——交往型规划与公众参与
编者按：2016年初国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，“公众参与”正式排上议程，规划界于焉开始间歇性发作“公众参与焦虑综合症”——或谓自下而上的规划是健康城市的希望，或云草民自建正是城市乱象之源，或批若方案最终仍须倚靠专业何必多此一举，或主规划过程的主体多元化，或有公众参与无用论，或曰公众参与乃政治过程而非技术之道，或问何为公众，或斥公众参与不过是规划师的卸责借口，或指公众参与是对使用者尊重的基本常识——凡此云云，不外乎基于专业壁垒、结果导向或过程导向的立场，而规划技术路线的背后，触及的是规划者的社会角色及其自我认同。再者，“公众”岂为一笼统概括，公众不仅是经济数量、多种产权关系人，也是社会学、人类学意义上的分异或同质、流淌爱恨情仇的人群。早在2004年，龙元教授于《城市规划》发表《交往型规划与公众参与》一文，对于西方世界的参与式规划范型做一梳理，但多年来这一议题在国内乏人问津。在新常态背景下的城乡规划改革大潮中，或许2017年堪称“公众参与元年”。本刊重载龙教授旧文，以为序幕。（刘昭吟）
交往型规划与公众参与
摘要：本文简要回顾20世纪后半西方城市规划理论的演变，从公众参与的角度，阐述了交往型规划理论的产生背景、依据、主要论点及其意义。论文还分析了交往型规划和公众参与对我国当前城市规划实践所具有的启发意义。
关键词：理性，交往型规划，公共圈，公众参与，主体间
战后的城市规划理论经历了从综合理性决策、倡导性规划、公共选择和公共善理论到环境与可持续性发展等周期性变动，关注的焦点也逐渐从城市物理空间形态扩展到政治、社会、人文等广阔层面，呈现出多元复合型发展态势。到了20世纪九十年代，“交往转变（Communicative turn）”(Healey，1992)[1]又突显而出，许多学者开始借助当代德国社会哲学家哈贝马斯的社会批判理论和交往行为（Communicative action）理论来重新阐述城市规划和地域公共政策的决定过程。综观50余年来规划思想的纷纭变化，一个主流逐渐显现：重视规划者的社会职责和规划决策过程中的公众参与。从这个意义上看，对现代主义的功能分区思想的批判与反省的历史就是公众参与的启蒙与推进的历史。
交往行为的概念在1989年首先被John Forester引入规划领域[2]。此后，以美英著名学者John Friedmann，Judith E. Innes，Patsy Healey 等为代表的先驱者在理论和实践两个层面对规划中的交往行为进行了长期的艰辛探索，逐步建立起交往型规划（Communicative planning）的基本框架，打造出交往型规划这一种新的规划理论范式（Paradigm）的成型，并使之在过去的十余年中取得了规划理论的中心地位[3]（Innes1995，Healey1997）而成为当今西方城市规划领域中一个令人瞩目的课题。
近年来，交往型规划（也被译为“联络性规划”[4]）理论由海外学者引进国内规划学术界，其主要思想内容也被初步阐明。本文侧重于交往型规划的产生背景、理论脉络及方法论层面，通过与常规规划方法的分析比较，探讨它对当今我国规划实践所具有的启发和借鉴意义。
一、交往型规划产生的历史背景
现代主义规划思想的核心是建立在“理性－科学”的知识体系基础上的工具理性，坚信通过理性功能分区和科学系统分析的蓝图可以全面预测、控制、管理城市社会的发展及人间行动。在战后主要工业国家中面临振兴崩溃的经济、重整破碎的城市结构、清除城市贫民窟以及大量性住房建设等紧迫需求的共同社会背景下，现代主义规划思想表现出相当的实用性和高效性。但是，其功能分区和空间决定论的思想也破坏了城市有机整体性，导致城市历史的断裂、社区的毁坏、城市生命力和活力丧失的所谓“抽象的空间”的产生。
20世纪50年代后期就开始出现了对理性主义进行反思的萌芽。政治经济学家Charles E.Lindblom借鉴控制论专家西蒙(H.A.Simon)的“有限理性(Bunded rationality)”的概念，通过对理性主义的蓝图思想的深刻抨击，提出了渐进决策的概念：“一个明智的决策者当然会预见到，他的决策只能部分地实现其目的，同时又会产生未曾预料的无法避免的后果。如果他能通过一系列渐进的变化去开展工作，则可以避免犯长期持续的错误”[5]。他认为除去那些十分简单的决策之外，在具有高度复杂性和不确定性的现实公共政策的决策过程中，传统的理性综合（Rational-comprehensive）模式是无能为力的，而摸着石头过河是唯一的选择。决策不可能是完全理性的，而是各方面利益的妥协与调和，是一种有限的理性的决策[6]。这种有限理性的思想给城市规划领域以发人深省的刺激，它预示着规划重心开始从结果向过程转移。
60年代是对现代理性主义城市规划思想开展猛烈批判的时期，也是人文思潮兴起和后现代主义规划思想的萌芽期。在1961年问世的经典著作《美国大城市的死与生》中，Jane Jacobs从生活者的立场出发，在详细的城市观察和体验的基础上，提出了街道不应只具备单纯的交通功能，街区中要有混合的功能和相当的密度，这是构成城市活力的必要条件。城市可视为一个“复杂性的组织问题”，而功能分区的僵化教条正是导致复杂性降低、活力丧失及非人性化现象的主要元凶[7]。Jacobs的批判可谓是投向现代主义的一颗重磅炸弹，它大大动摇并削弱了现代理性主义的正统性根基。C.Alexander1965年发表了《城市并非树形》的重要论文，批判了阶层式空间的思想。他从数学集合论的角度，将基于严格功能分区和层级概念的人工制造的城市抽象为树形结构，而将多功能有机结合，互相交融的自然生成的城市归纳为半网络(Semi-lattice)形结构，通过实证性研究证明半网络形结构是城市活力的源泉，“城市就是一个重叠的，模糊的，多元交织起来的整体”[8]。同年，Paul Davidoff提出了倡导性规划概念。所谓“倡导”就是倡导规划的社会性，即促成市民，特别是穷人和少数民族等社会底层在规划过程中的积极参与。他强调规划是一个解决广泛社会问题的政治过程，为保证民主性，公正性和平等性，规划应是自下而上的。规划者不应以自己的价值判断为标准，而要综合考虑社会、经济、文化等诸多方面的影响，特别要代表社会弱势群体的利益，平衡和协调各种利益冲突以达成社会共同遵守的契约[9]。Davidoff的这种倡导性规划学说实际上成为规划中公众参与的有力宣言。拉开了规划实践中公众参与的帷幕。到了1969年，针对公众参与的混乱局面，Sherry R.Arnstein制定了依据规划中决策权力的大小来划定了参与层次的“8段梯子”理论，明确提出公众参与应该是一个从低层次的所谓“非参与”及“象征性参与”走向高层次的“权利参与”的不断上升的过程[10]。
总之，60年代是公众参与正式登场的十年，此时的公众参与多表现为自下而上的社会运动的形式。
70，80年代似乎是厌倦了争论而推崇实践的年代。石油危机让人类意识到自然资源绝不是无限的，资本主义的失控发展最终导致人与人，人与自然，身体与灵魂的分离，会带来社会灾难。为争夺城市空间环境的控制和管理权，规划演变成为各种社会团体和各社会阶层之间展开政治斗争的主要手段之一。但是，斗争与合作往往是不可分离的统一体。77年的《马丘比丘宪章》就明确提出“城市环境是人民创造的。城市规划必须建立在各专业设计人，城市居民以及公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上”。到了80年代，这种斗争与合作开始脱离单向（政治权力）的社会冲突而在城市生活环境等更为综合的层面上展开。在英、美两国，随着撒切尔夫人和里根政府的私有化、市场化的经济政策的推行，政府大幅削减国家干预和社会福利并逐渐从竞争领域的推出，这在客观上为市民社会的建设留出了空间。在城市规划中则突出表现在城市更新和社区发展领域，在趋于碎片化的世界中，人们普遍为寻求社区感和安全感而着力于重建联系（Restore connections/Relation building）。于是，公众参与作为一种民主主义的实践和规划的必要手段得到广泛地运用和发展。
90年代起，世界政治经济格局的动荡使西方的规划者普遍笼罩在一片深刻的怀疑和批判的气氛中。面对日趋多元化、片段化、流动化的社会，一方面对政府的不信和市场的怀疑加强了对社会公共性的诉求。全球范围内NPO，NGO（非赢利，非政府组织）等市民组织、团体及其活动的兴起使政府及官僚系统的正统性遭到前所未有的挑战，市民社会的创建再度成为世界性的焦点。另一方面，政府也认识到自身的局限，开始尝试摆脱长久以来的公共利益的代言人和决策人的角色，转而走上与社会和市民组织的合作以共同制定公共决策之路。在城市规划领域内，政府和精英主导的科学理性规划开始让位于可持续性的合作型动态规划，以人为本的价值观通过平衡各个人和团体的利益而得以真正实现。关键是在这个过程中，规划师不再扮演外部的观察员或价值中立的专家角色，他们必须是生活的参与者。规划师只有走向市民取得市民的支持才能抗衡权力和金钱的结合。因此，规划必须从为人的规划走向与人的规划（Planning should be with people rather than for people），与人的规划就是交往型规划。
交往型规划理论的先驱者Innes和Healey等学者认为，伴随着社会的复杂化和多元化，规划师的主要职责就是平衡各个社会集团和个人之间的利益，化解冲突以求得共识。规划不仅仅是通过交往而进行，规划就是交往本身。他们因此强调规划师的人际交流和协商能力重过技术分析能力。换句话说，公众参与和相互间沟通的促成是规划的中心任务。
今天，公众参与的影响一方面在空间范围上已经扩展到了欧美先驱国家以外的更广泛的地域里（如亚洲的日本，韩国，台湾），另一方面在社会操作的深度上（特别是主要发达国家）通过规划的条例化和制度化以及决策机构的组织和工作程序上均保证公众参与得到了切实体现。可以说，交往型规划理论的出现标志着世界范围内的公众参与已开始进入了成熟期，基本上完成了从60年代的社会运动化向90年代的理论化和制度化方向的迈进。
从规划哲学上看，规划的焦点已完成了3阶段的转换：战后现代主义对客体关系的重视，60年代人文思潮对主体关系的重视，90年代市民社会和公共空间建设对主体间（Inter-subjective）关系的重视。
由于交往型规划理论大多直接借鉴哈贝马斯的交往行为理论。所以要获得完整的理解必须首先理解哈贝马斯对“公共”，“公共空间”，“交往”等基本概念所进行的深刻反思。
二、哈贝马斯：公共圈，生活世界，交往行为
作为城市规划的核心概念，“公共(Public)”一直是一个熟悉却未被认真反思的词。
Public一词源于西方，原意是指在古希腊城邦国家中为使市民自身利益得到保障，市民积极参与的政治辩论，自由地发表个人意见，通过民主的程序制定公共决策。由此可见，Public由“私”所构成并为保护“私”而存在。而在我国，Public通常被译为“公共”，但其内涵与在西方语境中的本意有明显差异。由于长期以来的东方封建专制政治的历史原因，“公”常常被等同于“官”，“私”等同于“民”。在“大公无私”，“奉公灭私”的价值观的影响下，“公”与“私”脱离，“官”与“民”对立，公权被无限扩大而私权被彻底否定。于是公共成为被国家行政所独占后强加于市民的东西，公共性被扭曲为政府的公共性。20多年的体制改革和市场经济的推进让人们充分认识到这种片面的“公”已成为现代化进程中的障碍，对“公”与“私”关系的匡正，对私有财产的保护正在写入国家宪法。所以，脱“大公”而求“小公”，即在确定个人的主体性和私的利益的基础上，通过市民“私“的合作与协同而达到新的市民的公共性是时代的紧迫要求。
哈贝马斯在其早期的重要著作《公共领域的结构转型》中，肯定了18世纪和19世纪早期存在于资产阶级的市民之间的那种基于家庭生活和精神之上，以文学艺术沙龙、咖啡馆、报纸杂志、集会及政治辩论等形式就共同关心的公共事物进行的自由议论和意见交换的公共领域的价值，并用“公共圈（Public sphere）”这一空间概念来表述由公众舆论所形成的社会空间。同时，他还尖锐批判了资本主义后期因政府的肥大化和市场的扩张而导致一系列环境，和平，教育等社会问题产生，主张只有通过公众交往才能重建公共圈并实现公共性的再生[11]。
哈贝马斯还把社会分为三个层面：政治社会，经济社会，市民社会。市民社会与前两者的分离构成了他“系统-生活世界”的理论架构。所谓“系统”是指国家行政系统和市场经济系统，以非语言的权力和货币为媒介，以追求效率为合理准则的行动领域，是工具理性作用的世界。而“生活世界”则是由私的领域（家族，邻里关系）和公共圈构成，以语言为媒介，以主体间的相互理解达成共识为合理准则的行动领域，是交往理性（Communicative rationality）作用的世界，也是公共圈赖以存在的世界。哈贝马斯断言“生活世界正在被系统所殖民化”[12]。为走出困境，他提出相对于以目的达成为志向的功能主义的工具理性行为，以了解（Understanding）为志向的交往行为的重要性必须得以重视。而为实现交往行为的目标，即达成相互理解并形成合意（Consensus），必须确立一些基本前提以使所有受决策影响的个人或利益团体的代表者都能平等地参加决策过程中，并且能够不受任何事先的限定的影响而自由地发话来表达自己的意见而最终影响决策。为次，交往与对话应遵守以下有效性要求：①可理解性要求(Comprehensibility)－说话者必须选择一个可理解的表达；②真理性要求(Truth)－说话者提供的陈述必须是真实的；③正确性要求(Rightness)－说话者选用的言说必须是正确的，遵循社会的正当规范；④真诚性要求(Truthfulness)－说话者所表达的自身意向必须是主观诚实的[13]。
今天，通过广泛社会交往以重建社会公共性为目标的市民社会的建设已成为今天东西方共通的紧迫课题和挑战。以“人类文明最伟大的结晶――城市”为对象的城市规划无疑必须对此做出明确的回答。
城市是公共性空间化的场所。城市规划作为一种公共契约，是为达成社会公共性和公共圈所进行的社会交往活动。因此，城市规划是公共圈的发生装置，公共圈是实现城市规划的主要保障。无论从过程还是结果上，从方法论还是认识论上看，公共性是规划的目标，交往行为是规划的主要手段。城市规划本质上是属于生活世界的。
城市规划过程中的交往行为，即各主体的发话行为将超越事前预定的功能和规律，在新的方向和战略上形成共享，赋空虚的空间以存在的意义。在这个过程中政府充其量只不过是参加的主体之一，各种民间团体（NPO，NGO）或个人作为主体的参与是必不可少的。公众参与所营造的正是一个市民的意见得以反映和尊重、市民创造性合意形成的社会公共圈，作为重层的且多元存在的，它是保护市民利益克服政府及商业独断的重要武器。在实践中它表现为市民公告、市民论坛、市民会议、工作小组、工作坊(Workshop)等多种参与形式。
三、交往型规划的内涵及评价
在信奉科学的工具理性的现代主义者看来，规划就是运用科学知识来控制人类活动的“指令性表明（Directive statements）”，是理性对非理性的统治。实践中则表现为以追求高效率为原则的产业空间中心型城市结构。但是，随着价值观多元化的后现代社会的到来，城市产业空间的重要性让位于公共空间，规划的指令性功能降低，而交往的功能（Interactive role）日趋重要。从某种意义上看，“专家-政治”的精英控制型现代主义规划概念正在被“公共讨论-合意形成”的参加型后现代概念所置换。Innes（1998）曾经这样描述交往型规划的极端重要性：“如同制造商通过利用计算机芯片，内存，程序的设置使其产品智能化那样，交往使规划智能化。规划的重要作用并不是去决定未来20年中要做的事，而是如何创造性地适应现今无法预测的未来”[14]。
综合Healey和Innes等人的观点和论述，可以大致归纳出交往型规划理论的主要论点。
1．规划是一种广泛的社会参与的交往行为，正是通过人与人之间相互作用和真诚对话使市民丰富多彩的生活需求得以解明。所以，规划者大部分的时间都用在说话和交流上，创造型对话的孕育就是规划的重要目标之一。在规划的交往过程中，科学技术知识只是知识系统的一部分，复杂多元的生活知识，即文化，历史，故事，神话，经验等“分立的个人知识（哈耶克，1960）”[15]更为重要。同样，规划过程中的数据的分析和统计仅仅是规划方法之一，多元化的价值观，经验，直觉等相融合的公开议论和意见的交换也是必备的规划方法。
2．对交往型规划而言，知识和行动之间是连续的直接对应的关系。由于先期的公众参与的实施，一旦形成一致的政策，政策的实施立刻自然发生。换句话说，学习、决定和行动之间没有分界，合意本身就是决策，行动的效率大为提高。反观工具理性中的线型模式，即先由政策制定者设定目标和问题然后由专家和规划者做出解答的模式，在决策的实施过程中因难以取得公众的理解与支持而常常陷入困境。
3．参加规划的各主体应保持开放的心态和意识相对化状态。个人与他人或团体的利益一旦相互关联，发生意见调整、交涉和渗透，事先固定的观念也随之改变而孕育出新的构想。因此，相互作用并非简单的意见和利益的交换游戏，而是通过相互理解和共同学习使各参加者的观念、态度、利益相对化和再构筑的过程。对话既是形成合意的手段还是知识生产的重要途径。规划就是在不同的观点和参加者之间架设一座桥梁，打通多主体间的相互联系。参加主体自身的利益和要求也必须经由交往之后才能最终被把握。
4．交往型规划更强调规划过程和软件的建设。规划不仅是要制订一套特定的行动计划，同时还是这个行动计划的制订与实施所不可缺少的公共圈的构筑。规划与其说是一个固定的未来蓝图和终点，不如说是在交往和相互理解基础上的一个起点。另外，交往的过程不仅仅生产出物质资本，还积累社会资本，即形成合意的社会组织能力，它增加了城市社区的自我组织性和自律性，使城市可以更加有效率地对应未来复杂而不可知的变化。为此，市民环境学习是规划的重要内容和形式。
5．交往型规划的过程中，规划者必须改变过去的精英地位，转而去适应同时扮演多种角色：市民参加的交往过程的组织者和促成者（Organizer），市民间意见冲突的调停者（Mediator）、为特定价值的辩护的交涉者（Negotiator）(Forester1989)[16]。
6．在实际操作层面上，交往型规划将城市理解为由众多利益相关的个体所构成的社会共同体，规划便是一个博弈的过程，而所谓合意就是共同体成员通过各自的策略（Strategy）选择而达到的一个均衡结果，它不是最优化结果而是满足化结果。因此，交往型规划常常借用博弈论（Game theory）的原则，视规划参加者为博弈中的参与人（Player），并借助L.Halprin的RSVP型“工作坊”[17]以及H.Sanoof开发的设计博弈Design game[18]等集团创造的手法，通过经各方面对面的充分交流，最终达成共识。
7．交往型规划需要建立一个新的动态的评价系统。它包括过程评价和结果评价两部分：过程评价侧重参加者的广泛代表性，议题及议论进程的主导性，充分性和自我组织性，提供信息的真实性和全面性等。结果评价则包括知的资本，社会资本，政治资本主义3种类型，同时还在时间轴上逐渐展开的第1次结果，第2次结果，第3次结果[19]。
综上所述的观点稍加整理，可以发现交往型规划与通常的理性主义规划的主要区别之点（表1）。
交往型规划的倡导者们大都直接从哈贝马斯的交往行为理论获取智慧的源泉，但是他们各自采用从不同的视点探索着诸多的实践问题，其内部也呈现出多元化发展的态势。其中有Forester对规划过程中信息及信息的歪曲与权力关系的分析，Innes的交往行为和合意形成机制的探讨，Healey的社会，政治，规划制度分析，Fischler和Flyvbjerg的理性与权力的分析等等。但是作为一个整体，交往型规划为公众参与奠定了坚实的理论基础和操作手段。
如果说60年代Davidoff的倡导性规划所提倡的市民参加还是一种回应来自规划外部政治及社会层面的压力的话，90年代以交往型规划为标志着公众参与则是规划体系内部变革所带来的结果。近十年来的发展也充分表明，公众参与已成为众多先进国家的城市规划的制度，内容和主要手段。
强调规划中的公众参与并不意味着要放弃规划者的权力，相反，交往型规划通过构筑规划者与政府决策者间的新关系而使规划者直接走入决策层而拥有更大的权力。正如Forester警告的那样：“忽视权力会导致自身无力”，“正是社会过程才能使信息变成知识，使知识变成行动。…如果规划者能够创造出这样一种过程而不是盲从简单的科学分析程序，他们就会获得更大的权力”[20]。换句话说，交往型规划追求的就是从“向权利讲授真理”到“参与决策过程”的转变。
但是，交往型规划并不是一个医治百病的良方，其自身不可避免地带有许多先天不足。批评主要有以下方面：①忽视权力，信息等社会资源分配的非对称性，贬低政治力量和行为在解决规划难题中的重大作用，夸大了语言的功能，带有一定乌托邦色彩。②忽视物理空间规划的现实意义。规划的社会目标的实现无法脱离物理空间这个基础。③在实践层面上，所谓合意形成，往往不过是市民个体或集团间的最小公分母，是最低限的共识，与集体创造力的成果预期相距甚远。④合意形成过程所消耗的政治，社会成本增大。另外，合意形成与意思决定之间的关联也尚未被清晰解明。
四、交往型规划的启示
规划不断改变着社会而自身也被社会所改变。城市规划永远都是植根于特定社会和时代背景中的一种社会技术。
随着WTO的加入和政治体制改革的深化，对公权的监督和限制，对私权的尊重和保护是新世纪我国建设发展的重大战略目标，这必然带来对现有的城市规划体制、规划过程和规划者职责等的深刻变革。
从世界范围来看，一般而言有所谓“成长期的城市规划”和“成熟期的城市规划”之分。前者表现为以基础设施建设为中心，以城市周边的新区开发为主导城市的向外扩张；后者则注重城市建成区的再开发以提升城市生活的品质。前者往往硬件先行而后者则不可避免的首先要求市民的参与和合意。虽然不能否认“成长期的城市规划”中公众参与的必要性，但国外的经验表明，公众参与的成果更多地出现在“成熟期的城市规划”中。另外，公众参与作为制度论还是作为运动论的论争也是一个悬而未决的课题。
我国的城市发展的现实是城市在向外围拓展的同时旧城区的更新与改造也成为十分紧迫的难题，所以，城市规划表现出“成长期的城市规划”+“成熟期的城市规划”的独特的混合型态。在实践上已涌现出如青岛市的重大建设计划决定之前向市民公示的制度，河南省和重庆市的规划师与市民代表的联席会议制度等所谓“阳光规划”的公众参与和交往型规划的先驱事例。同时，全国多数大中城市中开展的社区建设运动的本质也是要将政府的权力回归于社会，这在客观上也必然鼓励公众参与。但是，公众参与在我国总体上尚处在萌芽状态，大多数还多停留在诸如信息发布会、公示会、展评会之类的低层次的形式主义的层面上，是既定成果的公开而远非市民作为主体对规划决策过程的参与。无疑，参与的主要障碍来源于社会环境的不配套，市民教育水平低，规划者自身传统意识的局限等诸多方面。所以，必须促使公众参与在制度论和运动论――自上而下和自下而上――两个方向上同步推进，使城市规划真正走向彻底的社会化。
交往型规划对我国的规划教育也提出了新的挑战。长期以来，规划的公共性是一个被忽略的话题，作为价值中立者，为政府决策制造决策依据是传统规划教育的宗旨。于是，规划过程中规划师自然与政府构成互动体，成为公共利益的代言者，“规划师经常发现自己正站在权力者-特别是国家的权力的一侧”[21]。交往型规划和公众参与迫使规划的范型发生转变，规划师必须直接面对公众，市民是城市规划真正的业主，市民的公正性才是规划的终极目标。因此，为积极适应社会角色的转换，在规划教育内容上要抛弃单纯技术统计分析的那种精英阶层的自满，增加并充实有关社会组织、人际交流、冲突调解和意见综合等的技能训练。必须坚信：规划师不是“系统”的成员，他永远属于“生活世界”。
参考文献(References):略
中国乡村发现网转自：乡愁经济 微信公众号
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