从传统的农业社会向工业社会转变，从以农村人口为主的乡村社会向以城市人口为主的都市社会转变，这是现代社会发展的一个不可逆转的趋势，我们国家自然也不能例外。发达国家的城市人口比例已经达到了80%甚至90%，人口的绝大多数已经生活和工作在城市。同时，生活在农村的居民也享受着与城市居民平等的待遇，无论是在社会保障，还是在择业自由、迁徒自由等方面都是如此，真正实现了城乡的一体化，农民只是人们的一种职业，而不是一种身份。而且通过完善的市场经济的机制，农村与城市在经济上已经浑然无间，有机地结合在一起，农村只是生产的第一车间而已。这是城市化社会的真实图景，也是城市化社会的题中应有之义。改革开放以前，我们长期实行一套严格的城乡分割的户籍管理制度，致使我们的城市化长期处于一种停滞发展的状态。改革开放以后，我们原有的那一套户籍管理制度有所松动，从而使我们城市化的步伐有所加快，但由于旧体制并没有从根本上得到改变，城市化的发展仍然仍然是和缓慢和滞后的，从而带来了一系列的社会问题，制约了经济社会的健康发展。2011年，我国的城市化率首次超过了50%，这是一个历史性的变化，标志着我国城市人口已经超过了农村人口。然而，城市人口中还有很大一部分只是城市里的常住人口，并不具有城市的户籍，也不能享受与城市居民平等的待遇。如果把这一部分人口扣除掉，2011年我国真实的城市化水平其实只有34.71%。而且更为重要的是，我们目前仍然实行城乡分割的二元体制，农村居民不能享受与城市居民平等的社会保障待遇，也不能自由地进行迁徒和择业。因此，我们的城市化仍然任重道远，我们必须积极地对现有的户籍管理制度进行改革，变城乡分割的二元体制为城乡一体化的体制，促进城市化的健康发展，同时也促进城乡的统筹发展和社会的和谐发展。
一、改革开放前城乡分割的户籍制度
建国以前，人们无论在迁徒还是在择业上都是自由的，乡下人可以进城去择业谋生，城里人也可以到农村去买田置业，城乡居民在权利上是平等，虽然由于发展程度的差别，城乡之间存在着二元化的状态，但并不存在着一种二元化的体制。一直到建国后的初期，这种格局仍然没有得到大的改变。1953年以后，我们开始实行“一化三改造”，以苏联的模式为蓝本，逐步建立起了计划经济体制，并实行重工业优先发展的战略。与这种经济体制和发展战略相适应（计划经济必然要求限制人口的自由流动和自由择业，优先发展重工业更进一步要求农业为重工业提供原始积累，并严格限制农村人员进入城市的重工业部门），我们也逐步对城乡之间的人口流动进行限制，逐步建立起了一整套严格的户籍管理制度。1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，其中规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，或城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成，也意味着人们失去了自由迁徙和自由择业的权利。在这样的制度下，农民被束缚在农村的集体经济组织里，从事着政府计划安排的各种农业生产活动，除了上学、参军等极少数的途径，只能一辈子留在农村，通过工农业产品的价格剪刀差和农业税等渠道向城市的重工业源源不断地提供积累。农民变成了一种不能改变的身份，城乡之间待遇有别、壁垒森严，城市居民享有国家提供的各种保障，而农村居民却只能“望城兴叹”。1959年到1961年的三年大困难时期，全国因为饥饿而死的都是农村居民而不是城市居民。然而在城市里，居民虽然虽然享有国家提供的各种保障，都拥有一个铁饭碗，但同时又只能依附于各种各样的单位，同样没有迁徒和择业的自由。同时，由于这种僵化的经济体制导致的无效率，城市居民虽然享有各种的保障，但也只能是处于一种均等的贫困状态之中，长期以来生活水平都得不到提高。在这种城乡分割的二元体制下，广大的农民固然是利益受损的一方，但城市的居民同样也不是赢家。自由迁徙和自由择业是人们拥有的一种不可剥夺的权利，而我们的户籍管理制度却剥夺了人们的这种自由，这显然是与实现人的全面自由发展的社会主义宗旨相违背的。同时，从经济社会发展的活力和效率的角度看，只有人的自由流动和自由择业，才能带来经济效率的提高，才能促进经济社会的健康发展。一个人口不流动、择业不自由的社会必然是没有效率的，而且还必然会存在着形形色色的特权现象，导致社会过度的两极分化。从世界范围来看，恰恰是那些由移民组成的社会是最具有活力的，经济社会发展水平是最高的，同时社会两极分化水平却又是最低的[1]。通过人口的自由流动和自由择业，使资源得到了优化配置，使自由竞争的市场经济秩序得以确立，使经济效率得到不断提高；通过人口的自由流动和自由择业，人们既相互竞争又相互学习，从中增长了见识，锻炼了本领，提高了素质，更好地实现了人的发展。而且对于一个尚处于由传统依附型的宗法共同体社会向现代契约型的公民社会转变的国家而言，人口的自由流动和自由择业有利于人们更好地从共同体中解放出来，更好地打破传统的社会结构，建立起民主、法治的社会制度。
二、改革开放后户籍制度的改革
改革开放后，我们对原有僵化、低效的计划经济体制进行改革，逐步引入了市场经济机制。与此相适应，我们也对原来实行的严格的城乡分割的户籍管理制度进行改革，使农村的剩余劳动力可以到城市来寻找工作或者进行经商等。虽然农民进城还要受到各种不合理的限制，但相对于过去的不能进城，无疑是一个巨大的进步，已经把过去那种僵化的制度撕开了一道很大的口子，为未来的进一步发展提供了契机。在这一进程中，进城农民提高了收入，扩大了眼界，增长了的见识，进而带动了农村经济社会的发展。而城市就更不用说了，这一时期城市经济社会的迅速发展与广大进城务工所提供的廉价劳动力是密不可分的，城市的繁荣离不开他们的贡献。但是由于这一过程又是在不从根本上改变原有城乡分割的户籍管理制度的前提下进行的，只是为了满足当前面临的发展要求而做出的一种程度有限的灵活性安排，因此同时也积累起了一系列严重的经济社会问题，需要我们认真地加以对待，积极地寻找解决问题的方案。首先，在城市有许多工作岗位并没有对进城农民开放，他们只能从事那些城里人不愿意从事的苦、脏、累、危的工作，并且在工资待遇、劳动保护、社会保障等方面都不能享受与城里人一样的待遇，虽然进城务工了，但是还保留着农民的身份，于是就产生了“农民工”这一特殊时期的特殊现象。由于农民工无法获得与城市居民一样的待遇，无法真正地融入自己所在城市，这就限制了他们的消费行为，使他们无法像城市居民那样更多地消费，从而无法更好地拉动内需。城市歧视他们的结果是反过来限制了自身的经济社会发展。同样，由于农民工在城市里无法得到平等的待遇，他们就不会把自己当作城市的主人以爱护之。许多农民工表现出来的低素质现象，一方面固然是因为我们国民的素质整体上都有欠缺，另一方面还因为他们在城市里处处受到歧视的缘故。由于生计艰难，在这一群体中偷盗、抢劫等犯罪的比例是比较高的，有的甚至还对城市产生不满和报复的情绪。因此，城市善待农民工，给他们以平等的国民待遇其实就是善待自己。其次，由于他们并不能真正在城市安家落户，只能像候鸟一样往返于城乡之间，从而导致了许多的社会问题。每年一到春节，农民工就要打点行李装回家过年，浩浩荡荡的返乡队伍使得各种交通运输不堪重负。农民进城务工了，但攒了钱以后还得回去盖房子，而这些房子实际上并没有太大的用处，从而造成了极大的浪费。这一方面固然是因为农村陈旧的观念，另一方面也是现有的这种制度使然。还有，由于农民工无法在城市安身落户，很多只能把自己的子女留在农村，从而造成了严重的留守儿童问题。
以上这些问题要从根本上得到解决，就必须从根本上对我们原有的户籍管理制度进行改革，建立起现代社会各国通行的户籍登记制度，使人们只要达到一定的居住年限，就可以根据自愿到自己所在的城市登记户籍，在各方面享受与其他市民平等的待遇。这一改革涉及到政府、企业、市民等各方面的利益，要一步到位地解决也是不现实的，可以先从中小城市开始放开，同时在大城市也要积极地进行探索，例如有的地方实行积分制落户政策等，都是值得尝试和推广的。这其中最重要的是涉及到利益分配的问题。首先，财政、政策等在地方之间的分配要基于公平的原则，不能一味地给某些城市吃偏饭，然后在这个基础上再由市场机制进行调节，调节地方政府、企业以及个人的行为，从而通过要素资源的合理流动达到各地之间均衡发展的效果。其次，要在财税制度上进行配套的改革，逐步做到社会保障由中央财政来统筹，从而在户籍制度改革的问题上地方政府才会消除顾虑，也才没有抵制的理由。只有社会保障可以跟着人走了，人们才可以真正在全国的范围内自由流动和自由择业。譬如，一些沿海地区的教育部门在谈到他们不愿意让外来务工人员的子女在当地参加高考的理由时，认为因为他们赚的钱寄回去了，子女就不能再在这里参加高考。这也未必全是一种托辞。要解决这一问题，我们可以采取中央财政根据受教育的人头数来对地方政府进行拨款的方式，或者像国外实行的教育券那样，由受教育者自行选择接受教育的地方。
三、城市化过程中的几个问题
（一）城市化的实质内涵问题。城市化不是简单地让人们从农村转移到城市，甚至也不仅仅是让进城的农民都拥有城市的户籍，享受城市居民的待遇，而是还有着特定的实质内涵。首先，人们的权利和机会必须是平等的。城市化社会或曰市民社会就是一个消除了传统的身份等级制的社会，而使每个公民都享有平等的权利，拥有公平的发展机会。然而在我们的城市里，还有许多垄断性的行业，像电力、电信、石化等，外人其实是很难进去的，具有很强的封闭性。在这种情况下，虽然城市在物质条件上已经很现代化了，但是在精神实质上与传统的宗法共同体社会仍然是一样的。同时，这些行业员工的工资和各种福利待遇是其他行业所不可比拟的，从而造成了严重的社会不公平现象。在我们的城市里，人情因素仍然普遍地存在着，拉关系、走后门，这些现象一点都不亚于农村，甚至还有过之而无不及。还有人们对于单位的迷恋和对体制的依赖、人员流动性很低、等级制现象突出等，使得我们的城市似乎比农村还要农村。从这个意义上说，我们的城市化其实是很不合格的，我们都还只是生活在城市的农民而已。其次，城市化还意味着民主化和法治化。城市化不是简单地意味着人们从农村转移到城市，也不仅指人们拥有现代化的物质生活条件，其更为实质性的意义在于城市是由具有私有财产和独立人格的市民或曰公民按照契约关系而组成的自治共同体，即人们是市民而不是简单的城市居民。这样的市民社会或曰公民社会必然要求实行民主和法治的政治制度，政府是人们通过订立契约而建立起来，其目的是为了保护人们的权利，替人们管理好公共事务。然而，我们离这样的目标无疑还有很大的距离。在我们的城市，政府权力的产生和运行方式都还没有进入民主宪政的轨道，政府的权力还没有受到有效的制约和监督，人们的权利还没有得到有效的保障，还不能有效地行使各种管理国家和社会事务的权利。从这一个意义上讲，我们的城市化又是很不够格的。同时，我们的法治水平也很低，司法系统不能独立地运作，不能够更好地发挥维护社会公正、保护人们权利、制约政府权力的作用。与此同时，人们的法律观念意识也很淡薄，遇到什么事情更多地是通过关系来摆平而不是求助于法律的手段。再次，城市化还意味着一个科学昌明的社会。现代化和城市化的社会是建立在发达的科学技术基础之上的，它为公众科学素质的提高提供了必要的条件，同时也对公众的科学素质提出了很高的要求，要求广大公众必须具有基本的科学素养，必须在全社会范围内树立起一种崇尚科学、反对迷信的风气和氛围。然而，我国公众科学素质的现状却是很不理想的。打假斗士同时也是著名科普作家方舟子认为，如果按照严格的标准，我国公众具有基本科学素养的比例可能连1%都不到[2]。在我们的城市，公众的科学素质比农村会相对高些，但同样也是不容乐观的，与现代化社会的要求仍然有着很大的差距。譬如，在转基因食物的问题上，许多民众不相信科学家权威的观点，而宁可听信那些非专业、非权威人士制造的各种谣言，对其产生各种各样的疑虑和担忧，从而极力地进行抵制，致使我们国家久久无法推广转基因作物的种植，严重地阻碍了我国农业的发展。又比如迷信中医、坐月子陋习等，虽然这些实际上是很不科学的，对人的健康会产生很大危害的，但是在我们的社会仍然有着很大的市场，城市居民在这方面一点也不落于人后。我们整个民族的科学素质都是十分有待于提高的。只要以上这些问题得不到解决，我们就不能说已经真正地城市化和现代化了，我们的经济社会发展就不能得到持续健康的发展，已经取得发展成果还有可能得而复失，我们的社会就不可能长治久安，不可能是建立起一个全面协调发展的和谐社会，人们也不可能得到全面自由的发展，不可能成为现代的公民。因此，我们要积极地通过改革，不断地完善我们的经济和社会体制，使人们可以普遍地获得各种平等的机会和待遇，同时还要积极地进行政治体制改革，不断地完善我们的政治体制，使政府的权力受到有效的制约和监督，使人们的权利得到有效的保障和实现，使民主和法治制度真正建立起来，以及还要大力地发展并普及科学文化，提高公众的科学素质。我们的城市在许多方面还需要进一步的城市化。
（二）城市化过程中的土地流转问题。从某种意义上说，土地是人所拥有的一种最重要的资源，没有土地的所有权（或者产权），人就失去了最重要的经济基础，人的权利就是漂浮在空中的。要实现城市化，要实现人的自由流动，就必须同时实现土地的自由流转，因为土地是不能带走的，人们只有把土地转让掉后才能从一个地方迁徙到另一个地方，也才有资本去进行这种迁徙。目前我们城市的土地实行国家所有的制度，但是人们对土地拥有使用权，而且是可以转让的，对房产的产权是完整的，因此这种土地管理制度虽然存在着一定的弊端，譬如地方政府的“卖地财政”模式等，还需要进行改革和完善，但大体上已经不构成城市化的障碍。目前对于城市化的最大障碍在于农村的土地管理制度，土地虽然是集体所有，但农业用地要转为建设用地，却只能由国家征收成为国有土地，农民对土地只有使用权，而且这种使用权也是不稳定，经常受到侵犯的。在这种制度下，农民对土地没有完整的产权，不能把土地用于抵押，也不能进行转让。人们来到城市务工，但农村的承包地却还得保留着，土地不种了，也还得交各种的税费，从而造成了严重的“三农问题”[3]。后来实行农村税费改革，最终取消了延续两千六百年的“皇粮国税”，这在中国的历史上无疑是一个巨大的进步，但是“三农问题”仍然存在着，人们仍然不能对自己的土地进行转让，然后带着资本进城，同时农村的土地也不能通过合理的流转，实现农业的规模化和集约化经营。农民可以进城打工经商了，这样的城市化充其量还只走到一半，要真正实现城市化，除了应当通过户籍制度改革，让进城农民可以在城市落户，可以享受平等的社会保障之外，还要使进城的农民能够解决居住的问题，只有这样才能真正改变他们的消费观念和消费模式，从而达到扩大内需和拉动经济发展的目的。现在随着经济的下行和房地产市场的疲软，中央以及地方政府出台了一系列刺激房地产市场的政策，但是从长远看最重要也最有效的一项改革却没有很好地出台，即要对农村的土地进行确权，使农民获得对自己的宅基地和农用地完整的产权。有了完整的土地产权，想要进城的农民可以把土地的产权转让出去，可以把土地的使用权转让出去，也可以把土地抵押出去，然后带着资本进城，用于购买房子，或者进行创业。
（三）自然村落消失的问题。随着我国城市化速度的加快，随着越来越多的农村人口向城市转移，许多农村尤其是偏远地区的农村出现了空心化的现象，甚至许多自然村落就消失掉了。于是不少人士就开始担忧起来，不断地呼吁要采取措施扭转这种趋势，要保住自然村落，要留住乡村文明。他们的出发点无疑是好的，但是我们还应当清醒地看到：这种现象在从农业社会到工业社会，从乡村文明到都市文明的发展过程中是不可避免的，同时也未必就是一种坏现象，我们非但不必忧心忡忡，相反还要为之叫好。以前在农业社会时代，巨大的人口压力使得人们到处开垦以求生存，许多地方都被开发了，甚至许多生态条件十分脆弱的地区也不能幸免，从而造成了生态环境的恶化，石漠化、沙漠化等现象十分严重，森林覆盖率十分低下。现在在城市化的过程中，许多偏远地区的农村人们都搬走了，人迹罕至了，当地的生态环境反而很快就恢复起来了。人们通常认为农村是山清水秀的地方，其实这更多是出于一种想像。一旦生活水平提高以后，农村居民也开始过上了现代化的生活方式，一样制造了大量的生活垃圾和生活污水，并且由于居住是分散的，无法像城市那样集中起来进行处理，基本上只能直接排放到大自然中去，因此所造成的环境污染反而更加的厉害。而农民进城以后，反而可以使生活污染物得到集中的处理，更有利于生态环境的保护。至于乡村文化面临消失的问题，这是许多人更感到忧心的。但是这里却存在着一个悖论，即乡村的农民自己想进城，也过上城里人过的现代生活，而许多文化界的人士却希望他们留在乡村，过着传统的那种生活，从而保住他们所“向往”的乡村文化。然而，这些“有识之士”自己却无一不是城市居民，无一不是过着现代都市的生活。这样公平吗？这样的呼吁有力的吗？笔者有一次去西藏旅游，在回来的火车上，一些年轻游客谈到当地人也想过上现代的生活，而外来的游客却希望他们能保留那种传统的生活，从而更具有“审美价值”，这是一个矛盾，但是他们也有权利过上现代的生活。看来那些“有识之士”的见解还不如这些年轻的游客高明。文化的存在和发展有其自身的规律，真正的文化是适合人们的需要而产生的，当一种文化还能适合人们的需要时，它的生命力就不会失去，无须人们去对它进行怎样的呼吁；而当一种文化已经不再适合人们的需要时，就必然要面临消亡的命运，这时候人们再怎么唱挽歌也是无法挽回的。
学者党国英认为：“承载乡愁的居住形态，在城市也可以存在，只是因为我们的土地规划管理制度有太多的弊端，才压缩了这种可能性。如果留居农村的农民转变为家庭农场主，农村居民点的形态会发生变化，乡村田野会更加美丽，我们将能更多地领略乡村意蕴。美丽乡村要靠富裕农民来支撑。”[4]那些传统的乡村文化，其实在城市也是可以存在的。以笔者现在所生活的那座城市为例，大大小小的庙宇遍布于每一个角落，善男信女们照样虔诚地去烧香拜佛。每到过年过节，或者有什么红白喜事时，许多人家都会不顾政府的禁令，燃放起烟花爆竹来。有时，还会看到热热闹闹的游神队伍从街上走过。凡此种种，都让人分不清自己到底是置身于城市还是乡村。（事实上，随着城市化的深入和社会的发展，我们还应当对城市所保留甚至不断流行起来的源于乡村社会的习俗进行反思，而不是一味地对其进行点赞和喝彩。以过年过节和红白喜事时燃放烟花爆竹为例，这是我们传统的乡村农耕社会所留下来的一种习俗，本来在以工商业为基础的城市社会是没有存在土壤的，但是由于我们农耕文化的强势性和弥散性，它还是被带到了城市，并且久久不去。然而，在人员密集的城市，燃放烟花爆竹在制造嗓音、废气，产生安全隐患等方面所具有的危害，又是人员稀少的农村所不可比拟的。因此，我们不能无原则地对城市中的这些传统习俗予以认同和迁就）再以笔者的老家——一个乡村为例，很早以前每年元宵期间都会进行游神，解放后这项活动由于破除迷信运动而中断了。现在，随着人们生活水平的提高，随着人们对传统习俗的重新开始重视，今年元宵节时这个活动又恢复起来了。因此，要保护乡村的传统文化，要留住人们的乡愁，需要的是实现城乡一体化的统筹发展，需要的是人们生活水平的提高，试图通过阻止农民进城的方式来达到这一目的，这既是不现实的，也是不人道的。
（四）城市化的自主原则问题。城市化固然是现代社会发展的必然趋势，也符合人们从农村转移到城市生活的发展愿望，但它同时又建立在人们的自主选择的基础上，那种违背人们意愿的“被城市化”侵犯了人们自主选择居住地的权利，同时也导致了一系列的经济社会问题。在正常的情况下，城市化要遵循经济社会和城市发展的规律，在全国统一的市场经济机制的作用下，在城乡一体化的社会保障体系下，通过人员的自由流动达到人口在城乡之间合理的分布。然而，我们目前在城市化的过程中，一方面存在着由于城乡分割的户籍制度而使城市化的速度受到不应有的限制，另一方面也存在着违背农民意愿的“被城市化”现象。在城市的郊区，由于土地具有很大的升值空间，政府过度地征收农民的耕地，然后再高价拍卖出去，有的甚至还实行“并村上楼”，即把整个农村的房子拆掉，把农民安置进统一修建的小区，然后再把腾出来的土地用于商业开发。许多农民虽然住上了高楼，但就业的问题却得不到解决，也享受不到其他城市居民所能够享受的社会保障，从而成为所谓的“失地农民”，产生了严重的经济社会问题。与此同时，他们原有的生活方式也被迫地改变了，农村原有的文化习俗也受到了不应有的破坏。而且在这种城市发展的模式之下，还必然会造成土地资源的浪费、权钱交易的腐败以及社会的两极分化等各种问题。我们需要防止的恰恰是这种“强制城市化”，而不是那些因为人去楼空而产生的自然村落的消失。同时，城市化的自主原则还有着另一层涵义，即那些原来生活在城市的居民如果想去农村购房建房，或者从事农业的生产经营活动，也应当满足他们的这种要求。虽然在城市居民是否可以参与农村土地产权的交易这一问题上我们需要慎重地对待[5]，但允许他们去乡村居住，或者带着资本下乡，从农民那里转入土地的使用权，进行农业的规模化和集约化经营，却无论对于哪一方都是有利的。在这一过程中，我们需要做的不是对城市居民的这种选择进行限制，而是要进行有效的管理，使他们是来农村居住，或者进行农业的现代化经营。而恰恰在这一点上我们做得是很不够的，我们一方面没有对农村的土地进行确权，使土地合理地流转起来，另一方面也没有对农村的土地进行有效的规则，对土地的用途进行有效的管制。城乡之间人员的双向流动，也有利于改变农村的社会结构，更好地从传统的共同体社会中走出来，更有利农村公民社会的发育成长。同时，为了留在农村的人，以及新来农村居住的人，我们还要积极地进行社会主义新农村建设，政府要投入必要的资金改善农村的基础设施，要下大力气治理农村的环境污染，要积极引导村民进行基层民主的实践，实现农村治理的现代化。即通过社会主义的新农村建设，使农村也同样是适合人们居住和生活的地方，而不是成为破败和萧条的代名词。
参考文献：
[1]秦晖.公平竞争与社会主义——“桑巴特问题”与“美国例论”引发的讨论[J].战略与管理,1997(06):85-94.
[2]方舟子.中国公众基本科学素养有待提升.环球网评论.[EB/OL](2016-02-29)[2016-09-19]http://opinion.huanqiu.com/1152/2016-02/8620528.html.
[3]胡应泉.公有，还是私有？——土地制度革命以来中国土地制度的变迁简析[J].陇东学院学报,2014(02):78-82.
[4]党国英.农村观察不能只有悲情叙事.环球网评论.[EB/OL](2016-02-02)[2016-09-19]http://opinion.huanqiu.com/1152/2016-02/8487628.html.
[5]胡应泉.略论土地制度改革[J].兰州工业学院学报,2015(06):111-115.
发表于《新乡学院学报》2017年第2期
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