束，与社会资本相对应。
至此，我们基于农地规模经营的现实样态，并经过对相关理论和概念的空间方位、历史契机进行的在地化处理和处境化理解，运用“内部的视界”（the native’s point of view）建构了一个用于描述和解释农地规模经营与农村社区治理之间关联机制的分析框架（见图3），需要说明的是，在经验世界中，不同的资本可能对多种资源同时产生影响，本文提出的资本与资源的三种互动方式是为便于分析而设定的韦伯意义上的“理想型”，以下部分将分别展示农地规模经营中各种资本的变化如何影响农村的治理资源。
（一）政治资本变化对农村社区权威性治理资源的影响
农地规模经营过程中，政治资本变化对农村社区权威性治理资源的影响是显而易见的。因为政治资本的变化是依托特定的治理结构和资源而进行的，因此我们可以通过对特定治理结构和资源的把握增进对这一影响的观察和了解。我们试图从政府、企业、农民治理的主体结构入手，把握这一影响的运行过程及实际形态。
1.官方主体：政绩压力与权力在场。
对于地方政府和农村自治组织来说，农地规模经营带来的政治资本变化首先表现在治理乡村的政治力量的增强，这种存在扩张空间的政治力量经由政绩压力的传导，直接引致官方主体权威性资源的积累，因此农地规模经营在开展过程中具有鲜明的权力在场特征。在此背景下，农地规模经营为官方主体既带来了机遇，也带来了挑战，具体表现在以下几个方面：
首先是治理创新的契机。自农村土地流转、农地规模经营等制度确立以来，我国各地进行了大量实践探索，也形成了多种典型模式。如江苏省苏州的“合作农场”，无锡的“土地流转信托”，北京平谷区的“产权式农业”，上海松江的“现代家庭农场”，四川崇州的“农业共营制”，黑龙江克山的“综合经营合作制”，河南商水、山东省供销社实施的土地托管半托管制，湖北沙洋的“按户连片耕种”以及安徽宿州的“农业产业联合体”等等，这些都是适度规模经营的有效实现形式。地方政府和基层自治组织在推进农地规模经营的同时也实现了多元主体的协同治理和互利共赢。
其次是治理便利化取向。多样化的治理经验只是故事的一个方面，在推进农地规模经营的实践中同时存在地方政府的“便于管理”的治理逻辑。正如有学者指出的，相对于国家自主性的地方自主性或基层自主性既有可能成为体制活力的源泉，同时也可能蜕化为地方或基层政府的自利性，形成一种对民众意愿或中央政策的抵制效应[44]。基于上海郊区的实地调研表明，随着本地人在农业领域的退出，都市郊区出现了职业化小农，外来的“农民农”在带来诸多利处的同时也导入了土地经营秩序失控、地方政府管理困境以及本地人怕外地人的“土客倒置”等“治理外部性”，在这种情况下，地方政府采取了“驱逐小生产者”“发展农业组织化经营”的治理策略[45]。无独有偶，皖南河镇的经验调研表明，由于新形势下农业项目下乡的增加和中间层的弱化，县乡政府面对小农农业的治理困境日益加剧。规模农业发展使县乡政府在农业治理中便于农业项目实施、打造亮点和管理控制。两者共同构成了县乡政府地方治理便利化逻辑的核心机制。基于此，县乡政府采取了一系列向规模农业倾斜的农业治理策略，从而形成了对小农农业的排斥。最终造成了侵害农户利益、削弱社区共同体和增加农民对政府的不满等不良后果[46]。
再次是寻租设租风险。基层政府在土地经营权流转中“一肩挑两头”，成为土地经营权流转中的权力中心，土地流转价格、发包给谁、发包后的土地用途、土地升值后的利益分配都是由政府主导，形成不亚于城市国有土地出让中的政府权力。事实上，地方政府或基层政府在农地流转和规模经营中的强势推动已经为学界充分关注[47]，“制度模糊”背景下开展的农地规模经营涉及到大量的利益切分问题，多元利益主体之间存在较大的利益竞博冲动，由于政府在其中起着至关重要的调节作用，村集体具有一定的自主权，承租人往往具有资本优势，几项因素叠加，很容易导致寻租腐败和设租行为。有学者以中部M县作为分析案例的研究指出，地权分割与基层治理能力弱化为灰色土地市场提供了制度空间，为地利分配秩序固化创造了行为空间，地方性“谋地精英”兴起，基层治理演变出“共谋机制”的扭曲关系[48]。在一定程度上说，近年来学界提出的“分利秩序”也涵摄了农地规模经营中地方政府的行为失范。
2.企业主体：资本下乡与利益竞逐。
近年来，工商资本下乡大规模发生，其中有相当部分的资本进入了土地整理、流转和规模经营领域。这一现象引起了学界、政界的高度关注和争议，研究成果也比较丰富。如果从政治资本和权威性治理资源的角度来审视，企业主体进入到农村场域和农地规模经营实践当中，农村的政治资本有所增加，但权威性治理资源却呈现出表面上的积累和实质上的下降，我们发现这种多向度的作用往往是企业—政府共同在场、企业—农户持续互动的结果，其现实表征包括以下几个方面：
首先是资本与权力结盟对村庄的再造。这既包括对传统农业的改造，也包括对村庄治理结构的构造。几年前，我们就关注到湖南省长沙县的一家现代农庄，长沙县2008年在全国首次提出“现代农庄”的概念，其中S农庄是湖南乃至全国闻名的规模土地流转和现代农业建设的典型，是全省乃至全国流转土地规模最大的项目之一，其规模经营面积为3.6万亩，可流转耕地为1.2万亩，投资总额在15亿元以上。S农庄的实际负责人是当地走出去的大地产商，由于看好农业的发展前景，回乡投资建设现代农庄。通过农庄规划实地访谈，我们得知该负责人的设想是依托农业种植发展农产品深加工，逐步发展集住宅建设、生态商贸和休闲旅游为一体的现代农庄。尽管S农庄目前的发展并不完全与规划一致，甚至陷入了资金等方面的困境，但也应该注意到，以S农庄为代表的规模经营案例折射出企业或资本在追求效益的同时，也怀揣着改造农业、造福农村的朴素梦想（9）。
另一方面，对重庆、湖北等地的调查研究则表明资本与权力的结合使农村治理主体格局发生了重要变化，资本下乡后大力推动“农民上楼”和“土地流转”，构造了新的村庄治理结构：村庄日益依附于公司，公司替代村庄成了基层治理的社会基础。村庄的公司化主要表现为村内土地主要由公司经营，村级组织变成了公司的下属机构，地方政府依托于公司建立项目申请和实施的平台。由此带来的影响是农民与企业、村庄的关系非常疏远，各种惠农资金和各类项目直接向公司集聚。地方政府和工商企业合作完成了对村庄的“经营”，这些村庄成了地方政府推动新农村建设和发展现代农业的“实验场”，成为装载政府各类项目的“集装箱”[49]。村庄的“再造”使乡村治理的社会基础由村庄—农民变为公司—资本，这为农村的治理资源带来了较大的冲击：公司替代村庄成为一个横亘于国家与农民之间的实体，农民的国家观念也发生了一定扭曲，基层政权的合法性受到部分影响。
其次是企业逐利对农户利益的损害。保证农民的正当利益和集体的经济利益是土地流转和规模经营过程中必须严守的一条底线。农地规模经营政策的施行，稍有不慎就会损害农民的利益。首先，大企业可能会对地方政府的政策造成潜移默化的影响，因而地方政府的某些政策可能有损害农民利益的倾向。其次，农民在和资本博弈时，多数情况下都处于被动地位。部分农民处于利益考量或对土地的情感，在土地流转中出价过高，地方政府对此往往采取较为简单粗暴的行政手段，干群关系趋于紧张。再次，农业经营的周期长、风险高，加之工商资本的逐利天性，其履约能力往往无法保证，况且在有些地方，土地流转合同中对村民的义务要求更加刚性和实在，权利部分的约定则有许多虚化的成分[50]。以上情况的出现可能会损害基层政府和社区组织的公信力，弱化政治信任甚至出现“塔西佗陷阱”，更严重的后果则是触及农村社会稳定的问题。
3.农民主体：双重面向与流守选择。
多项研究表明，对于没有参与农地流转或参与程度不高的农民而言，工商资本可能削弱家庭农场，摧毁小规模农户，具有“挤出效应”[51]；对于将土地流转给工商资本的农民而言，后续发展、社会保障等问题都会影响农民的切身利益和社会稳定[52]。此外，地方政府对大资本农业的选择性倾斜也会导致农业治理的“去社区化”与“去小农化”[53]。与此同时，我们应该注意到农民的行为并非遵从单一的服从模式，现实中农户通过多种形式对企业的反制及其引起的基层治理问题。
农民的反制对基层治理的影响。有学者经过在皖南平镇的实地调研后发现，收割机收完种粮大户的粮食后，需要雇用当地农民把粮食一袋袋地装好运走，此过程中粮食很容易被别人“搬走”，有的老人也以“拾稻穗”的名义从稻田里割稻子，有的农民还“偷油”偷水泵等。这些行为是伴随着土地的集中流转而出现的。同时，种粮大户与小农之间存在“公共地”的地权冲突[54]。此外，我们在调研中发现，部分农户在与企业签订土地流转协议后会出现“不认账”的现象，农地流转中普遍存在的关系型合约、口头合约以及合约的不完全，极易诱发事后机会主义行为，并由此产生纠纷[55]。现阶段农地规模经营的补贴机制尚不规范，如何在承包主体和经营权主体之间取得补贴平衡仍然是各家争议所在，新型经营主体套取农业补贴的现象也在逐渐凸显。诸如此类现象还有很多，这些客观现实都可能成为基层社会潜在的矛盾导火索，加剧了企业与农民的利益纠纷，也加重了基层组织的治理任务，更有甚者会增加政府的维稳压力。
从权威性治理资源的角度看，农户在农地规模经营后选择留在农村还是流出农村都会对基层民主带来显著的影响。
农民的流守对基层民主的影响。土地规模化往往伴随着外来资本进驻村庄，乡村人口大量外出，基层民主会不会沦为“少数人的民主”，这应该是值得我们注意的。农地流转和规模经营涉及不同性质的多元主体，土地流转之后，大量村庄劳动力和乡村精英的流出会导致村庄治理的主体大量消解，留守在家的“385199”部队往往因为繁重的家庭琐事、健康状况、年幼无知等原因，无法在基层民主建设中充当中流砥柱的角色。而在规模经营中进入村庄的外来公司，会作为一个重要的“隐性主体”对村庄治理的内容和目标有非常大的影响[56]。此外，农地规模经营带来的巨大经济诱惑力、流转过程中的尚未规范的空间都会让地方政府面临外来资本的诸多经济诱惑，这种寻租的潜在风险也对基层民主形成了一种最重要的“潜在阻力”。因此，外来资本和村庄内部农民之间、基层政府和自治组织与农户之间、村庄内部不同阶层人民之间并没有构成一种均衡的关系，悬殊的主体地位无助于基层民主的正常发展。
另一方面，选择留村农户的民主意识或能力则会在与其他主体的互动中得到激发。首先，农地规模经营如何具体操作、农地具体如何流转、收益是否科学透明，这些问题都对农村社区的民主化程度提出了新要求；其次，伴随着农地规模经营的往往是农村公共资源和集体经济规模化，这为村民自治提供了内容和前提条件，也激发了村民参与自治的热情。从另一个层面分析，农地产权改革使农民对社区公共服务产生了新的需求，包括土地流转服务需求、社会保障需求、维权渠道需求等。除此以外，随着农地产权改革的推行，农民对于民主的渴望、对于捍卫自身利益的诉求都在强化群众的民主意识、主体意识，他们越来越希望来治理村庄的是值得自己信赖的人、可以代表自己心声的人。因此，传统的政府下派式的村干部选拔方式退出历史舞台成为时代的必然，“新乡贤”文化应运而生，乡村精英开始出来领导广大乡村。
（二）社会资本嬗变对农村社区规范性治理资源的重塑
1.结构性社会资本锐减。
根据克里希娜和阿普霍夫的研究，社会资本可以划分为结构性社会资本与认知性社会资本（10）。在农地规模经营过程中，由于社会资本的嬗变，村庄内的规范性治理资源受到影响：首当其冲的是传统的民约秩序被打破，一种介乎“黑”与“红”之间的灰色地带在逐渐蔓延。农地产权改革的浪潮会裹挟各色资本力量进入农村，突破了农村关系网络的封闭性，他们依据自己的经济优势或社会人脉占有大量集体资源，资本主导乡村资源的格局破坏了农村社会的传统秩序。其次，规模经营的发展弱化了互助合作的惯习。土地一经流转，农民和土地的人身依附关系更加淡化，新生代农民工由于长时间处于城市生活之中，对于农村的归属感减弱，疏离了原有的村庄人情社会。由于这些农户不再直接从事农业生产，农户之间在农业生产过程中互助合作机会的减少甚至完全消失导致其社会资本锐减，而农户外出就业又会加剧他们之间的进一步分化，结果村民与村民之间的原子化倾向会进一步加剧，村庄共同体会趋于瓦解[57]。再次，规模经营的推进减少了社会关联和一致行动的稳定性。新变的村庄治理格局更多依靠经济利益联结人际关系，社会信任感大幅下降，社会凝聚力随之下降。作为社区记忆人格化体现者的老人也日渐边缘化，社区记忆因此发生了前所未有的断裂。社区记忆的断裂不仅造成了传统社会关联链条的断裂，而且使过去以之为基础的社会一致行动不再可能。某些依赖于传统社会关联来建立起村庄秩序的地方，在这种情况下就会容易导致严重的社会失序[58]。
2.认知性社会资本稀释。
与结构性社会资本锐减相伴的是认知性社会资本被稀释。我国的农地经营经过了合作社式的集体经营模式、家庭联产承包责任制的经营方式，再到农地产权改革后出现的规模经营形态。合作社背景下的农地经营模式中，由于是集体经营，村民集体意识较强，对集体事务甚为关心，对村庄内年长的有资历的长辈还是较为推崇。家庭联产承包责任制推行以后，包产到户的经营方式一方面激发了村民们的生产积极性，另一方面也促成了社区的原子化，村民间的生产生活关系远不如以前密切，村民甚至觉得做好自己的农活就好，村委会选举等政治活动愈加不被关注，个人主义在悄然生长，原有的“长老统治”也在被村庄内的冷漠和隔膜所逐步摧毁。农村空心化、乡贤流失以及市场因子的渗透等问题也有可能会进一步助长乡村的个人主义、冷漠主义、功利主义。
还需要注意的是，新一轮农地产权改革重新形塑了农村的生产生活结构，倒逼出社会组织的生长，社会管理体制演变遵循着“由政府单维度的管理到政府社会市场共治”的重要趋势。充分发展社会组织的作用，有利于润滑农地产权改革过程中产生的农民—政府或农民—企业之间的利益矛盾，增加基层治理体系的灵活度，有利于为农地产权改革的推行增加可行方案。其中比较有代表性的有，部分龙头企业与当地农民共创新型合作社，有关此举的利弊权衡问题，学术界各执一端。部分学者以为，龙头企业与农户之间本质上是一种对立的买卖关系，存在着内在的根本利益冲突，允许公司参股合作社，实际上是为公司借合作社之名剥削农民开了绿灯。也有研究指出，中国农民合作社的创立是对现实条件的一种实用主义回应，有其合理性[59]。但可以肯定的是，农村内生出的社会组织是在新的产权关系形态下社会资本生产性的具体表征，其发展和演变必然会对农村社会资本的培育和积累产生新的作用。
（三）经济资本流动对农村社区配置性治理资源的作用
1.农户生产兼业化，村级组织治理资源有所增加。
农村土地实现规模经营后，伴随着经济资本的流动，农村的配置性治理资源也发生了明显的变化。从农户的角度看，小规模的耕作方式使得农村粮食没有一个统合的规模化场地，销售路径也较为分散，缺乏一定的组织性，因此很难把握市场的动态，农民个体户在瞬息万变的市场面前处于绝对的被动弱势地位。农地规模经营后，原来依附于土地的农民可以在保留一定土地收益的基础上“洗脚上岸”，选择其他行业挣取收入。从村集体的角度看，在农地规模经营过程中，公司规模经营农地主要通过“反租倒包”的形式来实现，作为发挥中介作用的村级组织一般会收取一定额度的服务费或管理费，这将增加社区治理的配置性资源，增强村庄治理的经济能力[60]。
2.农业经营专业化，经营主体对抗风险能力加强。
更明显的影响对象是新型农业经营主体。首先是市场信息获得能力增加。农地经营规模以后，村庄内部形成少数新型农业经营主体，他们和政府、市场之间可以产生更多的信息交互行为，凭借着自身拥有的一定量的农业生产，也可以在市场风险面前掌握一定的主动权。但是这种抗风险能力的增强也是相对的，它更加倚重于掌握村庄全部或绝大数土地的少数承包主体的个人能力、政府对于承包主体的政策扶持程度、政府构建市场信息交互平台的完善程度等；另一方面，农地规模经营不仅表征为土地空间格局上的经营方式重塑，更是深层次上的农村乃至社会资源的重新优化配置。新型经营主体比以往的大多数仅仅依靠勤勉、以农业为兼业的农民更加注重经营的科学化，注重土地的实际效益，这就使最为先进的技术、机械投入农业生产成为可能。
简言之，农地规模经营对农村社区治理的影响是全方位的，农地规模经营所牵动的政治资本、经济资本和社会资本的变化对农村治理所依托的权威性资源、配置性资源和规范性资源产生了复杂的作用。这种影响的具体发生则是与农民的流动和需求的变化、农村社区政治生态与社会结构的变动以及社会秩序的多变性等同步进行的。在此过程中，农村治理也在因应着由地权制度和经营方式的变化所带来的新机遇或新挑战。
四、治理回应：农地规模经营背景下的农村治理优化
农地制度无论是在纵向的历史演进中还是在横向的各个改革领域中都具备基础性，这种基础性的制度变迁和改革实践镶嵌于农村社会之中，因此农村社会的治理无法绕过农地制度的现实状态，只有遵循于制度变迁规律和产权安排要求的农村治理才能够减少阻力和羁绊，达致完善和创新。上文的分析尽管暗含着农地规模经营与农村治理转型的互动特点，但更主要的是一种单一向度的呈现，即前者对后者的影响。事实上，现实的复杂要远远超越分析框架的规整，二者之间在实践中具有鲜明的“互为主客体性”特点。只有遵循于制度变迁规律和产权安排要求的农村治理才能够减少阻力和羁绊，达致完善和创新。因此，在接下来的治理探索中应继续以农地规模经营发展态势为基准，树立科学的治理理念，并着重从治理体系、治理能力和治理机制等方面全方位提升农村治理现代化的程度。
（一）总体理念引领下的农村治理改革架构
三农问题繁难复杂、牵涉广泛，农地规模经营与农业强、农村美和农民富联系紧密，在整个农地制度改革创新中居于重要位置。与此相适应的农村治理改革应以科学的理念为引领，包括在农村治理体系完善中树立系统理念，在农村治理能力提升中强化效能理念，在农村治理机制建构中遵循转型理念。在此三大理念的引领下，农村治理改革的总体架构以治理体系为基础、以治理能力为追求、以治理机制为支撑，从而逐步实现农地制度与基层治理之间的良性互动。
1.系统理念与治理体系完善。
从宏观角度审视，新时期的农业供给侧结构性改革已经做出了整体部署，“四化同步”发展战略正在迅速推进，全面实现小康社会的目标期限即将到来。在此过程中，农地规模经营与土地确权、土地流转、“三块地”改革及农村集体产权改革等共同构成了农业农村改革的重要抓手，也是补齐当前四化同步中农业现代化短板的重要途径。农地规模经营本身也在农地制度改革各项内容之间起着关键性的衔接作用。因此，我们必须将农地规模经营置于城乡一体发展、全面小康社会和实现四化同步等大战略大格局中，置于农地制度各项改革的衔接关系中，以系统理念推进与此相适应的农村治理体系。在完善治理体系方面，应紧扣农村土地的产权变迁、产权约束和现实要求，从治理资源、结构、主体、目标和内容等方面形成政策思路，进而为治理能力的提升奠定基础。
2.效能理念与治理能力提升。
以上是在农地规模经营背景下，对适应于土地产权现状的农村治理体系的初步设想，在此基础上应着力提升农村治理能力。鉴于目前存在不同程度的治理失序和治理低效，农村治理能力的提升应牢固树立效能理念，以此保障农村治理的高效和有序，保障农业生产提质增效、经营主体合作共营、治理主体协同共治以及农村社会和谐稳定。具体而言，在提升治理能力方面，主要应立基于濡化能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳与整合能力[61]，以此与治理体系的改革和完善形成合力，共同应对新型农地产权安排、农业经营模式和资源流动现状。
3.转型理念与治理机制建构。
治理体系是结构性考量，治理能力是功能性侧面，治理机制则以体制为基础，是衔接和支撑治理体系与治理能力的关键部分，在农村治理体系和治理能力现代化的总体要求下，应以转型理念为指引，实现治理手段的时代化、治理方式的科学化、治理过程的程序化和治理运行的合作化，最终服务于治理效果的有效性[62]。在具体的改革操作中，应从协商机制和制度体系等方面入手。
（二）农地产权安排约束下的治理体系完善
当前，农村社区治理远未达到与农地规模经营等经济社会变迁完全适应的理想状态。在接下来的治理探索中应将视野拓展到整个土地确权、三权分置、土地流转和规模经营共同构成的实践链条和地权特性，抓住“产权—治理”这一主线，从农村社区治理的资源、结构、主体、目标和内容等方面进一步推动完善。
1.以产权约束和资源流动为契机，优化社区治理资源。
（1）产权约束下的集体经济发展和治理资源积累。
治理资源是治理行动的物质支撑，在治理体系中居于核心地位。赋税制度和产权制度是解开基层治理困局的两把钥匙，赋税制度方面，自2003年农村税费改革全面推行以来，基层政府逐渐从“汲取型”政权转变为“悬浮型”政权，在这个转变过程中基层政府的行为模式也发生了改变，与农民的关系更为松散[63]。作为基层自治组织的村民委员会尚未摆脱根深蒂固的隶属关系和无限延伸的行政责任，由赋税制度转变引发的县乡政府财政资源变化会直接作用于农村社区，也会直接影响其治理资源的丰度。产权制度方面，由于社会主义国家内在的公有制经济规定性，我国农村土地的所有权属于集体，这种产权约束在一定程度上限制了农民的市场行为，但同时也为各级各类集体经济组织和农村自治组织积累治理资源提供了制度保证。2010年，全国高水平集体经济数量已达10000个左右，如浙江余杭区小古城村，2014年村集体经济可分配收入486万元（11）。
集体经济的发展壮大是丰富农村治理资源的重要途径，由于农村土地实行集体所有制，加之发展集体经济的组织基础、工业化发展提供的物质基础、农村改革和发展培育的现代农民以及发展集体经济的强烈愿望，使得农村发展集体经济具备了现实可能性[64]。但集体经济发展也面临着政策支持缺乏、组织建设乏力、集体观念弱化等困境。由于集体所有制的土地产权约束，尤其是统分结合的双层经营体制使集体经济的发展与农村社区治理密切相关，其背后的逻辑则是集体经济的壮大有助于治理资源的丰富，从而能够促进农业发展水平、农村基础设施建设水平与农民生活水平。在当前形势下，继续发展集体经济、优化治理资源，应充分借鉴温州市“三分三改”的集体产权改革经验，从四个方面入手：一是因地制宜，结合各地不同的资源禀赋、地缘区位、产业结构和政策支持情况确立清晰的发展规划和科学的发展思路；二是加强激励，制定发展集体经济的目标管理责任，实行村干部结构工资制度，加大对农村集体资产的监管，健全对集体资产经营管理的责任追究等；三是协同发展，统一思想认识，加强对发展集体经济的紧迫感和责任感。使村级集体经济与农村整体性经济社会发展相协调，使集体经济发展与体制机制创新相结合，使集体经济与私营经济协同发展。唯此才能保持农村集体经济在社会主义市场经济中的地位、发挥农村集体经济在提高农民组织化程度上的作用，并最终通过治理资源的不断积累和有效利用使农村社区治理更加完善。
（2）资源流动中的集体经济收益和治理资源优化。
通过发展农村集体经济积累治理资源是在当前农地产权约束下的现实选择之一。但由于各地发展的不平衡，我国也存在诸多集体经济“空壳村”，面临治理资源贫瘠的客观现实，农地制度的变革再一次释放了发展活力和改革红利。从2014年《意见》的出台到2015年中共十八届五中全会，农村土地三权分置逐步从设想变为现实，作为一项针对既有农地制度困境和矛盾的重大农村改革创新，三权分置的进步意义在于促使土地流转和抵押融资从“封闭性”走向“开放性”，促使农村土地从“分散碎片化”走向“连片规模化”，促使经营主体从“传统单一化”走向“新型多元化”。
三权分置改革强调落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，其中承包权和经营权的分离打破了原有承包经营权只能流转给本集体经济组织内部成员的限制。因此，经营权的放活意味着多元主体进入农业经营领域，其中既包括种养大户、家庭农场、专业合作社等农村内部的经营主体，也包括农业公司、工商资本等外部主体。根据我们的调研，当前大部分农村外部主体参与经营的土地面积都大于《意见》中提出的“当地户均承包土地面积的10—15倍”的规模，其中一部分更是涉及到整村土地流转。在此过程中，农业公司或工商资本往往倾向于和村委会或村集体经济组织签订相关合同（12），后者作为农村土地所有权的主体和产权流转的中介也能够以管理费等形式获取一定比例的土地流转租金，那么这部分资金也就成为了农村社区治理资源的重要组成部分之一。
需要注意的是，通过资源流动的方式获取的治理资源存在一定的风险，这是因为部分新型经营主体的农业经营能力和风险抵御能力较低。就此而言，基层政府和村级组织在土地经营权流转中首先应进行规模限制，以当地户均承包土地面积的10—15倍作为参考基准；其次，在土地经营权流转中要进行期限监管，结合抵押要求、《物权法》规定和长期收益原则，以3—5年为下限，以承包经营权存续期为上限；最后是引导工商资本结合实际情况确定合理的流转价格，加强对流转双方履行权利义务情况的监管，经营权人提供风险保障金，作为投资失败后的土地使用费和对承包人损失的赔偿。只有建立起科学有效的土地流转制度体系，才能切实规避风险、破除障碍，为实现农村社区治理资源的持续性和稳定性提供保障。
2.以产权结构和产权细分为依托，调整社区治理结构。
（1）农地产权结构形塑社区治理结构。
社区治理资源依附于特定治理结构才能发挥作用，而社区治理结构同样受到农地产权变革的影响，尤其是近年推行的三权分置改革。习近平总书记指出，改革开放以前，农村集体土地是所有权和经营权合一；家庭联产承包制实现了土地所有权和承包经营权的分离；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局[65]。正如前文所述，不同的产权归属和土地分配影响了农村社区的治理形态（13），不同的产权结构也形塑了不同的农村社区治理结构，进入到新的改革时期，三权分置的实施，土地流转和规模经营的推开必将成为农村社区治理新的促变因素。
从组织和利益层面分析，土地制度的变迁要求有新型的村级组织去实现和分配土地非农化带来的经济利益。土地产权束在农民和村集体之间分布的变化显著地改变了农民和村级组织之间原有的关系，再将国家在农地产权改革中的重要作用纳入分析，农地产权结构形塑社区治理结构的基本逻辑是：国家（政府）如何在农村实现有效统治是塑造农村组织结构的决定因素；土地产权安排决定的各方成本—收益格局是做出选择的客观约束条件；在农民、村级组织（农村干部）和地方政府之间展开的博弈过程决定了各地农村组织结构在实现形态上的多样性[66]。
（2）农地产权细分背景下的治理调试。
具体来看，三权分置的政策初衷即是通过产权细分形成“集体所有、农户承包、多元经营”的格局，农地流转和规模经营也受到国家政策层面的大力支持，由此带来的治理意义即是形成开放性、包容性的多元治理结构。首先，针对产权的细分所带来的农村人口流动、新型主体进入，农村社区治理的主体结构应更加多元，人口流动会造成村民与村庄的疏离，需要提升社区的组织化程度，以此提高治理效率，扩大覆盖范围。新型农业经营主体的进入要求开放的农村社区治理体系，需要通过协商等方式充分吸纳不同利益主体的意见，协调不同利益主体的诉求，以此达成治理共识，凝聚治理力量。其次，针对产权细分所带来的市场化和民主化因子，农村社区治理的目标结构应该有所侧重，即强调自我管理、推进民主治理。市场化进程使农村社区和社区居民日趋个体化，其需求更具多元性，这就要求农村社区向自我管理的职能回归，逐渐将经济职能和行政责任从自治组织中剥离[67]，通过设置更合理的治理目标来回应不同主体的服务需求。市场化与民主化往往相伴相生，受到市场化进程中平等精神和契约精神的影响，无论是社区居民还是外来人员，其民主化的愿望必定越来越强烈，在此背景下，在治理目标结构中更应该向民主治理倾斜，以此拓宽参与渠道，实现社区善治。最后，针对产权细分多带来的新的治理需求，农村社区治理的内容结构应该更加明确，即提供更广泛、更高效的农村公共服务。简言之，土地产权的变革必然带来利益关系的变革，利益关系的变革会引致农村社会的变革，因此就需要与之相适应的社区治理结构。当然，以上内容只是提纲挈领式的框架性分析，下文将就社区治理结构中的主体、目标和内容进行更全面的阐释。
3.以产权强度和产权流转为基础，定位社区治理主体。
（1）农地产权强度所连接的社区治理主体。
产权强度决定着产权实施，根据阿尔钦等人的研究，产权强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理与道德规范[68]。因此可将产权强度理解为政府代理下的国家赋权、产权主体行为能力与社会规范的函数[69]。从国家赋权的角度看，当前我国农村土地属于集体所有，此规定直接牵扯出以下几个影响农村社区治理的主体，一是国家职能的行使者—政府；二是所有权的承受者—集体经济组织或自治组织；三是集体所有权的人格化主体—村干部。从产权主体行为上看，所有权主体上文已经交代，承包权主体的行为即农户的行为，农户这一主体是由集体成员权所界分的，具有一定的封闭性。与此不同的是，经营权主体既可以是集体经济组织成员，也可以是工商企业等农村社区外部的主体；从社会规范的角度来看，已经突破的生存理性并日趋经济理性的乡村精英往往是既有社会规范的引领者和新型社会规范的改造者。由此可见，农地产权强度不仅是分析产权本身的重要概念，也可以此为基础对社区治理主体产生更全面的界定。
（2）农地产权流转所衍生的社区治理主体。
由于农地产权是一权利束，其流转在规范意义上应包含所有权、承包权和经营权的流转，但现实中的政策指向是落实所有权和稳定承包权，因此二者的流转极少发生，即使发生农户承包权的退出和流转行为，也并不会对社区治理主体产生影响。可见，在衍生新型治理主体方面能够发挥影响的一般仅指经营权的流转。农地三权分置的积极效应之一即体现在促进农业经营主体的培育和增收（14）。据统计，目前全国平均规模200亩的家庭农场有87.7万家，农民合作社153万家，产业化经营组织35.6万家，各种类型的社会化服务组织115万家[70]。这些由于土地流转和规模经营而产生的新型组织同时也构成了农村社区治理的积极参与者。首先，农村社区既是生活共同体也是生产共同体，生产和生活在地域上的交叠使上述经营主体必然会对农村社区治理产生多个面向的影响。另外，我国各地存在着资源禀赋和发展水平等方面的差异，这种差异也催生了农地流转后的新型经营主体的多元样态，对农村社区治理主体的定位应充分考虑到上述各个方面的因素。
4.以配置效率和禀赋效应为重心，完善社区治理内容。
随着时间的推移，家庭承包制的制度绩效逐步释放殆尽，实践中又面临着土地分散碎片化、农业比较收益低、农户兼业化和农业劳动力素质不高等问题，这正是新一轮农地产权改革的实践要旨。改革归根结底是要解决资源的配置效率问题，从这个角度出发，农村社区治理内容的重要组成部分之一即是通过土地资源整合和地权纠纷化解来提升土地资源的有效利用与合理配置。
（1）以提升农地配置效率为重心的社区治理内容。
首先是土地资源的整合。产权改革的后果之一是推动了农村社区组织从生产经营的直接组织者转变为服务提供者，面对农地分散、效率低下的困境，农村社区需要通过多种方式进行土地资源整合。如湖北沙洋县抓住新一轮农村土地确权登记颁证机遇，以村民小组内农户之间流转经营权、调整承包地块等方式，整县推进“按户连片耕种”，使近九成农户耕种的土地连片且“不插花”，让农民种田不用东奔西跑，对解决农村土地“分散化”等问题和发展多种形式适度规模经营做出了探索（15）。“沙洋模式”既公平调整了农民的土地承包经营权，连片后易规模流转，又提高了单个农户分散经营土地的利用效率，让土地创造更大的价值。按户连片耕种有效解决了农村劳动力不足、分散耕种成本过高等问题，也为规模经营打下了基础。湖北沙洋的做法是政府和村组织提倡策划、农户等承包经营主体参与实施。实践中的另一种方式是通过组织创新来实现土地资源整合，如前文介绍的江苏无锡土地流转信托项目就是通过组织引入和创设推进土地资源的规模化、集约化和资本化运营。无锡桃园村土地流转信托项目的运作程序包括土地承包经营权确权、发放土地股份合作社股权证、对土地股份专业合作社进行工商注册登记以及通过信托公司转租给农业专业合作社等。在此过程中，农村社区的治理内容是在引入土地信托机制和金融工程技术的基础上创设土地合作社和专业合作社等新型组织，以此为载体推进土地资源的有效整合。
其次是地权纠纷的化解。根据于建嵘的研究，土地问题已经替代税费冲突而成为农村维权的焦点[71]，地权纠纷已经上升为农村社会失序的主要根源并一直持续。当前的现实是农地权属关系存在很多既有矛盾，正在开展的承包经营权确权登记颁证也可能引发新的矛盾，历史遗留问题和改革激发的问题交织在一起非常不利于土地资源配置效率的提升，甚至会造成较大的资源损耗和治理环境恶化。已有的经济学分析认为，市场交易本质上是不同主体间的产权交易，清晰的产权是降低交易成本的基础，地权纠纷在很大程度上应归因于产权的不明确，也无疑会抬升交易成本。社会学的研究则认为象征地权、模糊地权、关系产权、复合产权以及土地使用规则的不确定性是诱发地权纠纷的重要原因[72]。以上分析对于理解地权纠纷具有重要的启发意义，但在问题的解决上还应回归到社区治理层面，我们认为解决问题应从纠纷化解机制的完善和农民的土地认知入手。就前者而言，社区应积极与其他相关主体和机构协同，对承包地确权、征收、收回和经营权流转等环节出现的纠纷采取针对措施，以实践经验为基础完善司法裁决、行政裁决和纠纷调解，并及时进行跟踪评价、总结分析和决策转化，逐步总结利益冲突发生的深层次原因并推动解决；就后者而言，因历史纠缠、现实约束和特定心理产生的祖业权、生存权和土地占有的平均主义诉求是农民土地认知的重要内容[73]。由此观之，农村社区的治理内容分别是进一步加强农民群众对法治和协商的认同，提供基本生活保障和落实惠农政策，合理引导乡村社会的规范，尤其是农民对公平的合理认知（16）。如果能够逐步形成理性的认知，那么在认知权利基础上的谈判、交易不仅可以解决纠纷，在一定条件下，还可产生不同于法定权利结构的新的权利结构，从而具有制度变迁的涵义[74]。
（2）以降低农地资源禀赋为重心的社区治理内容。
与农民认知相关的另一重要因素是土地产权流转过程中的禀赋效应。禀赋效应生发于人格和财产的紧密连接，即某物品一旦成为个体拥有的一部分，人们倾向给予它更高的价值评价[75]，一旦损失这一物品，相较于等量收益所产生的心理感受，人们计较损失的心理感受更为强烈[76]。因此，在农地流转等产权交易中，禀赋效应会使人的意愿卖价高于意愿买价，从而抑制交易[77]。禀赋效应的提出对于财产的主观价值具有深刻的解释意义，有学者曾提出禀赋效应的影响因素主要包括所有权形式、所有权占有时间和交易需求水平等，但这些分析的缺陷在于脱离了农户本身的特性及其背后的形成原因（17）。当前我国农村土地禀赋效应较高的原因主要是由于农民“恋土情结”的心理惯性，其深层原因则是土地长期以来所承载的生产资料和社会保障的双重功能。因此，在产权改革背景下，推进社区治理优化的另一重要内容应是降低土地的禀赋效应。
首先是促进服务的完善。禀赋效应的形成与历史上曾长期存在的小农经济形态有关，传统农业发展不仅因技术进步的缓慢而存在内卷化现象，也因人地关系的紧张而呈现出小块经营的特点，农户抵御风险的能力极低，土地几乎是唯一的收入来源，由此引致了对土地的依赖，土地成了农民的“命根子”，有土地就有希望。进入现代时期后，长期封闭的城乡二元结构使农民无法挣脱土地的束缚，加之当时社会保障体系尚不健全，土地在农民心目中的地位是极其重要的，这种“安土重迁”的思维经历长期的存在逐步形成了强大的心理惯性。农民心理的形成立基于日常生活和朴素的经验判断，在社区治理中如何改变这种心理定式，进而降低土地的禀赋效应就成为当前和今后的一项重要内容。具体来看，还需从农民的社会保障和增加收入着手，社区应积极开拓和充分利用自身的资源，为农民提供稳定的社会保障。从整个经济社会的发展来看，随着国家惠农政策的力度提升和广泛覆盖，农村社区的治理压力也在逐步减小，接下来的努力方向应是使农民享受到更多的公共服务，分享更多集体经济收益，使国家层面的保障能够在“最后一公里”有效落地，同时确保社区层面的服务在内部提升农民的幸福指数。在此基础上，社区治理的另一内容即促进农民增收（18），具体包括通过就业指导和技能培训等方式使务工农民能够获得长期和可持续的工资性收入，通过发展乡村旅游和拓展农业等措施增加农民的经营性收入，通过带动作用和程序设计为部分农户退出土地承包权或经营权提供支持等。
其次是助推制度的优化。虽然社区不是土地政策和产权制度的实际制定者，但社区干部对农村社会的情况和土地产权制度存在的问题有着直观而清晰的认识，在决策制定者和信息掌握者并非对称的情况下，农村社区治理的重要职责内容即是当好农民权益诉求的代理人和农地制度困境的反馈者。随着《村民委员会组织法》的长期实施，农村自治组织在治理内容上逐步由上级行政任务转换到居民公共事务，其背后的有力支撑则是权力来源的翻转：以往由上级任命的村级干部现在直接通过农民民主选举的方式产生，这也从法律上规制了农村社区治理的内容侧重和优先位序。具体而言，社区治理在降低资源禀赋方面可以从制度优化的角度确立两方面内容，一是在制度完善的信息传达中发挥应有的作用，做好农民的传声筒和政策的建议者；二是结合农村与农民实际，关注社区居民的土地认知、心理状态和行为准则，真正找准推进制度优化和降低农地资源禀赋效应的关键点。
5.以交易服务和产权行使为指针，重构社区治理目标。
上文提及的农村社区治理目标包括强调自我管理和推进民主治理，如果对此进行更深入的分析，将其置于改革发展稳定的诉求中，则农村社区的治理目标将得到更丰富、更具体的呈现。从改革和发展层面来看，当前农村社区治理的目标设置无疑要以产权行使为指针。从农村稳定层面来看，农村社区治理的目标设置应以交易服务为指针，并特别注重对征地冲突的服务提供。
（1）社区治理目标的改革维度：促进农地产权的有效行使。
产权经济学提出的产权赋权和产权行使为推进农地制度改革提供了参考，在当前我国产权赋权结构既定的情况下，更现实的问题是如何有效促进产权的行使，而在产权行使中，产权的转让和交易又是重中之重。从这个判断出发，农村社区治理的目标应是综合性的，它至少涵盖上文提及的四大方面，即优化农村社区治理资源、调整农村社区治理结构、定位农村社区治理主体和完善农村社区治理内容。农地产权改革背景下的社区治理具有复合型的目标结构：治理资源是保障，治理结构是支撑，治理主体是关键，治理内容是抓手。
总结上述内容，从治理资源的角度看，农村社区应注重产权约束下的集体经济发展和治理资源积累，注重资源流动中的集体经济收益和治理资源优化；从治理结构的角度看，农村社区应积极回应农地产权结构对农村治理结构的形塑，推进农地产权细分背景下的治理调试；从治理主体的角度看，农村社区应充分发挥农地产权强度所连接的社区治理主体和农地产权流转所衍生的社区治理主体的作用，并保障农民的主体地位；从治理内容的角度看，农村社区应侧重以提升农地配置效率为重心的治理，即土地资源整合和地权纠纷化解，应重视以降低农地资源禀赋为重心的社区治理，促进服务的完善，助推制度的优化。当然，农村社区的治理目标还应包括治理方式的法制化、治理制度的科学化等等方面，限于研究的主题，其他方面的分析暂不展开，以下将考察社区治理目标的稳定维度。
（2）社区治理目标的稳定维度：提供农地产权的交易服务。
土地产权转让和交易的绝大部分对象是承包权和经营权，土地所有权的交易或变更具有一定的区位选择性，在产权交易中只占小部分，在实践中主要表现为土地征用。但与其比例不同的是，征地因为涉及到土地由集体所有变更为国家所有，其中的土地级差地租和增值收益问题往往会诱发群体性事件等抗争行动和上访等维权行动，因此成为农村社区稳定的重要影响因素，这也是征地制度改革在“三块地”改革试点意见中处于首位的原因（19）。2014年，国土部副部长汪民表示，近年因征地拆迁、补偿安置引发的信访案件居高不下，群体事件时有发生。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已成为当前最常见的社会矛盾触点，占上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%[78]。2003—2011年媒体公开报道的征地上访和群体性事件也表明征地冲突呈加大之势，且分布地域广泛。中国社科院2013年发布的《社会蓝皮书》指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。征地拆迁引发的群体性事件占一半左右[79]。2014年，中国社科院法学院研究所对近14年间的群体性事件特点进行了梳理，发现拆迁征地在引发群体性事件的原因中位列第三。
针对目前严峻的形势，社区应同各级政府积极合作，在交易服务的治理目标下侧重实现以下几个方面：一是要参与建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序，保证被征地集体和被征地农户的知情权、参与权和申诉权。二是推动改革征地补偿制度，公允地确定征地补偿标准。适当提高农民在土地增值收益中的分配比例。三是推动对“涨价归公”与“涨价归政府”的区分，防止“归公”的土地增值变成地方政府，乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。四是探索建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配[80]。此外，征地制度的完善不能局限于制度本身，农村社区还应积极争取将被征地农民纳入城镇社保体系，探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民长远生计。
（三）适度规模经营实践中的治理能力提升
相对于宏观社会治理，基层社会治理与具体的问题和需求有着深厚的联系，包含的内容也非常丰富，且相互之间交叠嵌套，十分繁难。近年来，我国的基层治理出现了能力弱化、主体虚化和转型滞后等问题[81]。从治理理论的角度审视，农地规模经营进程中的政治、经济和社会资本变化对农村的权威性治理资源、规范性治理资源和配置性治理资源产生了复杂而深入的影响。针对这些变化，应在效能理念的引导下从治理能力方面积极应对，以规管能力和统领能力的提升回应权威性治理资源的变动，以濡化能力的提升回应规范性治理资源的变动，以再分配能力的提升回应配置性资源的变动，并在提升治理能力的过程中注重吸纳与整合能力的综合效应。
1.濡化能力提升：凝聚认同与转变价值观。
濡化能力主要是指以非强制形式对人们内在信念的形塑，使整个国家具有广泛接受的认同感和特定的价值观。我们在此处将这一概念进行引申，主要表达在农地规模经营进程中进行的认同凝聚和价值观转变。针对前述问题，濡化能力的提升主要包括四个方面。
首先是树立科学的发展观念。从政府的角度看，“三农”问题是关系中国特色社会主义事业发展的根本性问题，“不能忽视农业、不能忘记农民和不能淡漠农村”是在审视“三农”发展历史规律的基础上做出的重要论断。在新的历史条件下，农业在国民经济中的基础地位没有变，农民是最值得关怀的最大群体没有变，农村是全面建成小康社会和四化同步的短板没有变。2016年4月，习近平总书记在安徽凤阳小岗村召开的农村改革座谈会上指出，要坚定不移深化农村改革，坚定不移加快农村发展，坚定不移维护农村和谐稳定，这再次释放了党中央高度重视“三农”工作的强烈信号，也表明了改革发展与和谐稳定的政策目标，同时也折射出农村农业改革作为一项未竟之业尚存较大的优化空间和现实意义。在推进农村改革的过程中，各级政府必须坚持先谋后动、理念引领，切忌各项农村改革政策的割裂式、选择性和“一刀切”执行，避免将土地流转和农地规模经营作为政绩工程而采取简单粗放的措施，切实将农民增收和农业发展作为核心目标。
从农民的角度看，应该通过多种途径和方式使其对各项国家战略和农村改革发展具有更加清晰的认识和判断。当前，我国经济发展进入新常态，农村各项改革的红利效应逐步减弱，农业基础依然薄弱，农村发展仍然滞后，我国在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了积极探索，但农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出，结构性矛盾亟待破解。这就要求农业的发展必须顺应新形势新要求，进行思路上、侧重上的重大转变，其中农业经营方式的转变是重中之重。因此应让农民充分意识到市场化、工业化、城镇化和农业现代化的发展大势及其可能产生的重大影响，让农民能够更好地把握发展趋势，从而调整自身行为。如在农业生产过程中必须强化市场意识，国内的经济增速放缓和“三农”投入趋近天花板要求农业生产者能够逐步降低对国家粮食收储和价格补贴制度的依赖，逐步提升对市场信息的捕捉能力和必要的务工技能，逐步适应与外来经营主体的合作与共赢等。
其次是强化契约观念。在农地规模经营中，农户和外来主体都存在一定程度上的机会主义行为取向，如在土地流转中农民和企业的合约偏向于关系型合约，这种不稳定的合约一方面导致农民看到更大的经济收益后不再遵守合约规定，也诱发了经营效益低下时外来资本的突然撤出，这些机会主义行为不仅可能增加交易成本，浪费土地资源，降低农业生产效率，也可能使农村社会因利益纠纷而陷入不稳定的状态。这就要求政府在农业经营方式转型中发挥应有的作用，规范农地规模经营中个体和组织的合约关系，使其逐步树立适应于现代市场经济的契约观念，明晰各自权责，并科学立约、严格守约。
再次是唤醒权利观念。保障农民的权益和集体的经济利益是各项农村改革必须坚守的原则，但在农地规模经营过程中确实存在侵害农民利益的行为。分散的农户在与外来主体博弈时往往处于弱势地位，加之基层政府很可能与工商资本共谋，在达到各自目的的同时往往忽视了农民的权益。尽管随着村民自治的实施和市场经济的渗透，农民的权利意识逐渐被唤醒，但远未达到能够应对农地规模经营等农村改革带来的挑战的水平。因此，应进一步强化农户和农村各类合作组织的权利观念，鼓励其通过正常渠道表达利益诉求，吸引农民积极参与集体经济组织决策，并在合法权益受到侵害时能够理性维权，以此规制政府和资本可能出现的失范行为。
另一方面，农地规模经营由于强化了与农民的利益联结，客观上对于基层民主具有一定的正向作用，民众的主体性得到激发。但伴随着土地流转和人口外出，村庄中的民主载体严重缺失。由于对村庄事务无暇关注或缺乏参与，基层民主受到了严峻的挑战。隐藏在这种现象背后的同样是农民的权利观念，参与意识的淡薄和公共精神的贫弱必将引致农地规模经营中各主体地位的非均衡，最终承担代价的还是缺乏权利观念的农户。只有强化农民的权利观念和参与意识，农村改革和发展中的诸多矛盾才能得到根本性的应对。
最后是回归共同体观念。权益的维护往往需要共同行动，而共同行动则需要坚实的共同体观念。随着生产力的大幅提升和市场化的纵深发展，外出的农村人口逐步梳理村庄生活，这其中乡村精英的流失也危及村庄治理。从整体上看，市场化的因子已经渗透到了农村的每个角落，此前农户间紧密的社会关联逐步消解，个人主义和功利主义盛行，从而无法达成一致行动。农村社会曾经赖以发展的出入相友、守望相助、患难相扶的共同体观念应该得到进一步重视，对此应具有足够的历史耐心，通过长期持续的社区营造重塑新时期的共同体观念，从而使农村社会的自我治理更具成效。
另一方面，当前农村社会的共同体观念不应仅限于农户之间，在农地规模经营的背景下，农村社会的治理主体正在嬗变，龙头企业、种养大户、工商资本和农业生产合作组织等正在日益深入地参与到农村治理当中。鉴于此，政府应大力倡导多主体之间利益相关、盛衰与共的共同体观念，严禁对农村资源的掠夺性开发，引导各主体走向一种持续发展、共同受益的新型发展关系。
2.规管能力提升：约束引导多元主体行为。
如果说濡化能力提升是针对人们的内在信念，那么规管能力则主要是约束个人和团体的外部行为。治理能力的提升需要以效能理念为指导，具体到规管能力，则需要针对农地规模经营前后不同参与主体的实际情况，进行更加精细的设计。
首先，应督促农户守约，引导理性维权。针对目前存在的农户违约现象，应该在合约确立环节入手，一方面通过协商确定合理的土地经营权转让价格，既要避免农户基于禀赋效应的漫天要价行为，也要确保经营收益共享，减轻农户的相对剥夺感。在价格议定上可参考江苏无锡的“土地流转信托制”，在入市交易中，通过市场竞争机制，发现价值，形成市场公允价格。在合约形式上要避免口头合约和关系合约等非正式形式。另一方面，如果农民和承包主体之间出现经济纠纷，要尽力避免农民采取极端行为，进而对村庄治理产生恶性影响，政府应及时介入，引导农民通过协商或法律等途径进行理性维权。同时借助农业生产的行业组织、合作组织与社会中介组织等，在调节纠纷和划分利益界限方面发挥应有的作用。
其次，应扶持新型主体，避免农户受损。当前我国对扶持新型农业经营主体、促进农业经营方式转型出台了一系列鼓励政策，但实际运作中的新型主体依然面临着一些发展困境。如新型主体的抗风险能力是不稳定的，可能同时受到承包主体的个人能力、政策扶持程度、政府构建市场信息交互平台的完善程度等制约，因此政府应提供更多的市场信息和政策保障，使其能够具有稳定的预期，进而强化合约的稳定性和履约的积极性。在具体操作中可参考广西玉林的“资源激活强支撑”改革模式，通过示范工程培育主体，引导发展土地流转、合作、入股等多种形式的适度规模经营，形成了龙头起舞的良好发展局面。上海松江的“现代家庭农场制”同样值得借鉴，其主体培育的措施包括加强政策扶持、设置准入条件和提供配套服务等多个方面。
另一方面，外来资本和村庄内部群体天然地具有某种对立性，因此他们的利益也应该得到足够的关注和合理的保护，这是确保农地规模化良性有序发展的必要前提。更应该注意的是，资本具有天然的逐利性，在利益的驱使下掠夺开发地力、套取农业补贴等短期行为必然会对农户利益造成损害，因此有必要在强化外来经营主体准入措施的同时加强监管，使农户利益不受损成为各方必须坚持的原则。
3.统领能力提升：避免政府组织行为失范。
相对于对其他主体的规管，政府对自身的管理也尤为重要。统领能力即是政府对自身行为的约束，在当前农地规模经营迅速发展的情势下，政府尤其应在创新农业治理、推进职能转变和规避寻租风险上把好关。
首先，大力鼓励创新。前文已经简要介绍，各地在规模经营实践中已经形成了多种创新模式，在还权赋能、资源激活、土地信托、家庭农场、连片耕种、综合经营和农业共营方面取得了非常好的成效。如四川崇州的农业共营制，实现了包括制度创新、主体创新、理念创新和生产创新在内的组合型创新，取得了较好的效果，也引起了较大的反响。地方政府应继续结合本地实际情况进行创新，使农地规模经营能够更好更快地发展，在此过程中，应充分尊重农民的创造精神，鼓励其他新型主体的现实诉求，使长期存在的零和博弈变为正和博弈。值得注意的是，不能因创新而损害其他主体利益，如目前存在的治理便利化取向，形成了对小农农业的排斥，最终造成了侵害农户利益、削弱社区共同体和增加农民对政府的不满等不良后果。
其次，推进职能转变。当前乡镇政府急需转变管理职能、完善管理方式，适应市场要素的进入，引导和协调不同的利益主体共同为农业发展、农村繁荣和农民增收贡献各自的力量。村民自治组织应该履行好发展村庄经济、协调村民、承包主体、中介服务组织的功能。真正发挥农民的主体性作用，厘清各主体的权责边界，严禁外来主体架空村级自治组织，切实保障农村治理中的经济权威、能力权威以及民主权威各自发挥相应的作用，避免基层治理失序。
最后，规避寻租风险。正如前文所述，由于政府在农地规模经营中起着至关重要的调节作用，村集体具有一定的自主权，承租人往往具有资本优势，几项因素叠加，很容易导致寻租腐败和设租行为。因此应加大内部监督和外部监督力度，将农地改革领域的经济问题纳入重点范围。更有甚者，个别地区出现的资本与权力结盟对村庄的再造，严重地侵蚀了广大农民的民主权利和经济利益，工商资本甚至凌驾于村民自治组织之上，成为农村社区的实际管理者。对此，应明确区分农村自治组织、集体经济组织、农业生产合作组织的职责范围，使其分别发挥政治和经济作用，严格控制可能出现的权钱结盟、寻租设租以及对村民自治造成的冲击。
4.再分配能力提升：促进权利与利益均衡。
在农地规模经营等农村改革中，农民往往处于弱势地位，政府再分配能力的提升有助于促进主体间权利与利益的均衡，对于将土地流转给工商资本的农民而言，其后续发展、社会保障等问题应当得到及时的关注，特别是在农业治理的“去社区化”与“去小农化”形势下，发挥市场作用的同时强化资源的再分配能力尤为重要。健全的公共服务是再分配能力的主要抓手，建立和完善公共服务体系是农地制度改革的有力保障，社会保障和公用服务有利于农村土地流转和规模经营的推进，同时也有助于维护流动农民的生存发展权利。我们认为，健全农民公共服务体系应从以下几方面入手：
首先是改革制度体制，破除均等化服务障碍。包括改革二元户籍制度，实现城乡居民身份平等；建立城乡一体的基本公共服务体制，实现利益共享；建立农村社区公共服务财政支持机制，保证服务投入可持续。其次是厘清责任，建立合理的服务分工和财政分担机制。包括理顺政府与政府、政府与社区的公共服务分工，建立科学的政府间公共服务财政分担机制，以合理的公共财政支出结构和财权事权配置为基础，依据政府间的公共服务职能分工，明晰各级政府间的支出责任。把社区纳入整个公共服务体系的重要一环，重视基层社区作为公共服务平台的作用，明确划分省、市、县、乡财政对农村社区基本公共服务支持的责任，并通过转移支付提供相应财力，保证社区财权与事权相结合。再次，村社独立，还原基层自治空间，发挥社区在公共服务中的应有作用。要尽快剪除政社合一的“长尾巴”，明晰村集体经济组织的产权，实行村社分离，政经分开，明确村集体组织与村民自治组织的边界。最后，以民为本，构建民众需求利益表达机制。包括畅通居民表达渠道，重视民众意愿的甄别和汇总等。
5.吸纳与整合能力：促进参与并协调偏好。
收集民意同时与治理能力提升的另一面向息息相关，即吸纳与整合能力。在农地规模经营的推进过程中，最为核心的问题是在促进农业发展转型、农地制度优化的目标下兼顾不同主体的利益，吸纳不同主体的意见并协调不同主体的偏好。我们认为，吸纳与整合能力的提升应从以下几方面入手：
首先是加强民意吸纳，以多元主体共赢为皈依。在农地规模经营中，普通农户、新型经营主体、基层组织和地方政府都具有各自的利益考量，这就需要政府通过制度化的渠道不断吸纳来自各个方面的诉求，并在充满异质性的意向中找出最大公约数，以此实现多元主体共赢。在实践中可参考江苏无锡的“土地流转信托制”，该地改革充分尊重了农民的参与权利，发扬了基层民主自治精神，农民有了参与集体事务的民主管理、民主决策、民主监督的权利，村级管理民主化及集体事务的透明化程度不断提升，“官民”矛盾、集体上访等现象大为减少，村域社会实现了有序治理的和谐稳定局面。土地信托模式下的土地流转将带来土地要素的优化配置和经营效率的大幅提高，农民、土地经营者和地方政府都会得到由土地集中带来的集约化生产效益和土地增值的利益，有效实现了多元主体的共赢。
其次是协调主体偏好，以发展成果共享为目标。从发展趋势上看，综合型的农业经营合作或多主体农业共营是主流方向，在此过程中如何协调主体偏好，实现成果共享是决策者必须回答的问题。在前期的探索中，黑龙江克山县的“综合经营合作制”为我们提供了很好的样板，通过采取坚持土地入社，实行进出自由、创新分配机制，实现风险共担、推行一人一票，民主管理经营、推行业绩考核，实现按劳取酬以及扩大合作联合，抱团勇闯市场等举措（详见前文），有效协调了省农委、乡村干部、合作社、农户及省域内其他合作社的偏好，实现了抱团发展，收益共享。
最后是加强政策整合，以决策高效执行为保障。在以往的农村各项改革中，均存在不同程度的政策抵牾、条块分割、联动不强等问题。农地规模经营的推进同样受到多种政策的影响，也受到多个部门和主体的影响。在实践中如何将各级各类涉农政策拧成合力、提高决策的执行效率尤为关键。在广西玉林的探索中，建立了市县联动、部门协同的工作机制，成立了农村改革试验区工作领导小组，强化统筹协调，凝聚改革合力，高位推动试验区各项工作任务。同时出台了一系列政策文件，还聘请了多位专家作为玉林市农村改革试验区顾问，与农业部农村经济研究中心建立了试验区跟踪指导合作关系。由此可见，政策的整合需要从建立工作小组、联动工作机制、加强部门对接、吸收专家意见等方面入手。
（四）衔接治理体系与能力的治理机制建构
除治理体系和治理能力之外，农地经营规模化和农村治理现代化应注重治理机制的构建，并使其贯穿于治理转型的全过程，治理机制中内含的特定手段和方式也将连接起治理体系和治理能力，从而促进改革、推动转型。当前，治理机制的建构和完善应从技术操作面向的协商民主和政策规范面向的制度体系入手。
1.加强协商民主。
随着现代化的推进、农村经济社会结构的变迁和大规模持续性的人口流动，中国乡村由传统的熟人社会向“半熟人社会”转变，乡村发展“空心化”大量出现，农村税费改革后基层自治组织与普通群众之间的联系纽带断裂，国家在乡村社会的退场和市场经济的发展使得农村的公共性不断消解，个体化趋势上扬，种种情况引致农村民主选举出现“有增长无发展”的内卷化困境，具体表现为基层民主的“形式化”问题突出，缺乏实质性发展；基层民主的主体严重缺位，群众对公共事务的参与不充分。基于此，社区协商成为基层民主自治的生长点。选举民主具有阶段性、间断性和单一性等特点，与之相对应，协商民主具有常态性、全程性、灵活性等优势，因此加快协商制度化建设，推进民主政治的持续发展和良性运行已逐渐成为共识[82]。
从技术操作的层面看，在农地规模经营的具体实践中，湖北沙洋的探索具有较高的借鉴意义。沙洋的“按户连片耕种”正是通过村民协商实现的，是一种“社区本位的农业规模经营”，做到了对农民利益的维护、对农户意志的尊重和对社区治理的维系，真正回应了“农业规模经营要服务于农村社区的发展和增进社区成员的利益”这一基本要求。以此为参考，我们认为加强协商民主要从事前、事中和事后三个环节入手。事前协商主要针对农地规模经营的承包细则（土地流转价格、承包年限、准入条件等）、农业生产合作组织的经营理念和发展规划、多元主体共营的盈余分配、风险共担等展开充分的讨论，以此凝聚共识，确立各个主体一致认可的操作方案；事中协商主要围绕农业技术指导、农业生产服务、专业化生产管理、农户退出机制和加强产业融合等方面进行，提升农业生产的整体水平；事后协商则主要在土地经营权流转期满，或完成一个农业生产周期之后进行，通过事后协商进一步调整主体间关系，优化农业生产计划。此外，协商的参与主体应包含广泛，除了直接利益相关者外，也可邀请指导部门、专家学者和其他第三方机构的参与，以此不断完善决策咨询系统和提升决策质量。
2.完善制度体系。
从政策规范的层面看，农地规模背景下的治理转型，既需要革除不适应的既有制度，整合存量制度之间的关系，也要建构新型制度。四川成都在农地规模经营中坚持“还权赋能市场化”模式，围绕推进土地承包经营权流转管理和退出，已制定了农村土地经营权价格评估办法、技术导则、机构管理办法等配套文件，22家评估机构纳入名录库管理，并总结推广了多个环节的新模式，取得了较好的成效。在学习典型经验的基础上，制度体系建构应坚持以下几点：
（1）坚持公正原则，兼顾不同阶层利益诉求。资本下乡所遭遇的村庄大部分是传统纯农业型村庄，它们短期内与外来企业发生了激烈碰撞，村庄迅速被“资本化”和“公司化”。村庄的“再造”使乡村治理的社会基础由村庄—农民变为公司—资本，公司替代村庄，成为一个横亘在国家与农民之间的政治经济实体。为了避免基层政府被资本所诱惑，应积极规范土地规模化的相关流程，扶持中介组织，完善村民组织权能，健全社区民主机制，将公正原则贯彻到实处。
（2）防止治理主体非法占有公共利益。土地规模化意味着社区治理主体的多元性，多元性也可能使土地规模经营流程的规范化成为难题。因此，基层政府要防止治理主体非法占有公共利益，积极明晰各主体的权责利，乡镇政府应合理放权，村组织要健全民主，中介组织也要发挥监督和调节功能，确保外来资本尊重流转合同、农民群体按约维权。在此过程中，乡镇政府是治理的元主体，在积极协调各主体关系、积极放权的同时也应发挥及时补位的功用。
（3）促进阶层之间的互惠合作，促进乡村社会和谐发展。除了社区治理主体的多元性以外，随着土地规模经营的推进，村庄内部出现更加明显的阶层分化。如何缩小因经济收入差距带来的村庄内部的心态“分裂”，如何避免因阶层分化带来的非均衡的村庄秩序和基层民主，地方实践给出的答案是：健全社会保障体系，通过村集体的再分配调节收入差距，通过促进阶层之间的经济互惠合作强化经济联系，通过协同治理方式强化社区关联，从而促进乡村社会和谐发展。
五、总结与讨论
农村问题之复杂，牵涉领域之广阔，纠结历史之烦琐，是其他改革领域所罕见的。我国农村土地制度是基层的政治、文化、社会制度相互交织、相互影响的正式与非正式制度之和[83]，并非某种纯粹的经济制度。历次农村土地产权改革除产生经济绩效外，也产生了一定的社会效应，这种社会效应首先表现在农村社会结构发生了巨大的变化[84]。正是这种经济效应和社会效应的叠加与互动使我们逐渐认识到农地经营规模化对农村社区治理的深刻影响。
本文在梳理和述评已有研究成果的基础上考察了我国农地规模经营的现实样态，分析了其对农村社区治理的影响，并最终提出了农地规模经营背景下的农村治理优化的对策建议。概言之，本文的意义或者需要进一步说明的问题包括以下几个方面：在材料上，本文经过系统地梳理深描了农地规模经营的发生规模、区域分布、经营主体及经营形式，尤其是前两项，目前的研究中缺乏总体上的数据支撑，本文的相关资料也许能够促进对这一问题的宏观把握，使此类研究的现实基点更加清晰。在框架上，以上关联机制的分析在“资本—资源”的框架下进行，这是一种理想型的划分，实践中的产权改革对社区治理的影响要更为复杂、更为具体。事实上，这一框架能否厘清规模经营与农村治理的关联机制尚待进一步的讨论与检视，如果能够进一步完善，使本文的叙事更加流畅，逻辑更加严密，那么此框架的延展性也将得到有效的提升，即“资本—资源”的分析视角可以运用到其他地权制度的变动与农村治理的关联当中。在完善路径上，本文注重挖掘产权理论的治理意蕴，从产权特性出发来调适治理体系，以期能够抓住农村治理的根源性因子。至此，我们也完成了一种理论融合的尝试，即考察和检视治理理论、产权理论与资本体系理论在分析农地规模经营中的兼容性、适用性、解释力和可能的限度。
不得不承认，在研究过程中笔者深刻感受到了农地规模经营和农村社区治理问题的复杂，当前我国正处于政治生态、经济发展和社会结构的大转型时期，“三农问题”和“新三农问题”依然严峻，新型城镇化、城乡一体化和农业现代化在推进过程中也面临着种种难题。在这些问题当中，土地制度各项交互因素的扭结[85]，也呼唤着有效的社区治理，但太多的问题纠缠在一起往往使人坠入迷思而难解其义，太多的线索交织在一处也常常让人陷入困顿而不得其解。在本文中，规模经营的现实样态与其后的关联机制部分联系不够紧密，全文较为宏观的研究框架使得研究问题不够聚焦和收敛，核心分析框架因理想型的初始设计而无法兼顾对现实细节的精致撰述。从这个意义上而言，本文还存在很大的提升空间，农地规模经营是对传统小农经济的瓦解，如何进一步厘清问题、优化治理，还需要更扎实的学术理论积累和更丰富的现实经验观察。
作者简介：魏来，华中师范大学湖北经济与社会发展研究院博士研究生
中国乡村发现网转自：《中国农村研究》2018年卷
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