摘要：土地适度规模经营重新建构了乡村的社会关系网络、农民特性、权威结构等治理生态, 将现代性进一步渗透到乡村社会的细胞里, 同时也使乡村治理问题进一步显露。乡村治理的关键在于农民的组织化水平, 组织化的农民是土地适度规模经营背景下创新乡村治理的社会基础, 因此笔者在土地与治理相关性的基础上, 分析土地适度规模经营对乡村治理生态的影响, 并试图在创新治理生态中寻求农民组织化的可能性, 以此来探究乡村治理创新与转型问题。
一、问题的提出
土地作为农村的基本生产要素, 它的每一次改革和变迁都对农村的阶层分化、经济利益、治理生态产生了深远影响, 并由此形成了不同的乡村治理模式。从传统中国土地私有制下的士绅自治到建国初期土地集体化下的人民公社体制, 再到家庭联产承包责任制下的村民自治, 土地与乡村治理之间存在着紧密的内在关联。改革开放后随着乡村人口流动和土地流转的加快, 打破土地小块经营格局, 在家庭联产承包的基础上推进土地适度规模经营已成为我国实现农业产业化、现代化的必由之路。自1987年中共中央在5号文件中首次提出“有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场, 也可以组织其他形式的专业承包, 以便探索土地集约经营的经验”, 土地适度规模经营便开始进入理论视野与实践领域。党的十八届三中全会再次强调在土地的经营上要“发展多种形式的规模经营”, 并于2014年印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、2016年印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》, 同时在资金上给予支持, 2017年中央财政安排资金230亿元, 发展农业适度规模经营。在国家的引导和支持下, 土地适度规模经营得以稳步推进。
土地经营格局的变化对乡村治理来说具有双重意味:一重意味着原有的植根于小块经营的治理基础、治理方式、组织体系将会遇到新的适应性问题, 乡村治理生态将发生缓慢且持续的变化, 治理中的新旧问题交织, 矛盾愈加凸显;另一重则意味着乡村治理将迎来一个突破治理瓶颈的契机, 利用这个契机可以重新整合治理资源, 创新治理体系, 摆脱治理困境。在挑战与机遇并存的重要转折点, 思考如何使乡村治理模式与土地适度规模经营有效对接便尤为必要。
学者们对土地与政治、土地与治理曾有过大量论述, 在土地与政治的相关性上, 一些学者基于对传统中国的研究否认了土地与政治的相关性, 认为土地并不是村庄权力分配、权威身份获得的依据, 二者并不存在必然的因果关系[]。但更多的学者赞同土地与政治之间具有某种互动关系, 黄宗智通过研究华北农村的经济和社会变迁, 提出土地数量的持续流动是掌握村庄政治领导权的经济基础[]。邓大才从直接和间接两个层面分析了小块土地对乡村治理的影响, 认为小块土地不仅塑造了小农的“五种性格”, 还通过利益机制、偏好机制、权威机制实现其政治效应[]。在土地流转对乡村治理的影响上, 相关研究主要集中在三个方面:一是土地流转引发的乡村社会变化研究;二是土地流转引起的阶层分化研究;三是土地流转背景下乡村治理转型研究。总体来看, 学界对土地流转与乡村治理从宏观与微观上进行了大量研究, 但对土地流转后可能形成的适度规模经营格局及其与乡村治理的互动关联尚未进行过系统分析。乡村治理的关键在于农民的组织化水平, 组织化的农民是连接土地规模经营与乡村治理的重要结点, 是土地适度规模经营背景下创新乡村治理的社会基础, 因此本文在土地与治理相关性的基础上, 分析土地适度规模经营对乡村治理生态的影响, 并试图在新治理生态中寻求农民组织化的可能性, 以此来探究乡村治理创新与转型问题。
二、土地适度规模经营对乡村治理生态的影响
费孝通先生用“乡土性”一词来概括传统乡村社会的特性, 一方面说明土地的重要性, 既是农民的生活来源, 也是情感依托。另一方面也内含着乡村社会因土地而衍生出的一系列具有高度同质性的行为习惯、伦理规范、心理认知、交往规则, 这些构成了异于其他社会群体的“地方性知识”, 并由此形成乡村社会特有的治理权威和治理方式。乡村社会虽在现代化进程中持续变迁, 但土地的价值及其对乡村社会的隐性影响力和型塑力却一直延续至今。从细碎化向适度规模经营转变, 某种程度上讲, 土地经营格局的变化是乡村社会发展需求与现代国家建设相互磨合的产物, 最终在国家建设的逻辑演绎下得以确立和推行。长期细碎化的土地经营以地缘和血缘限定了村庄范围, 塑造了农民的小农性格、长老权威和礼治秩序。当这种经营格局被打破, 原有的乡村治理基础也将随之慢慢瓦解, 乡村治理生态正在发生深刻变迁。
(一) 社会关系网络功能化:私与利交织的新“差序格局”
社会关系网络是个体在与社会其他成员互动过程中形成的一种具有相对稳定性、并将彼此联结起来的关系体系, 每个社会关系网络都有自己复杂的内部结构, 依据重要程度可分为核心层、中层和外层, 个体与不同层次社会成员间结成的具体关系会对个体行为产生影响和限制作用。传统乡村的社会关系网络是按照血缘和地缘原则, 以“己”为中心向外扩展的“差序格局”, 在这个格局中个体以自我为中心, 即以“私”为中心, 形成了对亲疏远近、上下尊卑的认知, 并根据这一认知, 对处于不同关系、结点的人采取有差异的行为方式, 这与儒家的伦理道德观念十分吻合。随着时代变迁, 传统乡村的社会关系网络被打破, 覆盖范围也因村庄边界的开放而扩展, 但“私”的核心地位得以保留, 与此同时, 曾一度被压抑的对“利”的追求伴随乡村市场化的深入开始增强, 在工具理性的驱使下成为编织社会关系网络的另一中心。土地适度规模经营的基础是土地所有权、承包权、经营权的“三权分配”, 土地因此可以按照市场规则进行流转, 经过土地流转进行适度规模经营的农民比起细碎化格局下的农民在市场意识、种植技术、经营方式上已经有了较大提升, 他们更懂得利用社会资源建构社会关系网络来规避市场竞争中的风险, 保证自己在经济往来中的优势地位, 会主动以“利”为中心, 权衡利害, 确定与社会成员间的具体关系, 形成新的“差序格局”。以“私”与“利”为中心的新“差序格局”在序列分布上不再将血缘、地缘作为唯一的标准, 如果说传统的“差序格局”更具内向性, 那么新“差序格局”则逐步向外, 经济往来频繁、能互惠互利、拥有某种资源的人更容易进入网络且占据重要序列位置, 甚至可以超越某些血缘关系, 网络的宽度正在逐渐增加。不过也应注意到, 新“差序格局”在稳定性上不如传统的“差序格局”, 呈现出一种动态变化性, 一旦利害关系出现变动, 序列布局就会随之变化, 并可能从网络退出。当利益越来越被重视, 社会关系网络的功能性也愈发凸显, 从而影响农民的一系列行为选择, 依靠传统的关系网络和序列标准治理乡村的方式将会难以为继。
(二) 农民再社会化:思想与行为的现代转型
“社会化”原本是一个社会学概念, 《社会科学大词典》将其定义为“一个通过社会互动, 学习社会生活的能力和本领, 使自己成为一个合格的社会成员的过程”。在完成了从自然人向社会人的转化过程后, 一旦客观环境发生了巨大变化, 社会成员会对自己的生活方式重新进行调适, 形成新的观念、行为、规则、生活知识以适应环境, 即人的“再社会化”。乡村政治研究将社会化与再社会化概念引进来, 用以分析现代化进程中的农民特性, 特别是思想与行为新旧模式的更替。徐勇、邓大才教授按照小农与社会化的结合程度将小农历史分为传统小农时期、商品化小农时期、社会化小农时期和完全竞争小农时期, 认为社会化小农是“与外界世界交往密切、融入现代市场经济、社会化程度比较高, 但是经营规模比较小的农民、农户。”[4]89由此可知, 社会化小农有两个显著特征:社会化程度较高、经营规模有限。土地适度规模经营改变了土地的经营格局, 农民将不再是仅拥有小块土地经营权的小农, 小农固有的特质随着乡土环境的变迁逐渐被解构, 农民的思想与行为经受更深层次的现代化洗礼, 开始以农民而不是小农身份进行再社会化的过程。尽管这一过程尚处于初始阶段, 但面对边界开放、各种要素不断流动、风险增强的新乡土社会, 农民在社会互动中一方面开始接触、了解并由排斥到逐渐接受新的乡土环境, 进一步学习现代文化与生活技能, 另一方面对思想观念与行为方式进行适应性调整, 创造出适应新环境的文化与习惯。从事规模化土地生产经营的农民不仅视土地为生存手段, 更是一份事业, 是实现人生价值的手段, 他们更敏感于市场信息和游戏规则, 会主动关注、熟悉相关政策、制度、法律规范, 筛选与己相关的内容, 明晰自己享有的权益, 在理性评估利润与风险后尽可能合理规划生产活动, 在市场经济中更显游刃有余, 而不再是完全的被操控者, 他们的见识、能力催生了具有一定现代特性的思想与行为偏好, 理性化与利润最大化是其重要标识, 乡村新的意义机制正在生成。
(三) 乡村权威多元分化:魅力型权威与法理型权威并存
权威往往具有使他人自愿服从的能力, 韦伯依据权威的不同来源, 将权威分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型。传统型权威凭借传统的力量如习俗、惯例来维持权威地位, 魅力型权威依靠个人超凡的能力使别人追随, 法理型权威则源于法律和规章制度的正当性。传统的乡村权威同质性较强, 基本上属于韦伯所说的传统型权威, 在传统文化网络内通过“礼治”便可保证乡村社会的秩序。这类权威在乡村发展史上曾发挥过重要作用, 调解纠纷、聚合村落、承袭传统, 但它的一个最大局限就在于一旦传统文化式微, 血缘、地缘的核心联结地位被打破, 传统乡村权威的影响力也会随之衰落, 而这一状况在乡村开启市场化进程后已经出现。乡村权威逐步分化为多种类型, 既有因头脑灵活、经营得当先富起来的经济能人, 也有因拥有某种专业知识、德行备受尊敬的职业能人, 如乡村教师、乡村医生, 同时还有经村民选举掌握村庄治理权的政治能人, 如村书记、村主任。土地适度规模经营后诞生了一批种植大户, 进一步扩充了乡村权威的后备力量, 一些种植大户已经在村庄具有一定影响力, 成为新乡村权威。按照韦伯的权威理论, 政治能人通过法定程序、村民的正式授权获得权威地位, 职权和责任都有明确的法律规定, 权威的影响力来自村民对相关法律的认同, 是典型的法理型权威。其他能人主要依靠自己的生产经营能力、专业能力拥有影响力, 属于魅力型权威。这就突破了传统单一同质的权威结构, 各权威主体以不同的权威资源进入权威体系, 在资源、利益和影响力上展开多元博弈。作为新乡村权威, 土地规模经营的种植大户收入可观、社会资本较深厚, 且因土地而与乡村存在更为紧密的联系, 他们有更强烈的意愿参与到村庄治理中, 政治参与意识、权利意识都明显有所提升, 并希望在村庄获得更多的话语权, 由魅力型权威转为法理型权威, 拥有合法的权力地位。对于人口流动性较大、大量能人流失的乡村社会, 土地规模经营大户被土地相对稳定地固定在乡村, 是权威体系的中坚力量, 在村庄公共事务、村庄整合上将发挥更大的作用。魅力型权威与法理型权威的共存、互相转化、利益联结、分化与组合不断重构着乡村权威结构, 并可能继续引领农民的阶层分化, 进而对乡村治理产生深远的影响。
三、农民组织化:土地适度规模经营背景下乡村治理的基石
现代治理理论强调多中心治理, 通过“去政府中心化”, 鼓励社会组织参与到治理过程中, 实现政府与社会的有机互动。乡村治理的症结就在于农民组织化水平低, 农民一直如一口袋马铃薯般分散, 既增加了治理成本, 也弱化了农民声音, 农民作为一个社会群体的力量难以彰显, 自治权流于形式或被异化, 抑制了农民主体性作用的发挥。土地适度规模经营促进了乡村治理生态的变迁, 乡村经济社会环境与原有治理方式之间的矛盾日益突出, 乡村治理问题进一步显露, 而其根本出路就是农民的组织化。
(一) 农民组织化是摆脱行政过度干预的重要内生力量
村民自治是农民的自主创造, 但其全面推行却是国家政策和强制力运作的结果。这就使村民自治具有一种国家建构性, 从一开始就在与国家权力的博弈中处于弱势地位, 不仅需要完成乡镇政府下达的各项行政任务, 成为乡镇政府的“一条腿”, 而且“村财乡管”, 村民自治在财政上完全依靠乡镇的转移支付, 甚至有些地区连村主任候选人也由乡镇政府来选定。诚然, 行政干预在指导和监督村民自治活动上有其必要性, 但不受限制的过度干预却只能压制乡村自治性, 剥夺自治权。从村庄内部来讲, 造成这一局面的一个重要原因是村庄内生力量薄弱, 不能有效抑制行政权力的强制介入。土地经营格局的变迁转变了小农狭隘的生产经营观念, 农民对规模化、产业化有了更深层的理解和向往, 在“经济需求”导向下农民的合作与组织意愿更为迫切, 直接推进以农民合作社为代表的农民组织的发展实践。农民组织化是对单个农民力量最有力的整合, 农民的集体观念、合作意识被重新唤醒, 农民的个人利益经过组织内部的博弈、凝练, 整合为组织的普遍利益, 得到了最充分的表达与实现, 对组织的归属感与认同感大为增强。这种内生的农民组织具有较强的资源动员能力和村民影响力, 凭借这些社会资本在乡村治理场域可以增加对话筹码, 拥有更多话语权和自主权, 摆脱对行政力量的过分依赖, 也促使行政机关收缩权力边界, 改变权力姿态, 由命令式向对话式转型, 同时消除对农民自治能力的偏见, 对村民自治敢于“放手”。
(二) 农民组织化是优化村庄治理结构的重要推动力量
村民会议或村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会是法律所规定的进行村庄治理的自治组织。但现实却是村民会议或村民代表会议流于形式, 村务监督委员会形同虚设, 村民委员会成为唯一对村庄进行治理、拥有实际治理权的自治组织。由于能够对村民委员会进行监督与制约的权力组织和监督组织双重失效, 村委会主任的贪腐现象屡禁不止。土地流转与适度规模经营进一步增加了村庄的显性和隐性利益, 村民委员会作为主要的治理主体主导或直接参与利益的分配, 在关乎全体村民利益的重大问题上极可能徇私和权力滥用。单一的农民缺少制衡村民委员会的力量, 参与诉求也容易被忽视, 无法制衡村民委员会的治理权力, 而组织化的农民在规模、行动目标、方式上能产生更大的社会效应, 农民内部的亲密度、信任度有利于农民采取集体行动, 进而与村民委员会进行更有效的互动。这种互动一方面形成对治理权力的规范与制约, 填补了乡村治理结构中缺失的监督部分, 另一方面促进自治组织的自我提升与完善, 将农民组织化参与行为形成的隐形压力转化为治理优化的动力。农民组织化在治理权力与农民之间建立了自然的连接, 正成为具有相对自主性的治理主体, 推动乡村多元共治格局的形成。
(三) 农民组织化是维护农民利益的重要保障力量
农民一直被认为是“权利的弱者”, 既缺乏维护自身利益的力量, 也没有有效的权利保障机制。历史上曾有过的成功维权的经历, 一个共同点就是农民被组织了起来。“为了实现权利, 大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需。”[5]特别是在大规模土地流转、土地适度规模经营开始后, 农村劳动力大幅减少, 且老人、妇女、儿童居多, “不惹事”的思维逻辑使其遇到侵权事件时总是习惯性地能忍则忍, 放弃主张自己的合法权益, 具有较大的保守性、包容性。究其原因, 一是缺少带头人, 二是力量薄弱, 三是缺乏维权的意识和知识。原子化的农民很难仅靠自身力量维护合法权益, 一旦农民组织起来, 个体利益便有了组织庇护, 可以给侵权者以威慑, 阻止侵权的发生。即使发生侵权事件, 也可以以组织的名义占据谈判的优势地位, 争取合理补偿。农民组织化作为一个无法忽视的力量, 使农民与政府、农民与自治组织、农民与利益集团的沟通更为顺畅、高效, 降低了对话成本, 也促使农民通过现代的契约形式建立与其他社会主体的信任关系, 获得更加可靠的权益保障。在土地进入市场流通后, 附加在土地上的价值不断增加, 各种利益主体的博弈更为激烈, 土地流转过程中侵犯农民权益的事件频频发生, 影响农民的生产与收入, 因此提高农民的组织化水平能较好地约束随意侵犯农民权益的行为, 有效维护农民的合法权益。
四、乡村治理转型:以农民组织化提升为依托
土地适度规模经营重新建构了乡村的社会关系网络、农民特性、权威结构等治理生态, 将现代性进一步渗透到乡村社会的细胞里, 在细胞的裂变和新陈代谢中给乡村治理提出了两大难题:一是更趋理性化的村庄如何整合;二是更趋现代化的治理需求如何满足。乡村治理被要求在新的基础上加速转型、优化。问题在于如何转型?转型的支撑点在哪里?亨廷顿指出现代政治共同体“应当在‘横向’上能将社会群体加以融合, 在‘纵向’上能把社会和经济阶级加以同化。”[6]366意即通过组织来完成群体融合和阶级同化, 实现现代社会的目标。组织已经成为现代社会的基本单位。乡村治理的现代转型也需要首先在新的治理生态中寻求农民组织化的路径, 以内部的整合为依托推进乡村治理的现代化。
(一) 农民组织化的现实困境
随着城镇化的深入推进, 我国乡村人口数量已由2005年的74 554万人减少到2017年的57 660万人, 而据工商总局统计, 截至2017年7月底, 我国登记注册的农民专业合作社已达到193.3万家, 入社农户超过1亿户[7], 农民组织化水平稳步提升。但也不能不看到, 农民合作组织存在内部机制不完善、资金周转不畅、市场应对能力不足、运营困难等问题, 一些合作组织甚至是只有社长一人的“空心社”, 农民组织化仍然任重道远。农民组织化面临的现实困境主要表现在:
首先, 外部行政驱动不规范。从国家建构的角度来讲, 农民组织化可以避免国家直接面对单个农民, 有利于降低国家治理乡村的成本, 符合国家需要乡村持续稳定的治理目标。因此在宏观层面国家会提供政策上的便利、制度上的保障和资金上的支持, 在微观层面会由基层行政机关具体落实, 为农民组织化提供有针对性的指导和服务。然而在实践中行政力量的“引导作用”却有着多样表现。第一种是“政绩型”, 将农民组织化程度纳入对基层政府的考核范围, 出于政绩考虑, 基层政府便将合作组织成立数量作为任务摊派给所管辖的各个村, 大量空心社由此产生。第二种是“强势型”, 基层政府强势介入, 以强制力组建合作组织, 并规定了具体的经营内容, 如盖多少大棚, 种什么作物, 农民组织完全丧失了独立性。第三种是“懈怠型”, 基层政府并不热衷于农民合作组织的发展, 对国家有关扶持政策的执行大打折扣, 不指导、不服务、不作为。事实上, 国家的引导和支持对农民组织化初期的成长与发育十分必要, 但因缺少对行政机关具体履职情况的规范和监督而影响了行政力量的外部驱动作用。
其次, 内部生发动力不足。乡村内部的生发动力源于农民对乡村共同体的认知, 源于农民之间、农民与乡村的关联度, 从乡村社会的现实来看, 这个动力明显不足。一是农民对组织化有一定顾虑。传统文化网络的断裂弱化了农民的村庄共同体意识, 愈发理性化的农民主要以能否带来经济社会效益作为被组织化的基本标准, 如果看不到任何实惠, 便会持续观望, 不会主动参与。此外, 家庭联产承包以来, 农民一直以家户为单位从事农业生产活动, 整个过程相对独立、自由, 一旦被组织化, 势必会有一定的组织规章, 行为会受到组织的约束, 一贯行动自由的农民一时很难接受这种变化。二是带头人匮乏。能够将农民组织起来的人必然是深得农民信任、眼界开阔、阅历丰富、有能力、有魄力、有担当的乡村能人。他们的动员是组织农民的重要动力。现在的乡村虽不乏各类能人, 但能人的流动性较强, 且一些能人只专注于自己的经济利益, 并不愿承担更多的组织责任, 在一定程度上导致农民组织化的内生力乏力。
(二) 农民组织化提升与乡村治理转型
乡村治理转型并不是要废弃“自治”, 而是要进行更深层次的自治, 抹去现在更多的“他治”“准行政化”的色彩。土地适度规模经营下的农民经过再社会化有着更高的权利意识、参与意识, 对乡村治理也产生了更多的需求, 显然已经不是单纯的行政介入可以满足的。历史经验表明, 农民总是有这样一种能力, “会创造一些自己的组织形式来满足自己”[8]265, 新的治理生态再次催促创新农民组织形式, 实现乡村治理的现代转型。
首先, 系统整合村民自治组织。村民自治组织是法定的组织农民、进行乡村治理的组织形式, 经过多年发展, 已经形成具有庞大组织数量、相对完备的组织架构和规章制度的体系, 对农民组织化发挥了重要作用。但村民自治组织自身存在的层级与服务“碎片化”问题一定程度上弱化了其组织功能。按照法律规定, 我国村民自治组织的设置是在行政村一级设立村民委员会, 其下以自然村、屯划分为若干个村民小组。以现在行政村的千人规模要对人数如此众多的农民进行动员、组织难度较大, 服务也难以惠及每个农民, 因此有必要以功能为导向, 兼顾土地适度规模经营状况、利益关联、风俗习惯等因素重新整合村民自治组织, 赋予农民社会关联度更高的村民小组以更大的自主权, 增强乡村治理的组织网络弹性, 将农民更有效地纳入到组织体系中, 促进村民自治组织回归“以农民为中心”的应然本性。
其次, 多元创新农民组织。除村民自治组织外, 我国乡村社会目前还形成了市场逻辑运作下的经济合作类组织和文化逻辑运作下的文化娱乐类组织, 但从实际效果看, 都不同程度地存在行政依赖性或组织涣散性, 在乡村治理场域缺乏影响力, 不足以成为治理主体之一。农民组织的发展还是应坚持走“内源式发展”的道路, 充分在土地适度规模经营的环境下发掘乡村新的合作资本, 在愈发具有现代特性的农民间建立以新土地情感、新关系网络为基础的组织合作机制。同时注意乡村能人的留住和后续培养问题, 特别是新崛起的土地规模经营能人, 一方面以政策制度保障其土地权益, 另一方面引导、鼓励其在乡村社会承担更多的社会责任, 建立以能人为核心的符合农民需求的农民组织, 带动更多农民自愿加入。
最后, 加强农民组织对乡村社会的协同共治。“协商的终极目的是为了追求公共利益最大化”[], 农民组织嵌入乡村治理体系, 从根本上打破了村民委员会一元主体的权力格局, 进一步优化了乡村治理结构, 促进对话、协商等治理方式的运用, 推动乡村治理的民主化、法治化水平。形成这种多元主体参与的协同共治局面需要先在制度上搭建各方平等参与、对话、协商的平台, 明确参与主体身份, 确定民主规则、参与事项及流程, 更为重要的是在农民组织间进行合理的分工、分权, 形成正式治理组织与非正式治理组织之间的制衡, 防止互相争权, 将决策权、执行权、监督权分置, 使各治理主体既有限合作, 又分工制约, 实现以组织整合农民、以协商达成共识、以分权制衡彼此的乡村治理局面。
中国乡村发现网转自：东北师大学报(哲学社会科学版)2018年06期
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