“使命重在担当，实干铸就辉煌。”3月15日，全国两会闭幕。以此为标志，中央关于今年的重大工作部署均已确定，全国上下进入传达和贯彻两会精神时间，各地都在“撸起袖子加油干”。正在中共福建省委党校、福建行政学院培训学习的干部学员对照两会精神，结合工作实际，积极筹谋促进福建发展的良策与思路。在此，本网选出部分干部学员的调研文章，推出《贯彻两会精神 福建怎么干》系列报道。
今年全国“两会”政府工作报告提出：要完善农村土地“三权分置”办法。农村土地是“三农”问题的核心，如何处置土地权限关系到农民的切身利益，而“三权分置”正是近年来中国农村改革中最为重要的制度创新举措。
“三权”是指农村集体土地所有权、农户承包权、土地经营权。“三权分置”便是将土地承包经营权分离为农户承包权与土地经营权这两种独立权利形态，促使原来的农村土地集体所有权、土地承包经营权的“二元产权结构”变迁为集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三元产权结构”，以更有效地实现集体土地政治治理功能、社会保障功能和经济效用功能的现代农村土地产权制度。
当前，我们在推进农村土地“三权分置”的改革中，仍然存在着诸多理论、政策、法律以及实践操作的难题，亟需我们进行新的制度创新去有效破解。
一、农村土地“三权分置”制度实施的难点
（一）经济性因素:权利主体的市场化博弈，导致利益关系失衡与农地用途变更
“三权分置”制度设计的实施，必将与权利的市场化交易紧密结合。处于市场经济环境下，“三权”中的权利主体必然从各自利益出发，为追逐自身利益最大化而不断博弈。而权利主体为获得更多的经济效益，更加重视经营权的权利实现，从而忽视所有权与承包权，容易造成经营权吃掉所有权和承包权，影响“三权分置”制度的实现效果。由于种植经济作物的收益往往大于种植粮食作物的收益，作为理性经济人的农业经营主体极有可能选择大规模生产经营经济作物，从而降低粮食作物的种植面积，造成农地的“非粮化”；同时也不排除有部分经营主体在利益驱使下改变农地用途，造成农地的“非农化”威肋不可小窥。
（二）制度性因素:“三权分置”存在立法短板，缺乏政策协调
我国目前现有的《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》等涉及到农村土地产权的法律中，均未对农村土地所有权、农村土地承包权、农村土地经营权的权利内容进行界定，也未对其权能边界进行明确划分。“三权分置”设想中农村土地经营权，作为从农村土地承包经营权中分离出来的一项权利，在现有法律体系上只停留在地方性法规、规章以及政策文件层面上。正是由于缺乏法律上的依据和保障，无法建立与经营权的流转和抵押相关的各项体系，导致其权利的实现困难重重必须引起足够重视。如我们当前执行的粮食直补、农资综合补贴等补贴政策，初始目的在于激发农民的种粮积极性，但是如果在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转行为将越来越多，接受补贴的主体并未明确规定是农村土地承包权的主体还是实际经营的农村土地经营权主体，可能会出现补贴没有真正发放到种粮农户手中的现象，其激励作用必将难以实现，该补贴政策也就失去了意义，所有这些目前的缺憾，均须认真研讨解决方案。
（三）机制性因素：配套机制不健全，造成经营权的权能和相关目标实现受限
“三权分置”后经营权的权利实现目前主要存在经营权流转机制不健全、经营权的确权行动滞后、经营权抵押缺乏相应的支撑体系等问题。国家在提出“三权分置”的制度设计时，明确表示农村土地经营权可以抵押，然而在实践过程中由于缺乏专业的机构和手段，致使运作过程存在诸多困难，经营权流转抵押过程中亟需的信息咨询、纠纷处理、交易指导等服务十分匮乏，社会各项相关服务体系不健全，尚未形成相互协调的保障经营权顺利实现的配套机制，严重影响“三权分置”制度设计的有效运作。
其它方面难点还有：理论困惑——分离后承包权、经营权的属性和权能确定问题凸显；政策两难——承包农户与经营者的利益关系两难关系需要理顺；路径制约——土地流转的具体方式对经营权抵押的影响需要多方位考量；操作难题——土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难需要充分估计；经济风险——鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题全面评估。
二、积极推进农村土地“三权分置”的实施路径
（一）建议借鉴国际通行办法，赋予“三权分置”下的土地经营权物权化的性质
“三权分置”下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，赋予“三权分置”下的土地经营权物权化的性质，在土地流转并且承包权与经营权分离时，在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。
（二）适时修改相关法律，建议制定和出台《土地经营权法》，明确承包权和经营权的属性和法律地位
需要适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确规定所有权、承包权和经营权 “三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任。研究和制定专门的《土地经营权法》，探讨规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监管和管理、工商资本获得土地经营权的相关权利义务、农业补贴和土地征收、土地经营权抵押评估和处置等相关政策法规，确保农村土地“三权分置”改革顺利实施与推广。
（三）积极探索农村土地“三权分置”下农地流转主导模式
农地流转主要有转包、转让、互换、出租、入股等5种方式。目前全国农地流转方式来看，流转入专业合作社及企业比重上升，流转入农户比重下降。以转包、出租方式为主，转包、出租流转的比重分别为46.60%、33.1%。转包、转让、互换等自发进行的分散的经营权流转模式流转效率不高，造成了土地资源的利用率不高，集约化程度不高。出租、入股等有组织的集中的经营权流转模式能为农户带来更好的经济效益，转出经营权的农民能够获得务工机会，但亟需在“三权分置”的政策引导下规范农地流转市场，提升农地流转效益，确保农地承包和经营权益。
建议发展多元土地经营模式，实现多方共赢。通过采取“企业+”的模式实现多方共赢，公司为农户提供社会化服务，在技术指导、市场渠道、人才培养上提升农户经营与抗风险能力，公司与农户实现优势互补与经营联动。
建议大力发展农村土地流转合作社，通过发展农村土地流转合作社，促进土地与资本的深度融合，实现土地效益最大化；培育和建构土地使用权流转的平台，优化土地使用权流转市场；加强“互联网+”网络土地流转平台建设，出台鼓励政策，促进土地流转市场的发展。
（四）构建土地经营权流转抵押的风险防范机制
一是要健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。包括加强土地承包经营权的确权颁证登记，规范土地经营权流转程序，严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管，加强甄别和警惕，堵住风险隐患等方面规制与监管。
二是要建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，对工商资本流转土地后闲置浪费、“炒地”和恶意囤积农地的行为要给予明确的惩戒。
三是要选择好土地经营权抵押的试点地区，减少土地抵押的区域性风险。
四是要对借款人的融资资格进行严格把关，防止利用土地经营权进行投机套利等现象发生。
五是要构筑土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制。通过建立土地经营权抵押担保风险基金、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、推进抵押担保模式多元化等途径，分散贷款风险。进一步完善农业保险制度，扩大农业政策性保险范围，支持商业性保险机构开展农业保险，充分发挥保险的风险保障作用。
（作者：罗炎成 福建省委党校、行政学院第52期中青班学员，闽南师范大学宣传部长）
中国乡村发现网转自：人民网
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