当前，贫困地区环境污染及其治理是一个比较突出的问题；同时，更面临繁重的脱贫攻坚任务。应确立新思路，运用新方式，坚持把脱贫攻坚和环境治理结合起来，转变脱贫开发和环境治理方式，实现脱贫攻坚与环境治理的双赢。
一、正视新问题 增强紧迫感
常跑贫困地区农村，笔者感受较深的问题之一，就是环境污染及整治。改革开放特别是实施扶贫开发以来，贫困地区农村经济发展取得历史性进步、缓解贫困成就更是举世公认，这无疑是值得我们自豪和骄傲的。但是，也必须清醒地看到，随着农村经济社会的快速发展和城乡一体化进程的加快，贫困地区农村环境面临的形势也非常严峻，积累了大量生态环境问题，成为明显的短板，成为人民群众反映强烈的突出问题。
改革开放前，笔者在川南贫困农村长大且参加了从事农业的工作，记得那时候的农村，经济发展水平低，产生环境污染的基本是一些生活垃圾，譬如人畜粪便、庄稼秸秆等，通过填埋或少量焚烧即可处理。而今，则不然。随着贫困地区农村产业规模化扩大和交通信息发达，很多农村却被现代生活垃圾包围，畜禽养殖造成污水横流，大量使用农药化肥致农业面源污染严重，治理方式也不象那么些简单了。
一是“习惯性”污染问题。贫困地区农村特别是山区农村由于人均耕地少，无法采用现代化的生产方式，依然使用传统的耕作方式秸秆焚烧回田，人禽畜粪便沤农家肥，随之进入农田，严重污染乡村环境质量。许多地方农民烧柴做饭时，每家每户浓烟滚滚。几乎每家都有自己的柴堆、猪圈、厕所等等。有很多柴堆好多年了，柴禾已腐烂发霉，下雨天从柴堆下流出的水都变成了黑色的，流进溪沟、河流，渗入地下，不仅污染地表还污染了水资源。猪牛圈、厕所之多，不仅占用大量土地，还由于简易型，如果赶上下大雨，还有涨水外泄现象。许多地方烟头、果皮、白菜帮、烂菜叶，剩饭剩菜、废旧电池、塑料袋……随处乱甩的事，习以为常。
二是“现代性”污染问题。贫困地区农业结构调整、耕作方式的转变，农业面源污染逐步扩大。农用塑料使用量和覆盖面不断扩大，地膜残留于土壤中，由于农膜很难降解，影响土壤通气和水肥传导，造成粮食减产。化肥使用量也在加大且有效利用率很低，其流失也加剧了库塘、河流等水体的富营养化，造成地下水和蔬菜中硝态氮含量超标，影响土壤自净能力。农药也如此，既有量的增长且仅有1/5以内的附着率，绝大部分则流失在土壤、水体和空气中，使自然环境受到较大程度的污染，破坏生态平衡，威胁生物多样性。地膜、农药、化肥等的大量应用，对贫困地区农村自然环境造成污染，敲响了生态灾难的警钟。
三是“转移性”污染问题。随着贫困地区农村经济不断发展，集镇建设框架不断拉大，新型城镇化建设的不断提速，城市工业污染不断向农村转移。原来的城镇基础设施已经超荷，农村集镇缺少或没有治污设施，生活污水、垃圾任意排放，既污染了农村的土和水，又污染了城镇的饭和菜。伴随城里资本下乡，工业转移、设施农业等，也造成农村污染量大且处理难。譬如大棚种植、畜禽养殖规模的不断扩大，生产中使用的薄膜、化肥、农药残余处理不当增加了环境治理的难度；禽畜粪便和农产品废料的堆积，严重污染周边空气质量；水产规模养殖，精饲料投放量的增加，导致水体氨氮含量超标，使得水质富营养化等问题愈来愈严重。
四是“变迁性”污染问题。贫困地区农村社会体制的变化，从封闭型到开放型，使得乡村工业、商品流通业已渗入农村每个角落。一些一次性塑料生活制品如塑料袋子、一次性塑料餐盒、废旧塑料玩具等大量出现在生活垃圾中，垃圾中不可降解物所占的比例和生活垃圾的产生量迅速增加。生活垃圾中有许多致病微生物，同时垃圾往往是蚊、蝇、蟑螂和老鼠的滋生地，这必然会危害到当地居民的身心健康，从而引发未见的疾病。随着经济的发展，人们生活水平提高了，产生的生活垃圾也多了，大量的土地就成了垃圾的归宿，从而浪费了大量的土地资源，也扩大了污染面。
要之，“保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。”贫困地区农村各类环境污染呈高发态势，成为民生之患、民心之痛。这样的状况，必须下大气力扭转。当前和今后一个时期，贫困地区各级党委、政府普遍面临着消除贫困与保护环境的双重挑战，要正视环境污染问题，切实增强环境治理的紧迫感、责任感和使命感，夺取消除贫困与保护环境双成果。
二、确立新思路，运用新方式
为解决日益突出的农村环境问题，近年来贫困地区相继开展农村环境治理，并取得一定成效和经验，生态环境质量总体呈现稳定趋好。但是，随着脱贫攻坚的推进，经济社会发展和城乡一体化进程逐步加快，贫困地区农村环境面临的形势仍然十分严峻。不少农村被生活垃圾包围，畜禽养殖造成污水横流，大量使用塑料农药化肥致农业面源污染日趋严重。
一是确立新思路。由于贫困地区村庄特别是自然村落普遍规模较小、面广分散，加上复杂的历史、区域等因素，特别是目前扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。补齐扶贫开发这块全面建成小康社会的“短板”，既要补齐贫困居民生产生活条件落后的“短板”，又要补齐贫困区域经济发展滞后的“短板”。在此背景下，如何因地制宜开展农村环境治理，最为迫切的是需要确立新思路，运用新方式。这就是要把脱贫攻坚和环境治理结合起来，转变脱贫开发和环境治理方式，实现脱贫攻坚与环境治理的双赢。
二是两者相结合。新中国成立特别是改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发，使7亿农村贫困居民摆脱贫困，取得举世瞩目的伟大成就，得到了国际社会广泛认可。但是，全国仍有14个集中连片特困地区，832个扶贫重点县、片区县，12.80万个贫困村，2342.58万个贫困户和5575万个贫困居民。据统计，95%的贫困居民和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区。因此，贫困地区农村普遍面临着消除绝对贫困与环境治理保护的双重严峻挑战。14个集中连片特困地区与25个国家重点生态功能区高度重合，四川旺苍等多数扶贫重点县境内都包含禁止开发区域，贫困地区整体上是国家、区域重要的生态安全屏障，在功能定位上以保护和修复生态环境、提供生态产品为主要任务。
还要看到，这些地区普遍存在基础设施薄弱、产业发展滞后、教育资源缺乏、公共服务供给不足等问题，脱贫难度大，属于扶贫开发工作的硬骨头。只讲消除绝对贫困，不顾环境治理保护，将对国家生态安全造成严重威胁；只讲环境治理保护，不考虑消除绝对贫困，也不符合社会公平正义的要求。做好环境治理保护扶贫工作，就是要将生态环保理念融入到发展和扶贫工作中，推动贫困地区绿色、可持续发展，实现环境治理保护与消除绝对贫困的内在统一。这样，既能达到扶贫减贫、促进公平的目标，又有利于保护治理贫困地区农村自然生态、提升当地群众的幸福感和获得感，筑牢国家生态安全屏障。
三是运用新方式。一方面，必须把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持扶贫开发与生态保护并重。特别要深化精准扶贫，做到对象识别、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效、扶贫监管精准等“七个精准”，做到发展特色产业、引导劳务输出、实施易地搬迁、结合生态保护、着力加强教育、开展医疗保险和医疗救助、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫的“七个脱贫”。这也就是说，既要做到纵向分层“七个精准”，又要做到横向分类“七个脱贫”，织牢“7+7”精准扶贫、精准脱贫纵横网络。
另方面，必须要清醒认识到“保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力”的重要性，转变环境治理方式。当前从整体上看，贫困地区总体需求正在从“盼温饱”“求生存”向“盼环保”“求生态”转变，生态环境已成为重要的生产要素，青山绿水、宜人景色等良好生态环境是最大的财富、最重要的资本。做好环境治理保护工作，就是要突破眼前、短期利益局限，统筹好当前与未来、短期与长远、经济与环境的关系，努力破解保护与发展的矛盾，在适度开发、缓解贫困的同时，也为贫困地区留足持续发展的生态资本，走出一条发展经济、消除贫困、优化环境的新路子，建立起统筹推进环境治理和扶贫开发的制度体系。
因而，要大力加强行业扶贫，改善当地人居环境；要进一步细化政策措施，加大环境治理力度；要加强环境治理体制机制创新，加快解决环境突出问题；要进一步加强组织领导，健全机制、落实责任，切实推进环境治理。
三、加大投入力度，健全补偿机制
要开创贫困地区农村环境治理工作新局面，必须要认真解决广大农民群众饮水安全问题、集镇生活污水垃圾处理问题、农村畜禽水产养殖治污问题、化肥农药白色污染的防治问题、水土流失防治问题、农村秸杆综合利用问题、提高农村清洁能源利用率问题，等等。而解决好这些问题，加大投入力度、健全补偿机制，则至关重要。
一是清晰投入思路。目前，贫困地区农村环境问题难以得到有效遏制，从笔者在农村调研来看，根本原因之一，在于贫困地区农村环境治理资金投入严重不足。譬如在生活垃圾、污水处理等问题处理中，缺少运行资金、难以保障；建污水处理厂，以现在贫困农村的经济状况来看，收取排污费不现实，运行资金还是要靠政府补助为主。此外，处理生活垃圾和污水，缺少相应的治理设施，也因资金投入明显不足。解决贫困地区农村环境治理资金投入问题，笔者认为应当从实际出发，首先确立起“政府主导、部门主体、社会参与、多元投入”的思路。
二是增加财政投入。坚持“政府主导”，为贫困地区农村环境治理提供资金保障，这无疑应当是国家应当考虑的。虽然国家在农村饮水、沼气建设、水土流失防治、林业发展、新农村建设等多方面给予了投入，但与贫困地区农村环境治理需求相比仍显得杯水车薪。贫困地区政府财力十分有限，难有较大作为，环境治理投入必须主要靠国家。首先，要落实好中央有关政策，譬如国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜；加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付；结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式；合理调整贫困地区基本农田保有指标，加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。其次，国家应该统筹考虑，譬如在下达的农业项目资金、交通建设资金及其它专项资金中环境治理资金应占一定比例，强制性推进环境治理；国家重大项目建设中的环评经费应留一定比例给当地乡镇政府用于环保项目建设。只有通过国家的环保项目投入、其它项目的环保投入、地方政府投入、群众个人投入的多元投入机制，逐步改变贫困地区环保投入严重不足的现实，才能实现农村环保的综合治理，改善农村环境。
三是实施生态补偿。在环境治理投入上，实施生态保护补偿也是一个重要方面。这是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。譬如提高森林覆盖率既可以涵养水源，又可以防止水土流失和防沙治沙，促进降雨、净化空气、维护粮食和水资源安全，减轻洪涝灾害，提供可再生能源，还可以保护动植物的多样性。森林还是陆地上最大的储碳库，最大的吸碳器，也是最长久的固态碳形态，具有调节气候的重要功能。贫困地区由于森林覆盖率较高，每年既为国家做出了重大的生态贡献，又为东中部地区经济发展做出了突出贡献。因此，国家应该尽早从财政角度设计生态补偿机制并出台相应的生态补偿政策，通过补偿的形式激励长江、黄河上游地区持之以恒地抓好生态建设，有序推进农村环保工作，达到生态环境的和谐发展，为经济社会长期可持续发展创造宽松的生态环境。近年来，各有关地区、各有关部门有序推进生态保护补偿机制建设，取得了阶段性进展，但总体来看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境治理保护措施行动的成效。应按照国家有关“健全生态保护补偿机制”的要求，坚持“谁受益、谁补偿”等原则，到“十三五”末，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。
四、强化法治力度，提供治理保障
从笔者在贫困地区农村调研情况来看，农村环境问题的产生有发展观念和策略层面上的原因、农村特定原因以及环境法治层面上的原因。在农村环境问题难以得到有效遏制的诸多原因中，比较突出的是缺少依法有效监管使环保链条断裂在“最后一公里”。依法治理农村环境问题既是根本手段也是必由之路，应从立法、执法和法律监督几方面着力，改善立法不足、执法偏软，管理不善，监督不力的状况，使农村环境问题得以标本兼治。
一是有法可依。实施贫困地区农村环境有效治理，有法可依最为重要的一环。虽然在立法方面作出了不少的努力，也取得了一定的成效，譬如已有《中华人民共和国环境保护法》等，但是，面对日趋严重的农村环境治理问题，立法问题仍然有待加强。部分环保法律仍属空白，造成农村环境污染问题处理难。譬如，在个体养殖污染问题的处理过程中，目前国家对个体养殖、特别是微小型养殖场的管理并未做具体标准要求，法律监管还是空白，面广量大且不属于规模养殖的微小型养殖场普遍存在选址不当、污染严重等问题，导致环境纠纷不断。由于无法落实责任主体，个体养殖污染问题目前还没有得到有效解决。总之，法治化是从源头上防止和加强贫困地区农村环境污染和生态破坏的重要制度保障，要应时而为，顺势而变，及时修订完善农村生态环保有关法规。同时，还应建立健全贫困地区农村生态环境影响评价制度。
二是执法必严。贫困地区农村环境治理，在有法可依的前提下，还必须做到有法必依、执法必严和违法必究。要健全执法管理体制，建立起一个从中央到地方垂直管理的专门环境治理机构，国家环保总局对全国环保进行统一部署、管理、指挥、协调，各地政府参与辅助本地环境治理机构工作。这样，才能有效地制止地方保护主义与部门保护主义。要强化执法队伍建设，不断提高执法水平。目前，贫困地区农村基本上只有县区一级有环保机构，不像公安、工商等部门，几乎在各乡镇都设有办事机构。乡村没有专职的环境监管工作人员，环保日常监管和服务工作断在基层。农村环境治理主要由县级环保部门下属监察机构负责，人手少、执法手段又极为有限，有的县要不是乡镇数量多要不就是地域宽广，不用说日常监管就是全部走一遍，也得跑上十天半月，所以，基层环境污染问题很难监管。因此，特别应充实加强基层环保机构和队伍建设，不断提高他们的思想素质和业务水平，同时也要妥善解决好他们的待遇问题，做到赏罚分明，调动他们的积极性。环境治理执法人员应由权力至上向法律至上转变，由人治向法治转变，在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。要完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。完善行政处罚报告和备案制度，制定和完善工作程序和廉政规范，强化执法人员执法资格管理。还要加大处罚力度，以环境法律的规定标准为尺度，尽量考虑规定标准的上限，使违法成本高于违法收益；环境治理要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，形成民事责任、行政责任、刑事责任相结合的机制。
三是强化监督。与此同时，还应加大法律监督。近年来，在贫困地区农村环境治理中，权力机关的监督和行政机关的监督发挥了重要作用。但是，各级党委政府和社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，而舆论监督程度还很低，作用也很有限。司法监督主要是人民检察院的监督，在环境监督领域这块基本上是空白。群众的监督主要表现为以环境评价制度等为内容的公众参与，这要求在加强公众宣传的同时，培养一批环境监督员，并给予必要的保障。贫困地区农村环境保护治理的执法监督机制应由两个监督层面组成，即一个方面是上级政府把下级政府关于环境保护治理工作开展的好坏作为政绩量化考核的一项依据；二是环保机关形成上下级的垂直监督关系。譬如国家环保总局要从法律和行政上对各级环保机关各部门加大稽查力度。对个别环保机构工作不力或不作为进行严格查处，追究有关责任人的行政责任及法律责任。这两种监督制度的实施，既能克服地方保护主义与部门保护主义的发生，又能在人民群众中树立起环保部门的执法权威，保证贫困地区农村环保法治建设的顺利进行。
法治是贫困地区农村环境治理的关键，但决非农村环境治理的全部，还必须注重环保教育与环保法治相结合、环境制度安排与环境法治相呼应等多方面的配合与协同。
五、发挥主体作用，推进环境治理
在贫困地区农村，笔者常见一种现象：凡是群众积极性、主动性发挥得好的地方，那里的环境治理效果就比较理想；反之，则不然。譬如四川高原藏区，家家户户室内都十分整洁、干净；而另一些地方，农户房前屋后垃圾成堆、室内乱七糟八。实践说明，贫困地区农村环境治理需要创新一个政府主导、社会参与、群众主体的整体互动机制。在这一互动机制中，政府主导、社会参与固然重要，但仅此还远远不够，要充分发挥广大群众在环境治理中的主体作用。政府自己要有作为，但更要发动广大群众参与环境保护治理。环境保护治理与广大群众的生产生活息息相关，广大群众既是环境保护治理的建设者，同时又是受益者。对于加强环境保护治理，他们有很强的愿望，应当努力调动他们的积极性和主动性，充分发挥他们的主体作用。
一是知情主体。政府要充分赋予群众环境治理的知情权、参与权和监督权。应进一步完善环境治理信息公开制度，通过各种正式渠道和微博等新媒体，形成上下联动的环境信息公开体系。为广大群众参与影响环境的重大项目决策创造更多条件，建立健全重大项目环境保护治理的群众咨询制度，积极探索群众参与环境保护治理的新途径、新方式。应建立环境治理问题信访投诉机制和公益诉讼机制。建立和完善社会力量参与环境治理的工作机制，鼓励发展民间环保组织，积极壮大环保志愿者队伍。针对农民及农村干部环境意识淡薄，农村人口文化程度整体较低，文盲、半文盲造就了法盲、半法盲等的现状，还应充分利用农村会议、宣传栏、宣传标语、发放宣传册、新建文化墙等形式，让农村环境治理工作的意义、目标、任务、措施，家喻户晓、人人皆知，以提高广大群众的环境意识、参与意识、文明意识，自觉采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境治理义务。
二是治理主体。应把贫困地区农村环境治理主要任务进行细化，分解到村、到户、到单位，开展经常性活动。通过开展文明庭院、美好家庭创建活动，以典型带动、典型激励的方式，积极引导群众从我做起，不乱丢垃圾，不乱停车辆，将柴堆、草堆、杂物堆摆放整齐，自觉做好门前屋后的环境卫生。应通过科技普及，引导农民转变传统的农业种植和畜牧业养殖方式，通过发展现代农业和加强规划、监管，建设和发展有机食品基地，推动畜牧业集中养殖，用有机肥取代化肥等措施，减少农药、化肥、薄膜使用量。应通过引导教育，改变一些地方秉承“靠山吃山，靠水吃水”的传统观念，以及沾沾自喜于“得天独厚”的资源优势而选择“杀鸡取卵、竭泽而渔”的置环保于不顾的掠夺式开发的经济发展模式。当前，更应结合“两学一做”专题学习教育，充分发挥农村党员的先锋模范作用，带头维护环境卫生，以自身的榜样力量和模范行为影响广大群众，带动群众参与其中。同时，组织群众对乱堆乱放、乱停乱放、乱搭乱建、出店经营、广告标牌不规范以及河道采砂、矿山整治等进行常态化治理。
三是共享主体。农村环境治理工作的出发点和落脚点是改善民生、服务群众，治理成果要由群众共享。特别应结合脱贫攻坚开展环境治理工作，前面说过目前“全国仍有14个集中连片特困地区，832个扶贫重点县、片区县，12.80万个贫困村，2342.58万个贫困户和5575万个贫困居民。据统计，95%的贫困居民和大多数贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感和重点保护的地区。”由于贫困，一些农民只能依靠对自然资源的过度慑取维持生计，由此造成该地区生态环境的进一步恶化，造成农民物质生活基础的进一步薄弱而更加贫困。必须牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持扶贫开发和环境保护治理相统一，通过精准施策、精准扶贫实现精准脱贫，进而又推动环境治理。还应通过幸福美丽乡村建设，完善村级基础设施，修建文体广场，做到垃圾入箱，地面干净，河道整洁，店面规范，无乱搭乱建，无露天厕所，切实增强群众的文明、卫生、环保获得感。还应在农村开展文化墙设置，开展乡村广场舞等喜闻乐见的文体活动，丰富农民精神文化生活，让群众生活在一个环境优美，管理民主，生活快乐的幸福美丽新农村。
作者系四川省委省政府决策咨询委员、省扶贫移民局项目中心主任
作者单位：四川省扶贫和移民工作局项目中心
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