【摘要】经营自留山以本集体经济组织成员为前提条件，自留山的林地所有权属集体，归农户长期使用，自留山林木属参与经营的家庭成员所有。由于农户家庭成员的变化和一些家庭的自然消失，因继承问题发生了不少纠纷。自留山使用权不能继承，但自留山的林木可以继承；农户在本集体经济组织消失的，集体经济组织可以在处理好林木的补偿后，收回自留山使用权。自留山使用权确权登记申请，由人民政府受理；自留山林木继承纠纷，由人民法院受理。
上世纪八十年代初，以农户家庭为单位划分了自留山，县级人民政府发给使用证，归农户长期经营使用。30多年来，家庭的人事变迁和一些家庭的消失，引发了不少关于自留山继承问题的矛盾纠纷。《不动产登记暂行条例》没有把自留山使用权列入不动产权利登记范围，《不动产登记暂行条例实施细则》亦没有明确的规定。笔者以浙江省仙居县近年发生的三个案件（附后）为例，根据现行政策法规，谈谈对自留山的“三权”（即林地所有权、林地使用权、林木所有权）与继承问题的一些初浅的认识，以就教于行家。
一、划分自留山的起源和基本政策
根据宪法精神，1981年中央和各省市制订了划分自留山的基本政策规定。
《宪法》第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山……”。
1981年3月8日，中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》：“划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。……社员在房前屋后，自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。”1981年10月12日，中共浙江省委、浙江省人民政府《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》：“社员的自留山和植树地段，其山权、地权属集体所有，归社员长期使用。不准出租，不准转让，不准买卖，迁居、婚娶不准随带。……自留山和植树地段划定后，生不增、死不减，长期不变。……由县（市）人民政府发给使用证。”
这些政策规定，概括起来就是自留山山权属集体所有，归农户长期无偿使用。此后，各地开始了以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作。自留山划定后，县级人民政府发给农户《社员自留山使用证》。
二、自留山的“三权”属性
研究自留山的继承问题，首先必须弄清自留山的“三权”属性。本文所谓农户自留山的“三权”，是指自留山林地所有权、林地使用权和林木所有权。林地所有权属集体，林地使用权属农户，自留山上的林木属参与经营的家庭成员。平常所讲的“自留山登记发证”，指的是自留山使用权的登记发证；“自留山继承”，指的是自留山林木（包括林木及其他经营收益）的继承。
三、自留山林地属农民集体所有，由集体经济组织行使所有权
《宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条的表述内容与此相同。
村民委员会是农村基层群众性自治组织，是村民自治制度的主要组织载体。农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织，是我国农村集体经济制度的主要组织形式，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。林地具有特殊性，由于历史原因和民间习俗，除乡、村、组外，还存在几个村或组联合、自然村单独等林地所有权形式。《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；……”。
四、自留山经营的基本单位是家庭，自留山使用权不能继承
自留山是由集体经济组织将集体所有的林地分给农户，由农户长期使用。家庭的人事变迁和一些家庭的消失，自留山的具体政策也在不断完善。
（一）户内人口增减，自留山不变
经营自留山以本集体经济组织成员为前提条件，自留山经营的基本单位是家庭。人民政府对自留山只登记确权到户，不确权到每个家庭成员。划分自留山时，考虑到农户家庭个别人口的生死、婚娶、迁居和“农转非”等将引起家庭人口的变化，规定“不准出租，不准转让，不准买卖，迁居、婚娶不准随带。……生不增、死不减，长期不变” 。农户家庭成员是动态的，户内家庭成员的增减，不影响该户“现任”成员继续使用本户的自留山。迁入或出生新增的家庭成员，自然分享本户的自留山使用权；迁出的家庭成员，就失去了本户的自留山使用权。
（二）全户消失，在处理好林木补偿后收回自留山使用权
全户消失，指该农户在本集体经济组织中消失，包括全户迁出（“农转非”或迁入另一个集体经济组织）和全户死亡（最后一个家庭成员死亡）等情形。
当时对人口增减作了原则规定，但未对全户消失作出具体规定。随着社会的变迁，逐渐出现了全户消失的情况。浙江省在开展完善林业生产责任制工作（1989-1990年）和延长山林承包期工作（2006-2007年）时，根据宪法精神和现行政策法规规定，各地对消失农户的自留山处置，作了具体规定。
1990年1月8日，浙江省农村政策研究室、浙江省林业厅《关于处理自留山遗留问题的若干意见》：“农户全家‘农转非’的，在处理好林木政策以后，其自留山应归还集体经营。”1990年5月20日，中共台州地委办公室、台州地区行署办公室《关于进一步完善林业生产责任制的意见》：“农户全家户口外迁或“农转非”以后，应将自留山交还集体经济组织。山上的林木应予折价，在扣除原有集体林木部分后，归该农户所有。”1990年5月27日，仙居县农村经济委员会《关于完善林业生产责任制中若干具体政策问题的意见》：“对于全家人口迁入国家或另一个合作经济组织的，应将自留山归还集体，其经营成果可以由集体与归还户双方协商合理作价，由归还户所得。”
2006年3月17日，台州市山林延包工作领导小组办公室《关于做好山林延包发证工作及有关政策问题的通知》：“自留山农户全户户口迁出本集体经济组织的，原则上集体经济组织可以收回自留山使用权，但要对其自留山经营成果给予合理补偿。”“如果自留山农户户内人员均亡故的，继承人可以依照继承法继承，若继承人放弃继承权或无法定继承人的，该自留山收归集体经济组织另行处置。”2006年5月18日，中共仙居县委、仙居县人民政府《关于认真做好延长山林承包期工作的通知》:“农户全家户口迁出本集体经济组织的，不换发林权证。 集体经济组织可以在处理好其经营成果的补偿后，收回自留山使用权。全户死亡的，其继承人可以根据《继承法》的有关规定继承其自留山经营成果；继承人户口在本集体经济组织的，可以继续经营死者的自留山。”
综上所述，农户在本集体经济组织内消失，集体经济组织在处理好自留山林木的补偿或继承后，收回自留山使用权。
五、自留山林木可作遗产继承
《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》：“社员在房前屋后，自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。”《森林法》第二十七条规定：“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。”《继承法》第二条规定：“继承人继承的是被继承人的个人财产。”第三条规定：遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括公民的林木。继承从被继承人死亡时开始。
2016年10月11日，浙江省林业厅《关于林权变更登记有关问题的答复》：“集体经济组织是集体土地的所有权人。……只有本集体经济组织成员，才能享有自留山使用权。但自留山上林木的所有权和自留山的合法收益，可以依法继承。
因此，被继承人经营的自留山林木，属于个人遗产，继承人可以依法继承。
六、自留山继承纠纷处理
在农户还存在的情况下，继承人（包括户内继承人和户外继承人）对死者自留山提出继承诉求的，在实际调处时，应把握四点：一是自留山使用权必须由本户的其他成员继续行使，户外继承人不得分享自留山使用权。二是死者死亡时，自留山林木，在家庭中分割的死者个人份额，可由继承人继承。三是户内人口外迁，外迁人提出分割自留山时，不得分割自留山使用权，但可以对其本人的经营成果给予适当处置。四是户内成员可以分户自立，达成分户协议后，经本集体经济组织同意，可以分别申请自留山使用权登记。
当农户在本集体经济组织消失，最后一个家庭成员户口外迁的，可以在处理好林木的补偿后，将自留山交还原集体经济组织；最后一个人死亡的，其继承人可以继承自留山的林木；继承人是本集体经济组织成员的，经集体经济组织同意，可以继续经营死者的自留山。
因自留山林木继承问题发生争议，根据森林法、继承法和民事诉讼法等规定，乡镇人民政府、街道办事处和乡村调解组织可以调解，当事人不愿意调解或者调解不成的，由人民法院受理。
七、小结
农户自留山的林地所有权属集体，林地使用权属农户，家庭是自留山使用的基本单位，农户家庭成员的增减，不影响农户“现任”成员继续行使本户自留山使用权；自留山上的林木属参与经营的家庭成员。家庭成员死亡时，自留山的使用权不属继承范围，其经营的自留山林木，可以作为遗产由继承人依法继承。当农户在本集体经济组织消失（最后一名家庭成员户口迁出或死亡），集体经济组织在处理好其经营成果的补偿后，可以收回自留山使用权。自留山使用权登记申请，由人民政府受理；自留山林木继承纠纷，由人民法院受理。
附：三个案例
（一）案例一：人民政府对农户自留山以户为单位登记发证，不确权到人
仙居县官路镇北岙村村民王森枝，划分自留山时，家有父亲、夫妻和三子一女。大儿子王光金已经分家立户。本户有父亲、夫妻、二儿子王光进、小儿子王光林、女儿王菊仙6个人口，分得3宗自留山，登有《社员自留山使用证》。此后，二儿子王光进外迁（入赘本镇坑口垟村）、女儿王菊仙出嫁、王森枝及其父亲王山陈亡故。 2007年，王森枝之妻胡锦兰因采伐树木，与小儿子王光林发生争议。
2008年8月，胡锦兰和王光进、王菊仙3人共同向仙居县人民法院起诉，请求确认胡锦兰占本户3宗山林的二分之一，王光进、王菊仙、王光林各占六分之一份额。他们认为，分山时全家6个人口，应当按当时人口分享自留山份额；王森枝及其父王山陈的份额由胡锦兰继承。2008年11月21日，仙居县人民法院认为，此案系个人之间的林木所有权和林地使用权争议，根据森林法的规定，应当由人民政府处理，裁定驳回起诉。
胡锦兰等不服，向台州市中级人民法院上诉。上诉称，本案不是个人之间的林木所有权和林地使用权争议，而是同一家庭内部的成员财产分割引发的争议，请求判决支持上诉请求。2009年1月21日，台州市中级人民法院认为，上诉人起诉要求确认各自的份额，属于森林法第三条规定的“个人所有的林木和使用的林地”确权行为，应由人民政府确认，终审裁定驳回上诉，维持原裁定。
2009年3月2日，胡锦兰向仙居县人民政府提出份额确权申请。
仙居县人民政府认为，自留山是以家庭经营为基础，政府只确权到户，不确权到人（除非该户只有1人）；县政府已经为胡锦兰户发证，即为该户的全体家庭成员（包括胡锦兰和小儿子王光林及其家属）共同使用。王光进、王菊兰已经不是该户的家庭成员，不享有使用权。各方对自留山使用证并无异议，争议的是自留山林木的继承和分配问题，应属民事纠纷，不应由人民政府处理。
笔者赞同仙居县人民政府的意见。
此案最后调解解决。
（二）案例二：自留山林木继承纠纷
仙居县皤滩乡董坑村第三组村民王克印，有自留山6宗22.8亩。王克印无妻子儿女，孤寡独居，1990年7月21日立遗嘱：“本人一切房产、山林、自留地等归属本村第二组的弟弟王长法继承，医疗开支、债务也由王长法承担”。1991年12月10日王克印病故。2006年，王长法申请采伐王克印自留山树木，未获第三村民组同意；2011年8月，王长法再次提出采伐申请，第三村民组仍不同意。
第三村民组认为，王长法属于第二组村民，无权经营和采伐第三组王克印的自留山林木。
王长法认为，自己是王克印的兄弟，承担了王克印的赡养责任，王克印也立有遗嘱，本人有权继承王克印的自留山，并获取经营收益。
皤滩乡政府认为，王克印与王长法分属两个村民小组，王克印的自留山树木可以由王长法继承，但自留山使用权不能继承，在处理好自留山林木后，第三组可以收回王克印的自留山。
笔者赞同皤滩乡人民政府的意见。
2012年，在皤滩乡政府的调解下，王长法与第三组达成了林木继承采伐协议。
（三）案例三：户外继承人的自留山使用权登记纠纷
划分自留山时，仙居县步路乡步路村马锦台一家有母亲、夫妻和四儿二女。二儿子马战平已经在9岁时户籍迁往外乡的外婆家，马锦台的大儿子马泽琴在本集体经济组织已经自立户头，单独划分自留山；马锦台母亲、夫妻及2子2女共7人为一户，分得2宗自留山15亩。1984年马泽琴、马锦台分别登记了《社员自留山使用证》。
2006年换发林权证时，马泽琴户换发了林权证；马锦台户家庭成员发生了很大变化，马锦台夫妻和母亲已经先后亡故，2个女儿已经出嫁，小儿子马新战娶妻生子，该户在本集体经济组织人口存有马锦台的三儿子马小战平（无妻子儿女）和小儿子马新战及其妻子儿女5个人口。当时该户所有人口都因故久居外地，家庭事务由大哥马泽琴照料多年，几个老人的后事也都是马泽琴操办。村里在为马锦台户自留山申报换证时，在“户主”一栏填写了马泽琴、马小战平、马新战三个名字。
马小战平认为，自留山以户为单位划分，马泽琴自留山另有户头，不能共享父母的自留山使用权，而马泽琴、马新战与马小战平意见相反。乡村调解无效。2014年8月10日，马小战平向仙居县人民法院起诉仙居县人民政府，要求注销本户林权证中“马泽琴”的共有人名字。11月3日，仙居县人民法院以超过诉讼时效为由，裁定驳回起诉。马小战平不服上诉。12月22日，台州市中级人民法院认为，本案系履行法定职责之诉，应向人民政府申请更正，裁定驳回上诉。
此后，马小战平向仙居县林业局、仙居县人民政府寄送自留山登记更正申请书。当时有两种意见，第一种意见认为，应该支持马小战平的诉求，注销马泽琴名字；第二种意见认为，马家情况特殊，马小战平与本户的马新战意见相反，家庭内部矛盾复杂，直接注销马泽琴名字符合政策规定，但恐激化矛盾，主张撤销有异议的林权证。仙居县人民政府采纳第二种意见，于2015年7月30日，以马锦台户2006年换发林权证时“系村里代办，未经当事人委托认可，事后当事人又有异议”为由，决定撤销2006年换发的林权证（原《社员自留山使用证》继续有效）。马小战平不服，经台州市人民政府复议和台州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院终审判决，均维持了仙居县人民政府的决定。
但是，案结事未了。本案实质是自留山继承纠纷，对此有两种看法：
第一种意见认为，马泽琴作为儿子，祖母、父母亡故后，对他们的自留山有权继承管业；分山时，马锦台的2个女儿还未出嫁，参加了自留山分配，她们除了可以继承父母的自留山林木外，还可以管理自己所分得份额的自留山。
第二种意见认为，马锦台户的自留山，属本户现有5个人口使用，马泽琴和2个已出嫁的姐妹不属本户家庭成员，不享有使用权。把马泽琴登入原告户的自留山林权证，属于错订，人民政府应予纠正。至于遗产继承，遗产指的是死者的个人财产，自留山上的林木是个人财产，继承的只能是被继承人经营的林木。
笔者赞同第二种意见。
作者单位：浙江省仙居县林业局
(扫一扫，更多精彩内容！)
