又到中央“一号文件”发布时。
这是第18个聚焦“三农”问题的“一号文件”。“一号文件”年年关注“三农”，足见决策层“扶弱”的政治关怀，内容亦从新农村建设到农民增收，到农田水利科技，到全面深化农村改革⋯⋯似乎“千头万绪”，也似乎“千方百计”。
另一方面，除了免除农业税等少数政策，新世纪以来的“一号文件”似乎甚少掷地有声，一些重要安排亦迟迟未能落实，比如，“农村承包关系长久不变”。
一位参与上世纪80年代农村改革的老人曾感叹，当时的政策虽寥寥几句话，却极有分量。说可以“包干到户”，农民就把田分了；说农民可以“进城”了，大批农民自带口粮就去了。
关于此，“中国农村改革之父”杜润生老人曾说：中国的农村改革，一切“便宜”的方法已经用尽，如果不触动深层结构，就很难再前进一步。
“前所未有之挑战”
回望2015年， “三农”矛盾重重。粮食“十二连增”，但难言是喜：
——国库里粮食堆不下，每天都在增加财政补贴，进口粮食便宜，还在继续将国产粮往仓库挤；
——城镇化率继续提升1.3个百分比，至56.1%，但半城镇化现象并没有有效改变。同时，农民工转移速度以及工资增速进一步下降，在乡镇外就业的外出农民工有16884万人，仅增长0.4%。这不仅直接给农民持续增收带来挑战，也关乎农村人地关系能否进一步调整，农业现代化能否顺利推进；
——农业受到国际农产品市场冲击不断加大，但农业竞争力的提升又受制于产权、城镇化水平、组织程度、农产品价格机制等多种因素；
——大部分农民工仍然是“两栖”状态。许多农民工很少回老家，他们的孩子多未随迁。2014年义务教育阶段子女随迁率不到40%，逾6000万留守儿童无法拥有完整家庭生活，甚至有的孩子独居；
——在城市无法安家的农民工继续将辛苦劳动所得用在老家盖房子，这些房子大量闲置，且难以盘活。农村凋敝，但城乡资源双向流动的管道却不畅通。
这些问题相互缠绕，没有系统性改革，无法开解。
当前的局面，一些“农口”人士称之为“前所未有之挑战”。这也意味着倒逼改革的时间窗口真正开启。
改革托市收购制度
2016年“一号文件”对农村改革来说具有突破性意义的是：粮改有望迈出关键一步。文件明确，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。
中国自2014年起，已从东北地区大豆、新疆棉花开始，率先改革托市收购，试点目标价格制度。但此次主粮玉米的改革提上日程，无疑更具方向性意义。
2016年，小麦、稻谷的最低收购价制度将继续执行；对玉米则将按照市场定价、价补分离原则，推进临时收储制度改革，建立玉米生产者补贴制度。
中国政府一直期望在保障粮食安全、保障农民利益、保持粮食市场稳定之间获得平衡。2004年，在粮食流通体系市场化改革中，又推出政府定价、入市收购的托市收购制度。但这导致价格信号僵化、品种结构与市场需求不匹配、产业链扭曲、市场萎缩。问题经年累积，粮食流通体制改革的成果逐步被蚕食。
2015年，算上8000多万吨大豆，中国进口粮食12477万吨，同比增长24.2%。国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰到东北调研也了解到，2015年11月底，东北三省的玉米库存达到历史最高点，够全国一年的玉米消费量。2008年以来，玉米临储价格提高了60%，产量提高了40%，增产玉米基本全部被国家粮库吃尽。原料成本过高，下游玉米加工全部惨淡经营。
最终，在国际市场倒逼之下，决策者下定决心再启粮改。此时此刻，回顾历史上几度折返，当以此为训。
提升中国农业竞争力
当前中国在粮食问题、农产品问题上遇到的麻烦，远非改革托市收购就能解决。
2015年，玉米国内外价差每吨又扩大了270元，至660元，即每斤相差0.33元。9月，中国首次较大幅度地下调了玉米临时收储价格，从每斤1.12元降至1元。国内价格仍远高于国外。目前，玉米配额内进口价格大约是每斤0.76元。政府托市只是形成高价差的其中一个因素。
引起更深远忧虑的是中国农业的基本竞争力。
回顾中国“入世”时，中国农业在世界具有一定优势地位。时至今日，在粮、肉、奶等相当多的农产品上，中国已处于竞争劣势。
农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴最近在“清华三农论坛2016”上表示：随着中国劳动力、土地和环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，中国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本必然与瑞士、日本和韩国的水平趋于接近，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大。基于成本之上的国内粮食市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆转，这是个长期趋势。
据倪洪兴计算，2013年，中国稻谷、小麦、玉米、大豆的生产成本分别比美国高38%、31%、91%以及79%。其中，人工成本高达7到20倍，土地成本超出10%-96%。并且，中国“入世”时，并没有争取到农产品的高关税保护，中国农产品进口的平均关税水平只有15.2%，相当于世界平均水平的四分之一。三大主粮最高关税只有65%。玉米在特定时段已经顶破65%的天花板。他预计，大米和小麦顶破这层天花板将在“十三五”末成为常态。
面临这样一个实际上相当开放的市场，如何定位中国农业，需要战略考量。“口粮绝对安全、谷物基本自给”的红线要不要守？能不能守得住？中国如何参与全球农业分工，培育自己的农业比较优势和竞争力？
无论如何，提高中国农业的基础竞争力都是当务之急。2016年“一号文件”亦着力于此，将其置于首要位置，内容则涵盖高标准农田、农田水利、农业科技、农业机械、现代种业、培育新型经营主体、服务主体、农业结构调整等关乎农业竞争力的方方面面。
归根结底是权利问题
对于提升中国农业竞争力而言，两件事无法绕开——产权改革，以及减少农民数量、让农民进城。这两件事都是“三农”改革至今迟迟未能有效突破的痛点。
2015年，中国城乡居民人均收入倍差2.73，比上年缩小0.02，较“十二五”初的2011年，缩小0.4，城乡差距有所缓解。但这样的城乡收入比仍然高于大多数发展中国家。 毫无疑问，农民权利缺失——受教育的权利、享受政府公共服务的权利、支配和管理自己财产的权利、自我组织的权利、自由迁徙的权利等等，是中国工业化、城镇化过程制造高城乡差距的重要因素。
人是主体，任何将其客体化的帮扶，都无助于其真正实现价值。既然中国过去及现在，对农民权利存在长期忽视甚至剥夺，那么中央最应做的事情，就是还权赋能，让农业、农村、农民全面释放自身活力和能量。
可是，自十八届三中全会启动农村全面深化改革以来，农村产权改革依然困囿于各种条条框框，绕道根本性的制度改革，选择在现有框架内释放极其有限的空间。
2015年启动的经营性集体建设用地入市试点和农地经营权、农民住房财产权抵押试点都是如此，相比过去地方已经实践过的方案，并无突破，甚至收缩了改革尺度。主责部门对顶层设计的再三强调、批复地方方案的改革程序安排，亦打破了过去地方探索的机制，束之于严格控制的“理想类型”。
产权改革滞后已经严重束缚农村生产力。农地产权不稳定不完整，影响土地流转和土地投资，必然制约农业竞争力提升；宅基地、集体建设用地无法有效盘活，不仅农民无法实现其财产权利，还制约现代农业资金投入。土地资源低效甚至无效利用、城市建设乃至中国经济发展模式扭曲的问题也无从改变。
欲富裕农民，必须减少农民；欲提高中国农业竞争力，也必须减少农民。按照国家统计局数据，中国农业劳动力比重还有30%左右；若按照中国社会科学院副院长蔡昉计算，农业劳动力比重约在20%，而农业产值占GDP比重不到10%。要达到两者比例基本平衡，中国还有1亿到2亿多农业劳动力要进一步转移出来。
不过，中国城镇化速度已经出现明显放缓迹象。这固然是城镇化达到一定水平后速度自然降低、经济增长速度放缓等因素所致，但是户籍和集体产权制度改革滞后，以及半城镇化造成的中老年农民工返乡、逆城市化问题，亦不容忽视。
让农民工顺利融入城市，将土地城镇化转变为人的城镇化，中央在推进新型城镇化中亦再三强调。2015年，中央在流动儿童义务教育经费上增加了支出责任，以利于流入地解决流动儿童教育问题。不过，一方面，从小城镇到特大城市阶梯式放开落户的路径和人口实际流向并不相契合，尤其是，严控特大城市人口的方针，不仅使特大城市积累的老问题难以化解，还制造了新留守儿童。
改变需求还是改革供给，恐怕也是户籍改革必须理清之事。如何建立适应统一市场需求的对基本公共服务的事权和财权安排，至今仍然缺少完整清晰的改革框架。
农村产权改革已经进入深水区。过去中国的“三农”政策制定者们运用其政治智慧和本土化能力所规避的问题，如今到了必须直面的时候。
中国乡村发现网转自： 《财新周刊》 2016年第5期
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