原题：控制、汲取、激活:中华人民共和国70年农村治理政策的三个维度
摘要：要理解中国共产党取得全国政权后对农村治理的70年，仅仅从农村自身角度是不够的，必须从执政党和国家政权建设的角度对其进行系统把握。概括而言，中国共产党对农村治理政策的70年变迁基本围绕着“控制—汲取—激活”三个维度进行展开与切换。在治理的控制层面，通过土改、集体化、政党下乡等政策实现了权力渗透与下沉；在治理的汲取层面，通过统购统销、税费征收和户籍政策维持和保障了必要的工业化积累；在治理的激活层面，通过土地承包、村民自治与乡村振兴战略等政策实现对农村发展活力的释放与激活。中国共产党农村治理政策的70年变迁，始终围绕着“国家建构”进程展开，一直贯穿着国家与社会张力的主线，同时也是国家与社会双重发展的70年。
关键词：农村治理；土地改革；政党下乡；村民自治；乡村振兴
美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿研究发现，在现代化政治过程中，农村饰演着关键性的“钟摆”角色，并直言“得农村者得天下”。众所周知，中国共产党依靠“农村包围城市”战略最终赢得政权。中华人民共和国建立后，广大农村依然是中国共产党的治理重点。
农村是中国社会的“底色”，研究中华人民共和国成立70年来中国共产党对农村的治理政策，不仅对理解农村，而且对理解整个中国特色社会主义的发展，都有着深刻的历史意义。这里所称的治理，并非现代西方政治学所谓的跟统治、管理相对的一个概念，而是“治国理政”意义上的一种宽泛的管理活动。这里所称的政策，既包括中国共产党的文件、报告，也包括中国共产党作为执政党，领导国家政权组织制定的法律、法规。无论是哪个层面的政策，它们的一个共同点就是具有某种约束性、引导性和建构性。
治理离不开政策，政策的酝酿、制定、执行、调整，受到宏观政治环境的影响。中国共产党对农村70年治理政策的变迁脉络，必须放在中华人民共和国成立70年来的现代化进程与社会转型的宏观背景之下去考量，才能够真正理解政策文字表述变化背后的深刻政治逻辑。要找到能够解开70年来中国共产党对农村治理政策变迁背后政治逻辑的“钥匙”，必须清楚最基本的一点—农村永远不是孤立的农村，不能仅仅从农村自身的角度去理解中国共产党对农村的治理政策，而必须将其放置在中国共产党的执政基础与国家政权建设的宏观关照之下去理解，乃至需要放在对中华民族伟大复兴的探索中去理解这种政策变迁背后的政治抱负与追求。在以上政治逻辑指导下研究发现，中国共产党对农村70年的治理政策基本上围绕着“控制—汲取—激活”三个维度进行展开与切换。
1、控制:中国共产党执政初期在农村的权力下沉
吉登斯认为，现代民族国家的确立目标就是建构一个边界明确，国家力量全面渗透和监控的社会。自从20世纪以来，不论是清政府，还是国民党政权，都曾尝试将国家政权下沉农村，由于不能够真正获得农民的认可与支持，从而陷入“内卷化”，政权向农村的渗透反而成了腐蚀与消解政权的力量。只有中国共产党成功地发动了农民并获得了农村的广泛支持，中华人民共和国成立后，政权向农村进一步下沉的“惯性”依旧。
政权下沉是为了更直接的社会控制，而社会控制也是治理的一个重要维度。《中国人民政治协商会议共同纲领》第14条规定:“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制”，这只是一种短暂的过渡政策。因此，建国后，中国共产党在建立必要的社会秩序后，即开始了系统的地方政权建设。在农村通过一系列的土地改革、集体化和政党下乡，从而实现了对农村稳定的社会控制。
(一)土地改革:奠基中国共产党执政合法性
“中国农村改革之父”杜润生先生曾说:“土地改革:奠定今日农村基础”。土地问题一直是中国革命的根本性问题。土地改革既是中国共产党最基本的政策主张，也是对农民的一种历史性承诺。中华人民共和国成立初期，在新的解放区推行土地改革，不仅可以为共产党迅速赢得农民的认同与拥护，同时还可以通过政治动员，将党和国家的意志全面迅速地渗透到农村，从而实现对农村的有效整合。中华人民共和国成立时，新解放区3亿多人口还没还有进行土地改革。旧有的土地制度不仅严重束缚着生产力，而且其剥削性质还受到广大贫雇农的极大不满。因此，中华人民共和国成立初期的土改运动，可以看作是进一步摧毁传统的土地制度，继续完成新民主主义革命的遗留任务。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。
土地改革的顺利进行得益于自上而下派遣的工作队和自下而上动员农民成立的农民协会。亨廷顿认为，在诸如中国这样的国家进行土地改革，必须有效地建立政府与农民之间的有效联系。一是政府需要建立一个有效的行政组织和一批得力的人才配备；二是将分散的农民组织起来。因为前者有权力颁布土地改革法令，但只有后者能够实现权力的扩展并将法令付诸实践。简言之，就是建立和畅通两套权力系统。1950年6月，中央人民政府委员会通过的《土地改革法》第29条规定:“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。工作队则是自上而下进行下派的。通过县委和区人民政府派出的大量土改工作队，在他们深入农户，扎根串联贫雇农之后，依靠贫雇农很快便成立了大量的农民协会。通过农民协会召开斗争大会，公开向本地的地主分子进行“诉苦”与清算，从而完成了土地改革。农民在工作队与农民协会的帮助之下，迅速分得了土地，从而很快成为中国共产党的坚定支持者。
1950年7月，政务院通过的《农民协会组织通则》，将农民协会认定为“农村中改革土地制度的合法执行机关”。自此，通过土地改革，一些土生土长的村干部和积极分子，凭借他们与外来行政建立的这些联系，日后都成为各项工作的带头人，也是外部行政关系最基层的承接者和政策推行者。在中国共产党的全程指导之下，新的具有国家权力背景的地方权威开始形成。
(二)集体化:中国共产党对农村的组织化整合
中国共产党通过土地改革，成功地改造了农村的社会结构，并激发了新解放区农民对共产党政权的认同。同时，经过“党对农村生产的正确领导”，使得农民在完成土地改革之后产生了两个具有一定矛盾的积极性，即发展个体经济的积极性，以及进行劳动互助的积极性。对此1951年中共中央印发的《关于农业生产互助合作的决议(草案)》中也明确指出:“党充分地了解了农民这种小私有者的特点”“党中央从来认为要克服很多农民在分散经营中所发生的困难，……必须提倡‘组织起来’，按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性”。土地改革解决了农民对土地的渴望与需求，对中国共产党而言，要进一步实现社会主义的理想和国家现代化的目标，分散的小农生产又变成了“落后”的代名词。同时，中国共产党也并没有进一步将农民协会这种组织形式纳入到国家政权建构中来，而将以新的更为正式的组织将其取代。中国共产党对下一步农村的治理政策规划其实跟对中国革命的基本判断息息相关。中华人民共和国成立后，标志着新民主主义革命已经基本结束，同时意味着社会主义革命已经开始。如何有效地过渡到社会主义?中国共产党给出了“一化三改”的过渡时期“总路线”。
可以说当时农村的集体化运动是社会主义过渡总路线“势能”之下的必然选择。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》特别强调，“孤立的、分散的、守旧的落后的个体经济限制着农业生产力的发展，它与社会主义工业化之间日益暴露出很大的矛盾”。1955年10月，中共中央举行七届六中扩大会议，毛泽东在会上作了题为《农业合作化问题的一场辩论和当前的阶级斗争》的报告，在批判右倾机会主义的政治口号下，对合作化提出了更为激进的要求。随着形势的进一步发展，初级合作社已经不能再满足社会主义的进一步发展，向高级社发展又成了一股新的趋势。在中国共产党的决策者看来，初级农业合作社仍然具有一定局限，特别是，土地参与分红还具有一定的剥削性质。而高级社的生产资料(小农具除外)则全归集体所有，取消了土地报酬，贯彻“各尽所能、按劳分配”的原则，实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。截至1956年底，全国农户总数的96.3%加入了农业合作社。到1957年底，全国97%的农户加入高级社。高级农业社建立不久，
1958年9月中共中央政治局扩大会议通过的《关于在农村建立人民公社的决议》，又发出了人民公社运动的总动员令，明确指出:“在目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”。在“大跃进”的政治形势下，农村很快又被纳入到生产、生活、娱乐、管理高度一体化的人民公社管理体制之中。
如果不能跳出农村来看待中国共产党对农村的治理政策调整，就很难理解其背后完整的治理逻辑。比如有些研究者认为，如果说合作社的充分发展是为了让国家控制农村，调控农产品分配，同时培养一批对党和国家忠诚的干部，那么“就此而言，高级社已经可以不再升级到人民公社”。但是很显然，人民公社的建立目标不仅仅是这些，它还有着更深刻的共产主义理想追求。另外，从国家政权建设的角度而言，高级社依然还算是乡镇行政体制之外的村级组合，“而国家最基层的行政组织是乡镇一级，高级社所形成的权力体系尚没有与国家的行政体制相一致，这就在事实上增加了国家全面控制乡村社会的困难。人民公社的建立，将国家行政体制与乡村社会的经济组织结合在一起，真正实现了政社合一”。
(三)政党下乡:中国共产党农村基层组织嵌入
“一盘散沙”的农民不可能是中国共产党的执政目标，中华人民共和国成立之后，除了行政力量下沉之外，共产党的组织也开始在全国范围内向农村地区延伸。通过发展党员和普遍建立党支部，中国共产党牢牢地掌握了对传统乡土社会整合的主导权。
中国共产党在农村的发展，早在中华人民共和国成立之前就已经开始，不过正如黄宗智所认为的:“只有1949年共产党获得最终胜利后，它才能在新解放区充分建立党的机构”。1949年，中国共产党取得全国政权之后，并未急于在农村地区大规模发展党员。毛泽东在1950年中共七届三中全会的报告中指出:“在老解放区，一般应停止在农村中吸收党员。在新解放区，在土地改革完成以前，一般地不应在农村发展党的组织，以免投机分子乘机混入党内”。1951年到1953年中国共产党农村基层组织发展缓慢，甚至在1951年农村党员的数量还出现了下降。
中国共产党对农村的治理最初通过下派工作队的方式进行。不断下派的工作队出色了完成了土改任务，同时也协助发动了合作化。但是广大的中国农村要实现彻底的大整合，仅仅依靠外部力量输入是不够的。因此，中国共产党对农村的领导和治理理念、方式随之调整。简言之，就是由主要下派工作队到重点发展农村基层党组织。导致这种治理政策调整的原因有二:一是外部输入力量有限，二是农民更容易信服本土精英的领导。因此，中共中央对农村地区的党员和党组织发展由谨慎转向大发展，开始强调在乡、村普遍建立党支部。中共中央农村工作部于1954年5月通过的《关于第二次全国农村工作会议的报告》，提出今后要在农村大力发展党员，在没有党组织的12万个新区乡村、2万个老区乡村中建立党组织。1954年至1956年间，农村党员和基层党组织获得了飞速发展。到1956年底，农村党员发展到670万人，与1953年相比，增长了近100%。98.1%的乡镇建立了党委或党总支、党支部，绝大部分行政村(高级社)建立了党支部。从此，中国共产党的基层组织基本覆盖了全部乡镇和农村地区，完善的党组织体系为今后党和国家的社会动员以及政治意志贯彻，打下了深厚的组织基础。
“党支部建在村上”就像当年军队系统的“党支部建在连上”一样，强化了中国共产党对农村治理的绝对领导。它为共产党在农村的政治渗透、资源整合和社会治理提供了有效的组织基础。这种政党对农村的空前渗透，是中国历史上绝无仅有的。1950年代的“政党下乡”实现了中国共产党对农村的高度整合。此后，在农村地区，不仅仅是中国共产党的自身组织，而且在党的领导之下还相继建立了共青团、妇联、民兵等隶属于党组织的社会团体，从而构建了一个以党组织为核心的严密的农村政治组织网络。
2、汲取:中国共产党政权现代化的农业贡献
20世纪的中国，面临一个重大转型就是在一个农业国家的基础上建立一套现代工业体系。在这个过程中国家不仅需要从农村汲取工业化所必需的原始积累，同时为了保证工业化的顺利完成也需要将农民牢牢地束缚在土地之上。
(一)统购统销:计划性汲取
在整个把缴纳“皇粮国税”视为农民一种天然义务的历史时期内，国家整合基本上都是一种汲取式整合。中华人民共和国成立之初，不仅面临一穷二白的国内经济困境，而且还处在资本主义对我国进行孤立与封锁的国际环境之中。在这种情形之下，优先发展重工业似乎是一种必然选择。而重工业需要一定的积累和基础，需要大量的基础投资且建设周期很长。1949年全国工农业总产值只有466亿元，人均国民收入仅为66.1元。中华人民共和国的工业化所需要的“原始积累”明显不足，那么如何进行补救呢?
中华人民共和国成立后，田赋改为农业税。1949年10月，农业税采取区别情况、分配任务、评议征收办法。1950年，实行按人均收入多少纳税。民以食为天，食以粮为先。城市的粮食供应是民生大事，中华人民共和国成立初期的北京，曾经依靠市场购买来满足粮食供应。然而，随着需求上涨，粮价开始攀升，再加之工人队伍的扩大进一步加大了对粮食供应的压力。中央于1953年作出决定，将通过农业税获得的粮食数量稳定在一定的水平上。然而，由于私商的竞争，粮价被推高到了更高的水平。如何在这种情形之下，既保证城市的稳定粮食供应量，又将其保持在一个较低的价格上呢政务院在1953年11月第194次政务会议上通过了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，要求12月初开始，除西藏和台湾外，全国城乡实行粮食统购统销政策。“统购统销”，是中国农业税收历史上的一个重大变革。它排除了中介掮客的价格影响，采用了计划经济的方式，从而保证了国家对农民剩余农产品的占有。国家不仅通过指令来规定粮食价格，也通过指令来规定农民向国家出售粮食的数量。因此，“统购统销”，成为国家汲取粮食的一种直接而强有力的方式。“统购统销”尽管可以直接规定农民上缴的粮食数量以及价格，但是它自身无法直接增加粮食产量。与此同时，工业化对粮食的需求却在不断增长。对此，毛泽东认为，合作化可以提供解决问题的方法，西方国家的对外资本积累在中国可以依靠集体化的方式在内部解决。1953年10月，毛泽东就农村私有制而发出警告:“个体所有制的生产关系与大量供应是完全冲突的”，而集体化是“提高生产力，完成国家工业化”的前提条件。两年后，在合作化进程加快的前夕，毛泽东对党内那些主张合作化应谨慎缓行的人提出了严厉的批评:“这些同志不知道社会主义工业化是不能离开农业集体而孤立地去进行的……我国的商品粮食和工业原来的生产水平，现在还是很低的，而国家对于这些物资的需要却是一年一年地增大，这是一个尖锐的矛盾”。
由此可见，农村的集体化运动，不仅仅是将政党和国家政权下沉到农村的抓手，同时也是为了满足国家工业化所需要的资源汲取。在当时国际国内环境之下，“一切从大局出发”，似乎注定了农村的政策走向。除了国家对主要的农产品进行统购统销之外，还大量征调农村劳动力从事交通、水利等公共工程建设。在劳动力过剩的小农经济条件下，农民进行积累的方式是“劳动代替资本投入”。事实上，中华人民共和国成立之后到改革开放的近30年间，国家还通过剪刀差从农村积累了6000亿元的工业化建设资金，为建立完整的工业体系特别是重工业作出了极大的贡献。
(二)税费改革:汲取与秩序
“政权下乡”的制度安排某种程度上也是为了便于向农村汲取资源。人民公社的“一大二公、一平二调”“先交公粮，后交余粮，剩下的才是口粮”，都有利于国家从农村直接汲取资源。农村对中华人民共和国工业化的贡献，并非建立在农业富裕的剩余之上，而是建立在政权与体制力量下的计划收购。据统计，1957－1977年，农民的收入每年增长不到一元钱，还有近三分之一的农民未能实现温饱。
土地承包之后，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。这意味着农民不仅要缴纳国家层面“税”，同时还需要负担各种集体层面的“费”。按照规定，农村税费由农业税收和农民承担的费用、劳务组成。1991年国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》对农民的费用和劳务进行了明确规定，这些条文被民间通俗地简化为“三提五统”和“两工”。实际上，各地在执行过程中，普遍都不同程度增加了一些收费名目加码收费。过重的税费引发了农民的强烈不满，税费征收过程中的冲突开始不断涌现。
国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾。改革开放以来，虽然取消了人民公社制度，但是在农业剩余的分配方面延续了既往模式，尤其是在1994年实行分税制之后，财权上移、事权下沉，基层政府开始通过各种摊派、收费和集资等将财政压力转嫁给农民，各地此起彼伏的农民依法抗争便发生在这一时期。税费改革前，农村的公共服务和公共物品基本都由农民自给自足。不过在人民公社的体制之下，公共食堂、幼儿园、托儿所、缝衣组、理发室、公共浴堂等，这些农村公共物品和公共服务都被“集体”包装了起来，并被“工分”等形式掩盖了，农民不容易意识到个体的负担。但是随着家庭联产承包责任制的实行，农村公共产品的负担开始落到了家庭头上，农民开始更加明确地意识到了自己的负担，因此对名目繁多的税费的排斥和抗拒不断增强。为了打破这种农村治理困境，从2000年开始，安徽率先在全省范围内进行农村税费改革。这项改革的核心内容是“费”改“税”。试点取得了不错的效果，很快税费改革在全国普及，农民的负担也随之有所缓解。之后，为了彻底缓解农民的负担问题，2005年12月29日第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，这意味着在中国延续长达2600年之久的“皇粮国税”走进了历史。
国家为什么会在政策层面废除农业税?学界从不同角度进行了解读，一是以李昌平向总理说实话的“悲情说”；二是以于建嵘为代表的对上世纪90年代农民税费冲突调查的“抗争说”；三是以徐勇为代表的“国家建构说”，这种观点认为，“农民负担沉重是现代国家建构中的产物”，同样地“免除农业税也是建构现代国家的需要”。实际上，三种说法各有道理，可以统一于“国家建构说”。首先农业税费负担重，其实是国家前期工业化发展的副产品，由此导致“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，而农民的抗争也在这种背景之下产生。进入21世纪之后，在财政收入上，我国已经从“以农立国”转向了“以工立国”，于是统筹城乡发展开始成为新的发展思路。推动以工支农、以城带乡，可以提升农民对国家的认同，巩固中国共产党执政的合法性，也有利于国家建构在“权利”这个维度上进行彰显。
(三)户籍制度:汲取与分配的保障
传统社会，国家对农村的治理并未直接下派“国家干部”，而是依靠自治性质的“绅权”。除此之外，国家对农户还进行保甲和户籍制度管理。中华人民共和国成立之后，保甲制度被废除，但是户籍制度保留了下来。户籍制度在中国有着悠久的历史。战国后期，随着领主封邑被废除，乡里制度的建立，户籍登记和管理与基层政权的建设联系在一起。秦时，户籍制度作为封建统治者征收赋税、摊派劳役、加强社会经济管理的一种重要手段和依据被确定下来。从户籍制度的简要历史发展中可以发现，户籍制度主要是配合国家税收和社会控制的一个政策工具。
中华人民共和国成立初期，农民还可以自由向城市迁徙。1950年，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法(草案)》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是中华人民共和国户籍制度开始的起点。1951年，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国后最早的一个户籍法规，从而基本统一了全国城市的户口登记制度。1952年中央劳动就业委员会提出要“克服农民盲目地流向城市”。社会主义工业化开始之后，为了快速赶超资本主义工业国家，优先发展重工业，中国发展的重点转移到城市。为了控制城市的规模以及稳定粮食供应，城乡间的自由迁徙开始受到严格限制。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理，切实做好制止农村人口盲目外流的工作。1957年12月国务院发布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂时规定》，要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，奠定了中华人民共和国户籍制度的基本格局。户口被划分为“农业户口”和“非农业户口”，不同的户口对应的不同的福利政策，从此城乡二元结构开始出现。改革开放后，1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动，通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户。
严格限制流动的城乡二元户籍制度，对中华人民共和国实现社会主义工业化做出了巨大贡献。“在人口大量过剩条件下，保证了国家集中财力建设社会主义工业化，推动我国的产业结构在20年左右的时间内走完了由以农业为主到工业为主的历程”。与此同时，这种限制流动的户籍政策，也留下了一些隐患，大量农民被束缚在土地上。城市人口发展缓慢，城市化进程严重滞后于工业化，农村的发展活力也受到了一定抑制。
3、激活:中国共产党农村治理现代化
农村的土地上蕴藏了无穷的力量，农民的创造力是一笔宝贵的财富，改革开放就是农村活力激发的“助产婆”。在农村自下而上的创造与中国共产党自上而下的推动下，压抑了多年的农村活力开始释放。
(一)伟大创造:承包经营与村民自治
1.承包经营。1978年冬，安徽省凤阳县小岗村18户农民以“托孤”的形式按下红手印，冒着风险将土地承包到每个家庭，从此开启了农村家庭联产承包责任制的先河。1978年12月18到22日，十一届三中全会召开，中国改革开放的序幕缓缓拉开。
家庭承包经营被称为“伟大的创造”，然而作为一项全国性的政策，它的全面放开并非一帆风顺。党的十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例》中明确写着:“不许包产到户，不许分田单干”。不过随着各地相继自发搞起的家庭承包经营，以及由此而来的分歧和争论，中共中央也不断以新的政策来回应。1979年4月，中共中央批转国家农委党组《关于农村工作问题座谈会纪要》中指出，“除特殊情况经县委批准者外，都不许包产到户，不许划小核算单位，一律不许分田单干”，该纪要也表示“深山、偏僻山区的孤门独户，实行包产到户，也应当允许”。1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”。某种意义上，相当于间接默认了“包产到户”的作法。
1981年冬，中央召开全国农村工作会议。会后不久，国务院领导到东北考察，建议“不要再强调不同地区不同形式了，让群众自愿选择，领导不要硬堵了”。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，即1982年中央1号文件，第一次明确地肯定了包产到户、包干到户都是“社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。至1983年春，全国农村包产、包干到户的比重达95%以上。
2.村民自治。土地与政治紧密相连，土地制度的重大调整，往往会引起土地之上的政治变迁。土地承包的彻底实行，逐渐解构了原来“三级所有、队为基础”的人民公社体制。20世纪80年代初，人民公社和生产大队的权威开始下降，有些地区村庄秩序开始逐步“失范”。1982年，中央在批转《全国农村工作会议纪要》的文件中指出:“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。后人民公社时期，农村的社会秩序如何维续?
1980年，在广西宜山地区的合寨村，农民开始自发成立村民委员会，并自发维护治安、制定村规民约。合寨村等地成立村委会的大胆尝试很快引起了地方领导的关注，并派人专程调研，紧接着中共河池地委1981年发文《转发宜山县合寨大队村委会、罗城县牛毕大队新回村委会情况调查的通知》，指出:“村委会建立后，发挥了较好的作用”，希望各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行”。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》中第111条明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。1983年10月，中共中央、国务院印发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，指出“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立”。尽管有宪法的肯定和政策的支持，村民委员会的发展也并非畅通无阻。直到1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议才审议通过了《村委会组织法(试行)》，对村委会组织和村民自治作出了具体规定。之后，又过了十年多，1998年11月4日，九届人大常委会第五次会议才正式颁布了修订后的《村委会组织法》。
综上所述可以发现，村民自治最初是“农民的创造”，是在农村自发产生的。但是之后这种自发探索的治理模式很快通过一系列政策上升为国家意志，它的全面推行是政策的影响。当初，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民自治的“四个民主”被寄予厚望。但从实际的治理效果来看，村民自治似乎并没有人们预期的那么理想。由此，带来了后续村民自治的2.0版。
(二)活力释放:乡镇企业与农民工
1.乡镇企业。改革开放开始后，乡镇企业“异军突起”。1987年邓小平在一次会见外宾时说:“我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了”。乡镇企业，以前也被称为“社队企业”，是指农村集体经济组织或者农民投资为主的各类企业。1979年7月3日，国务院颁发了《国务院关于发展社队企业若干问题的决定(试行草案)》，提出了较为具体支持社队企业发展的政策。文件中决定将国家支援人民公社投资的一半以上用于社队办企业；农业银行发放一定数量的低息贷款；国家对社队企业分别根据不同情况，实行抵税和免税政策。1979年9月28日，中共十一届四中全会正式通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，明确提出“社队企业要有一个大发展”。
乡镇企业发展初期，由于户籍制度还未完全松动，依然被限制在农村地区。1981年国务院下发《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》规定，乡镇企业及农村剩余劳动力转移“进厂不进城，离土不离乡”。而且由于初期发展的一些问题开始呈现，比如发展的盲目性、对资源利用的不合理性以及在利润分配上的不公平性等，1981年，国务院又颁发了《关于社队企业贯穿国民经济调整方针的若干规定》，要求对乡镇企业进行为期两年的“整顿”。
鼓励与支持在1984年以后又成为中央政策的主要倾向。1984年，中共中央《关于1984年农村工作的通知》放松了户籍管制，“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制”。农民工开始活跃起来。同时，《关于开创社队企业新局面的报告》在1984年经过中共中央、国务院转发后也强调:“乡镇企业发已成为国民经济的一支重要力量”“各级党委和政府对乡镇企业要在发展方向上给予积极引导”。1986年，中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署要求对乡镇企业放宽产业与贷款限制。很快，乡镇企业在全国迎来了一波大发展。但与此同时国内经济也出现了通货膨胀、物价波动较大、重复建设等问题。当时社会上开始出现对乡镇企业发展的质疑，认为改革将乡镇企业像“猴子”一样放得很活，到处抢食，干扰了常规经济形态发展。进入20世纪90年代中期，国家对金融、税收的政策作了重大调整。取消了对乡镇企业的优惠政策，乡镇企业的税率提升，同时贷款也变得困难起来。同时，随着南方谈话对市场经济的推动，乡镇企业开始进行以改革产权制度为核心的转制和转型，1998年下半年基本完成。
转制之后，乡镇企业的经营模式发生改变，原来由集体直接派出或者指定的企业领导人变为了承包制，集体经营也基本变为了民营。此后，很大一部分乡镇企业不再符合1996《中华人民共和国乡镇企业法》对乡镇企业的定义“是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的各类企业”。与此同时，农村集体经济借助乡镇企业增加收入的也越来越少。
2.农民工。1980年代以前，农民与工人是两个截然不同、区分明确的群体，随着户籍政策的调整，农民开始了大规模的社会流动，从而催生了一批既是农民又是工人的双重身份群体—农民工。
伴随着我国乡镇企业的异军突起，国家开始提倡农民“离土不离乡，进厂不进城”，逐步放宽了农民进城的限制。1984年起，农民进城务工尽管也受到过一些短暂地限制，比如从1989年开始，国务院在三年中接连下发文件收紧农民的务工流动，但是随着1992年邓小平南方谈话对改革开放和市场经济的推动，对农民的自由流动开始逐步放宽，从而出现了声势浩大的“民工潮”。1993年劳动部发布《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化—“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》；1994年劳动部发布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。进入21世纪，“十五”计划明确提出促进农业劳动力大规模转移；2002年，十六大报告明确提出，农村富余劳动力向非农和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势；2004年，中央1号文件指出:“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分”。
农民工的大规模出现，一方面拓宽了农民收入来源，使得农民有了更多的向上、向外发展机会和空间；另一方面也造成了农村的“空心化”，农村青壮年和精英大批流失在外，农村自身的发展和治理面临边缘化的困境。
(三)激发活力:乡村振兴背景下的农村治理
1.乡村振兴战略。2017年10月，党的十九大报告宣告中国特色社会主义进入新时代。在新时代的主要矛盾中，“我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出”。如何解决乡村这个主要矛盾?十九大开出的药方是“乡村振兴战略”。有学者指出，对于乡村振兴战略，应该放在更宽广的视野进行思考，它“是中国共产党对近百年现代化经验、教训进行认真总结和反思后的适度纠偏和政策调适”。乡村振兴战略为新时期“三农”工作指明了方向，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
新时代，中国共产党将农村治理放置在城乡关系调整的宏观关怀中进行规划。2017年12月，中央农村工作会议，指出“必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。从此，城乡关系从原来的“城乡二元”到“城乡统筹”，又进一步发展为“城乡融合”。
对于农村的治理目标，乡村振兴战略在总要求中进一步明确为“治理有效”。那么，应该如何达致有效治理呢?2018年1月2日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中就曾提出，在“构建乡村治理新体系”中提到要“加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践……”等具体要求。
2.村民自治2.0版。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018－2022年)》均指出，要“深化村民自治实践”，并“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”。
如果从广西宜州的村民自治算起，村民自治已经走过了三十多个年头，然而现在还很难说做到了“治理有效”。一方面村民自治存在行政化倾向，另一方面村民自治的组织单位也存在张力。追溯历史可以发现，村民自治的最初发源在广西宜州合寨村下面的自然村。1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》中，对村委会的设置单位并未“一刀切”，而是规定“一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会”。然而，随后在政策的全面推广阶段，1998年全国人大修订《村民委员会组织法》时，将村委会统一设置在行政村一级。虽然当时在政策层面消除了村民自治的组织单位争论矛盾，但是这种张力却被村庄“内部化”了，而且这种张力在农村的实际治理过程之中一直存在。
2014年中共中央一号文件就已经提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2016年10月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》。在中央的政策鼓励村民自治探索的同时，一些地方也开始在实践中做出了积极尝试。比如，广东云浮以三级理事会为平台，在村民小组、行政村、乡镇探索建立“组为基础、三级联动”的理事会制度；广东清远试点将自然村作为基本自治单位的举措，将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)”的基层治理模式。
十九大报告指出，“推动基层治理重心下移，实现政府治理和社会调节、村民自治良性互动”。在中央政策进一步激活村庄内部活力的背景下，村民自治有望迎来2.0版的新发展。
3.提升党的组织力。村民自治无论如何深化实践和探索，在“党要管党，全面从严治党”的政治环境中，加强中国共产党对农村治理的全面领导都是一条颠扑不破的主题。
一段时间以来，农村基层党建存在薄弱化问题，对此《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出农村基层党组织“重点是提升组织力”。2018年12月28日，中共中央印发《中共农村基层组织工作条例》，明确指出:“农村工作在党和国家事业全局中具有重要战略地位，是全党工作的重中之重”。中央组织部负责人就《条例》的修订问题答记者问时表示:“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，坚持党管农村工作、重视和加强农村基层党组织建设是我们党的优良传统”。修订的后《条例》专门增加了“乡村治理”一章，并强调:“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在具体措施上，要求“村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例”，同时，还规定，“根据工作需要，上级党组织可以向村党组织选派第一书记”。
4、总结与展望
中华人民共和国成立后农村治理70年的政策变迁，基本上是沿着“控制—汲取—激活”三个维度展开的，而这其中又自始至终贯穿和体现着“国家与社会”这条主线与矛盾。
(一)总结
首先，在治理的控制层面，中国共产党让“悬空的权力”落了地。在传统中国，小农的生产方式不仅散漫，而且也难以支撑政权的全面下沉，全国的行政力量基本停留在“皇权不下县”的层面，正式的行政力量难以全面渗透和干预农民的日常生活。费孝通认为皇权统治在农村是“松弛和微弱的，是挂名的，是无畏的”，是“悬空了的权力”。现代国家建构需要政权的全面渗透，国民党也曾试图将其政权延伸到农村，但实际上它的根基依然还是在城市，也正因为如此中国共产党才有机会实行“农村包围城市”的战略，并取得了成功。中华人民共和国成立后，中国共产党通过一系列的土地改革、集体化、政党下乡运动，将农民协会、农民合作社、党支部等嵌入到农村的治理结构中。“农民联盟、农民协会、农民合作社……不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心”。中国共产党对农村的成功治理，不仅在于它在农村地区建立起现代国家的基层政权组织，而且还将共产党的自身组织深深嵌入到农村的治理体系之中。
其次，在治理的汲取层面，中国共产党通过有效的汲取通道完成了工业化的积累。借助向社会主义过渡的总路线，中国共产党在推动农民的合作化过程中制定了“统购统销”的政策。后来随着人民公社的发展，中央可以通过计划经济的制定直接控制粮食资源的调配。土地家庭承包之后，农业税费依然保留了下来，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，国家对农村的汲取从合作社转向农民家庭。这期间，为了维持城乡的基本平衡，国家通过严格的户籍流动限制确保了城市的供应，同时也一定程度上压抑了农村发展的活力。
最后，在治理的激活层面，中国共产党在尊重农民创造的基础上，又从政策上不断给予农村扶持与注力，努力推动乡村振兴战略。家庭承包、村民自治、乡镇企业，被称为农民的“三大创造”，但是在农民创造的后续发展过程中，党和国家从政策层面发挥了更大的支持和推动作用。农村的活力激发，不仅仅是对农村发展受到压抑力量的释放，同时也有从外部注入的因素。乡村振兴战略的实施，仅仅靠农村自身的力量是远远不够的，国家层面还会通过政策“输入”更多的资源进行激活。同时，在治理体制层面，除了鼓励村民自治的深化实践之外，还会加强农村基层党组织的领导。
“控制、汲取、激活”，中国共产党对农村治理三个维度背后是国家建构。国家建构的前期重点是国家政权稳固和中国共产党合法性建构，后期则是中国共产党政权的国家能力提升。理解了这一点，就可以发现，中国共产党对农村治理的70年政策调整，始终围绕着“国家建构”进程展开。农村治理政策从控制、汲取到激活，看似变革甚至否定，其实都是继承性的，是根据国家建构的客观形势而进行的政策“适应性调整”。
(二)展望
从中国共产党对农村的70年治理政策变迁可以发现，农村治理，不仅仅是对农村的治理，也是中国共产党执政下的国家建构过程。这种治理思维，贯穿着国家与社会的张力，其中又夹杂着传统与现代、城市与农村、工业与农业的矛盾。很多人往往看到国家与社会矛盾的一面，以为农村治理70年的结果造成了强国家弱社会，其实客观的判断应该是国家与社会的双重增长。一方面，中国共产党领导的国家政权实现了全面发展，“比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴”；另一方面，农村社会力量也得以伸张，农村的社会流动和社会竞争更加活跃，农民的机会与选择更加多元。这种发展轨迹与托马斯和迈耶在《政权更替与国家权力》一书中对1870－1970年间国家的研究结果相似，“国家权力对社会和经济生活各个方面的控制逐渐加强；同时，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在扩大”。
中华人民共和国成立后中国共产党对农村治理的70年，前期政策围绕着控制与汲取，在这种治理框架下，农村的治理本身不是目的而是手段；后期政策聚焦在激活，在城乡统筹和城乡融合阶段，农村不再是国家现代化的手段，而成为了发展目标本身。在新时代，乡村振兴的战略背景下，农村治理被纳入国家治理现代化的格局之下。农村治理已经完成了现代国家建构所需要的秩序控制和经济基础，下一步就该寻求自身活力激发基础上的治理现代化。农村未来的治理体系，必须放置在城市化的动态进程之中考量。可以预见，随着城市化的深入，乡村振兴必然呈现出分类发展模式:一部分农村会被纳入到城镇化的轨道，一部分农村保留着特色农村的发展模式。这种新型农村治理，一方面要充分激活与发挥农村内部的活力，另一方面也必然离不开中国共产党基层组织的领导。未来的农村治理现代化，是一种既有序又有活力的农村治理，很可能是具有中国特色的“党支部+”的治理模式。
作者简介：李世敏，西南交通大学马克思主义学院讲师，中国农村综合改革协同创新研究中心研究员。
中国乡村发现网转自：《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年03期
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