——依法规范开展农村土地承包纠纷仲裁调解工作
石门县位于湖南省西北部，是一个典型的山区农业大县，也是省级扶贫开发重点县。2012年被列为国家武陵山片区区域发展与扶贫开发重点县，2014年被列为国家主体功能区建设试点示范县。全县国土面积3970平方公里，辖17个乡镇，1个管理区，4个街道办，5个国有农林场，共计333个行政村，农户17.8万户, 农业人口57.71万人。全县农用地总面积477.83万亩，其中耕地面积66.59万亩。
自2005年我县被列为国家农业部农村土地承包纠纷仲裁工作试点县以来，县委、县政府高度重视和扎实开展农村土地承包纠纷调解仲裁工作，取得了较好成效，多次获得上级表彰奖励。2010年我县被农业部授予“全国农村土地承包纠纷仲裁试点先进集体”，2011年被农业部经管司和农村经营管理总站授予“全国农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作先进单位”，2013年被农业部农村经营管理总站授予“农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作先进集体”。总结回顾起来，主要是做到了以下四点：
一、突出队伍建设，不断强化仲调体系的健全完善
县委、县政府充分认识到：建成一支高素质的仲裁调解队伍是调解仲裁工作顺利推进的重要前提。为此，多年来，我们在深化农村改革的过程中，坚持以县乡农经部门为依托，把仲调体系建设作为头等大事来抓，抓出了成效。从仲裁试点开始，我们就成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会办公室，核定全额拨款事业编制5名。在人员配置上，严格把关，力求高标准，5名工作人员均具有大学本科学历和五年以上农村工作经历。各乡镇也相应成立了土地承包经营纠纷调解委员会，由乡镇经管站站长兼任调解委员会办公室主任，乡镇司法所、综治办等为成员单位；村级在现任村干部中明确一名调解员，配合、协助乡镇调解委员会办公室工作，全县形成了县、乡、村级级有人管、层层有人抓的组织机构和工作体系。为解决乡镇农经干部严重不足的问题，我们从2011年起，通过招录公务员和事业编制人员方式充实乡镇农经干部队伍，仅今年就招录了6名，目前即将上岗。到目前止，全县已建立土地承包经营纠纷县级仲裁机构1个，乡级调解机构27个，村级调解员781名，明确专职仲裁员6名。有经过培训合格，并持证上岗的仲裁员20名，各级调解员842人。
二、落实工作保障，努力实现工作格局的齐抓共管
1、狠抓组织保障。多年来，县委、县政府高度重视土地纠纷仲调工作，不仅坚持纳入了重要议事日程，对涉及仲调工作的重大事宜还召开常委会、县政府常务会议进行专题研究和部署。我县成立了由县政府主要领导担任组长，县政府分管领导为副组长，县经管局、县法制办等相关部门负责人为成员的农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作领导小组，一直保持至今，专门负责农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的组织领导，解决仲调工作中的问题和困难。为抓好仲调工作落实，县里还专门设立了县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会及办公室，办公地点设在县农经站，由县政府分管领导和相关部门领导任负责人，强化对仲调工作的组织协调。
2、确保工作经费。一方面是确保办公经费。多年来，县乡两级政府除安排专门经费为仲裁工作配置办公桌椅、办公电脑以及照相机、录音机等必要的办公办案设备以及满足日常工作需要外，县政府还投入经费30多万元对县仲裁庭进行了维修改造，不断更新办公设备，完善高标准档案室。同时，将县土地仲裁办工作经费列入财政预算，每年都相应增加。另一方面是解决人员待遇。从2009年起，我县乡镇农经人员工资福利待遇全部参照公务员标准执行，全额纳入了县财政预算，工资由财政打卡发放，医疗保险、养老保险由财政接轨到位，极大地激励了全县广大农经干部做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的热情。
三、强化机制创新，依法推进土地政策的全面落实
1、创新工作机制。一是健全日常登记备案制度。对涉及土地纠纷仲调工作的来人来访、仲调工作进度、基础信息录入等工作实行登记备案，纳入年底绩效考核的重要依据。二是建立日清月结调度制度。县乡两级土地仲调办对登记的信访、上报的纠纷案件实行每天要厘清，每月要总结和调度，促进及时处理土地纠纷。三是完善考核办法。县乡两级党委政府除坚持将农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作层层纳入对乡、村绩效管理考核的重要内容，由县农经站制定考评方案和考评细则进行定期考核外，还将农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作纳入了对乡镇社会管理综合治理工作考核考评体系，明确分值及时考核。四是坚持定期督查通报机制。每年结合实际开展2-4次专项督查，完善督查内容，根据检查结果进行专门通报。
2、规范仲调程序。一是健全仲调制度。我们先后拟定出台了《石门县农村土地承包纠纷仲裁试行办法》《农村土地承包纠纷仲裁审理程序》《农村土地承包纠纷仲裁办案程序》《农村土地承包纠纷仲裁员守则》等一系列规范性文件或内部工作制度，对立案、取证、现场勘查、举证、调解、仲裁、合议、结案、监督、回访等每一环节都明确了操作规程。二是严格执行程序。我们从案件的受理开始，认为符合仲裁条件的及时受理；认为不符合受理条件的，以书面形式通知当事人不予受理，并说明理由。坚持依法组成仲裁庭，实行仲裁员回避或当事人申请回避制。仲裁委员会根据纠纷案件性质，确定仲裁庭的组成。我们根据各类纠纷的情况，采取不同方式解决。一般纠纷案件由仲裁委员会指定一名仲裁员组成仲裁庭，重大纠纷案件由仲裁委员会指定首席仲裁员和2名仲裁员组成仲裁庭进行裁决和执行，遇到疑难问题的裁决，提交仲裁委员会集体讨论决定。三是规范法律文本。我们结合农村土地承包经营纠纷的特点，制作了53种调解仲裁所需的文书，曾编纂在《湖南省农村土地承包经营纠纷仲裁员培训资料汇编》中，全省推介。同时，还为乡镇制订和印发了土地承包经营纠纷调解所需的14种法律文书模式，从案件受理到材料归档各个环节进行了规范。
3、加强宣传培训。多年来，我们坚持结合便民服务、“四送”下乡等活动将农村土地承包经营纠纷调解仲裁的有关法规政策和业务知识编入《给全县农民朋友的一封公开信》等宣传资料中发放，先后编印宣传手册8000本，利用群众赶墟场的机会举办讲座102场次，听讲群众达11万多人。另外，我们紧密结合仲裁实践，通过以案说法、判后答疑等形式，提升基层群众法律意识，树立了法律权威和仲裁权威。坚持强化层层业务培训。先后选派10多批业务骨干参加农业部举办的农村土地承包纠纷仲裁业务培训班学习，举办县级仲调工作专门培训班25次，乡级业务员和村组干部及群众代表培训班上百次。另外，我们还分期分批安排仲裁员到县法院跟班学习，掌握庭审的基本程序与技巧。通过培训学习，全县仲调队伍综合素质明显提高。我县撰写的《讲究仲裁技巧，注重仲裁实效，努力搞好农村土地承包纠纷仲裁工作》《如何书写农村土地承包经营纠纷仲裁申请书》《农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼相比有哪些优点》等文章在农业部主办的《农村经营管理》等报刊上刊载。
四、讲求仲调实效，切实保障农民权益的公正维护
近五年，我县县乡两级共发生农村土地承包经营纠纷1232起，基本上都得到了有效化解，其中以调解方式解决纠纷的达1162起，占纠纷总数94%，通过仲裁解决的70起，占6%。多年来，我县没有发生一起因违法违纪、工作不作为等原因引起的土地纠纷越级上访和群访案（事）件，农村社会秩序稳定。
土地承包纠纷一般都有发生时间久远、原因复杂、当事人矛盾尖锐等特点，无论采取调解还是仲裁方式，处理起来都比较棘手。为此，这就要求我们办案中必须依法而行，讲求公平，结合实际把握技巧，要坚持注重调解仲裁实效，取得双方当事人的理解和支持，否则调解了也是“空调”，仲裁了也是“白仲”，不能让农民群众的合法权益得到真正和公正维护。在仲调策略上，我们始终坚持“以调为主、先调后裁”的原则，在实际工作中，我们实行了定期下乡巡回制度，坚持每月下乡实地巡访一次，既方便了群众，又提高了案件办理效率。今年5月，县仲裁委员会受理了子良乡一起乡村组织多次调解无果、影响较大的土地承包经营权纠纷案件后，由一名仲裁员依法组织当事人进行调解，但申请人孙某与被申请人王某意见分歧很大，互相僵持不让。但我们的仲裁员本着坚持调解的原则，耐心做思想工作，反复讲解政策，只要有一丝希望就决不放弃，在现场长达10多个小时的调解后，双方当事人终于达成了调解协议。农村土地承包经营纠纷矛盾的稳妥化解，促进了我县农村承包土地管理步入了规范化、法制化轨道，为维护农民合法权益，促进土地流转起到了重要作用。据统计，县乡两级农经部门利用规范的土地承包档案资料，为农户进行登记或变更登记土地经营权近2.75万起，为570多起农村土地纠纷的当事人提供了维权依据，为因国家、集体征占用承包地的395户1575名失地或无地农民落实社会保障进行了资格审核。
作者单位：湖南省石门县农村经营管理局
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