摘要：推进城镇化，在我县经济社会发展全局中具有重要意义。推进城镇化是树立和落实科学发展观的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是实现全面小康目标的必然要求。按照科学发展观五个统筹的要求，在进入工业化中期阶段的基础上继续积极推进工业化进程，消除城乡二元结构带来的矛盾，实现以城带乡、以工促农，关键就在于大力推进城镇化进程；加快城镇化建设，让更多的农民实现身份、职业和观念的全新转换，能够缩小社会成员在财富分配、发展机会、享受公共服务等方面的差距，增强社会认同感，促进社会和谐；加快城镇化建设，把大量的农村人口变为城市居民，既可以转变旧有的生产生活方式，提高收入水平，享受现代城市文明，也可以使留在农村的人口提高资源占有水平，实现规模化和集约化经营，提高劳动生产率，改善生活质量，实现共同富裕。本文浅析了永德县城镇化建设现状、存在的问题，并在此基础上提出了相关对策建议。
关键词：城镇化；建设现状；存在问题；对策建议
一、永德县城镇化建设现状分析
永德县地处滇西横断山系纵谷区南部，介于东经99°05′——99°50′，北纬23°45′——24°27′之间，四周与耿马、镇康、龙陵、施甸、昌宁、凤庆、云县等县为邻，全境幅员3208平方公里，现辖10个乡镇、118个村（居）委会、1634个村民小组，国营勐底农场座于境内。县城距省会昆明787公里、距临沧市政府驻地226公里、距南伞口岸103公里，是中国大陆与缅甸交往的重要陆路通道，是云南著名的“芒果之乡”。
1、人口结构项。2009年末，全县总人口36.91万人（户籍人口337327人，农业人口309528人），世居汉、彝、佤、布朗、傣、傈僳、拉祜等22个民族，少数民族人口占20.92%。三个建制镇总人口16.65万人，占49.36%，全县城镇规划区人口8.52万人（含镇区内以二三产业为主的农业人口及流动人口），占总人口的23.08%。除农场外，城镇化率最高为德党镇，达42.68%。乡镇人口出现由山区向坝区及城镇梯次转移的势头，如：班卡乡有405户1617人举家外迁，勐底农场辖区有4398人自发迁入。流动人口最多为县城，约2500-3000人，最少为班卡乡政府驻地，仅29人。调研发现，人口作为一个动态指标，人在户不在、户在人不在的现象大量存在给统计带来很大难度，法定数与实际数也有差异。
2、经济发展项。2009年，全县GDP18.51亿元，其中，第二产业占28.6%，第三产业占30.6%。人均GDP约5000元，城镇人均可支配收入11434元，农民人均纯收入2647元，城乡收入比为4.32：1，财政总收入1.22亿元，人均财政收入330元。有内资企业173家、民营企业208家、个体工商户4180户。
3、城镇建设项。改革开放后，随着永德经济社会的发展，县城规划建设也得到了进一步重视。1986年由云南省城乡规划设计研究院承担，编制完成了第一轮县城总规，总规面积3.02平方公里，修建性详规0.14平方公里；1988年11.6地震后，借恢复重建之机，永德县城的建设得到一次较快的发展。除在老城区新建、拆除重建外，亦逐步拓展建设新城区，兴建了大量的钢筋砼结构房屋，建成区面积扩大到2.5平方公里，人口约1.5万人，简单铺筑了主要街道路的砼路面和简要配套建设了水、电等基础设施，德党初具县城面貌和规模，县城规划建设步入稳步发展阶段；2001年完成了总规修编并经省人民政府批准实施，在新规划的指导下，县委、政府采取切实的新举措，极大推动了县城的规划建设，在短短的五年多时间内，新城区建成了永安路、永新路、永春路、永顺路、永通路、永宜路、永康路、永达路、文化广场一期工程（二期在建）、永顺路绿色长廊，行政办公中心、县人民法院、疾控中心、运管所、县一中新校区、康德住宅小区、财政局、国税局、林业局、司法局、电信局等在新区建成落户，东方新景（永德财富中心）、永通花园、金祥实业永德园林生态小区、永德客运站等项目建成投入运营，2001-2003年完成旧城混凝土道路改造1.05公里（1.2万平方米），新建0.97公里（1.1万平方米），2004-2008年完成旧城混凝土道路1.22公里（1.8万平方米），新建混凝土道路6.3公里（10.9万平方米，建成公共绿地5.5万平方米。建成区面积由2000年底的2.5平方公里拓展到近4.0平方公里，永德县城规划建设步入了又好又快的发展阶段，一个独具特色、气候宜人、环境优美、最宜人居、名副其实的“小春城”已然展现。
目前，三个建制镇规划区总面积11.89平方公里，其中，县城4.9平方公里，永康镇5.9平方公里，小勐统镇1.18平方公里；建成区总面积7.3平方公里，其中，县城4.5平方公里，永康镇2.44平方公里，小勐统镇0.36平方公里。永康镇2000年开始编制城镇规划，如今城镇面貌焕然一新，《永德县“十二五”规划编制工作方案（征求意见稿）》提出：要实现以永康为中心的一小时经济圈。县委政府将“水府之韵·永康城”建设列入现阶段工作三大重点之一，前期工作正在紧张有序开展；小勐统镇2004年编制了村镇建设规划，并进行了主要街道和农贸市场建设，目前正准备实施商贸街开发。崇岗乡政府驻地顺利搬迁为其余6个乡的集镇建设提供了宝贵经验。目前，我县房价尚处在合理区间，为城镇化建设提供了有利条件。
4、生活便利项。三个建制镇中，除永康镇区万人拥有公交车辆2.09标台外，县城及小勐统公共交通主要靠三轮摩托，据不完全统计，全县有三轮摩托3000辆以上（有运营证的仅420辆），镇区及集镇基本用上自来水和生活用电。全县有医疗卫生专技人员571人（其中村医223人），千人拥有1.55人。商业网点基本覆盖城乡。
5、环境优美项。调研发现，乡镇政府所在地人均公共绿地、建成区绿地率多数说不清。除县城、永康镇建成投入运行外，其余乡镇尚无污水处理及生活垃圾无害化处理设施，有的乡镇没有固定的生活垃圾堆放地点，个别乡镇街道甚至没有一座公厕。
6、社会安定项。全县户籍人口参加养老保险的企业职工和个体户5590人（不含农场）、城镇职工医疗保险12360人、城镇居民医疗保险7473人、失业保险7883人，参加新型农村合作医疗285987人，占97.04%。县内在校生5.57万人，高中教育毛入学率37.23%，高等教育毛入学率全县无统计，部分乡镇估计：德党镇约20%、永康镇约12%、小勐统镇约4.8%。万人刑事立案率最高17件，最低1件。全县城镇登记失业率3.7%，失业人员559人，享受城镇低保6791人（含农场）。
二、永德县城镇化建设中存在的问题
1、对城镇化认识不足。调研显示，全社会普遍存在对“城镇”和“城镇化”概念模糊，相关家底不清，认识上存在不少误区，如：认为“农转非”后才是城镇居民，进机关单位或国有企业才算正式就业；或是简单地认为政府驻地和人口相对集中的地方搞“一条街、一个集市、几幢机关办公楼”就是城镇化。其实，早在2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》就明确指出，县人民政府驻地镇及其他建制镇，凡有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。2010年5月27日国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次以国务院文件提出在全国范围内实行居住证制度，今后持有居住证者有望在工作、生活等方面享受当地居民的待遇。在城乡二元结构短期内无法消除的大背景下，农民既可保留农村的承包地、林地和宅基地，继续享受农村生育政策，又可进城购房置业、工作生活，体制性障碍正在逐步消除。我国城镇化的历程表明，城镇化程度越低的地方，推进城镇化的难度和阻力越大，当城镇化水平跨越了30%之后，进程就会加速。
2、城镇历史较短。明清土司时代，全县民居无一间瓦房，土改归流后，少数大户开始建造瓦房，至1978年，县内瓦房不足两成。县城德党于清末1908年建城（城东老缅城历史更久远，但系异邦所筑，未沿袭），最初仅有一条“一”字形横街，开设商号铺面，外地商贩和小手工业者开始进入。1932年底起，历时两年半、耗资560元大洋，街道由“一”字形拓展为“工”字形，德党老街初步成型；永康城从南诏至清末，曾是县政治文化中心，经历过拓南城、旧城、新城三个时期，到解放初已几近荒芜，后来才逐步恢复；小勐统在清咸丰同治年间回民起义时为县政治中心，随着交通干道的迁移，发展在三个建制镇中相对滞后。总体上看，由于没有大的工业企业，我县城镇化及城镇建设始终处于“边缘化”，城镇发展缺乏大的机遇，城镇规模及城镇基础设施严重滞后。
3、城镇规划及执行有差距。我县真正意义上的规划始于1986年县城总体规划，距今仅有25年历史，先天不足显而易见。2003年进行《永德县城总体规划修编（2001-2020）》。目前，除县城外，永康、小勐统、崇岗已完成城镇或集镇总体规划编制，勐板、大雪山乡将于今年完成集镇总体规划编制，其余4个乡计划在2012年前完成集镇总体规划编制。以往我县在科学规划、严格执行方面存在一定差距，先建设后规划，边建设边规划，盲目建设、盲目发展以及大拆大建现象突出。如：新、旧城区对接不畅，旧城改造困难重重。相关职能部门条块分割，形不成合力。党政主要领导更替后，规划调整频繁，造成规划难，执行难。
4、城镇化水平偏低。全县国土面积3208平方千米，辖3镇7乡、116个村民委员会、2个社区居委会、1087个自然村、1633个村民小组。2009年，全县城镇化率为23.08%，居全市第七位，县城规划区人口4.21万人，居全市第五位，表明我县城镇化水平偏低且县城积聚功能不强。由于城镇规模小，积聚能力弱，辐射功能不强，大量的农村剩余劳动力仍然滞留在传统的农业产业上，不少人农闲时间无所事事，酗酒、赌博、打架斗殴屡禁不绝。2009年，我国城镇化水平为46.6%，我市为29％，我县仅23.08%，距2020年达到38%目标尚差近15个百分点，意味着今后5年平均每年约5000人城镇化，这是摆在县委政府和全县人民面前的重大课题和历史性重任。
5、城镇管理滞后。我县城镇化过程中存在建设难，管理更难，县城新城区面貌一新，但日常管护难度大，旧城区“脏、乱、差”现象长期难以改观，路网结构不合理、不完善，机动车乱停乱放，大量三轮摩托无证运营，交通拥堵年胜一年。停车难、行路难、入厕难等“三难”较为突出，居住环境质量难以提升。乡镇环卫工人人员编制太少甚至没有，乡镇街道普遍拥挤。相关职能部门缺乏联动机制，综合执法、综合治理力度不够。
三、对永德县城镇化建设的对策建议
1、转变观念、深化认识。改革开放30多年的经验表明，农民从事第一产业解决温饱不成问题，但要实现全面小康难度很大。我县城乡收入比为4.32：1，远高于全国的3.3：1，并不是我们的城镇居民太富，而是农村太穷，农民年人均纯收入仅有2647元，只相当于城镇职工月收入的中位数，因此，我县加快城镇化的必要性和紧迫性高于全国全省全市。今后5年平均每年需转移约5000人进城，主要靠两条路径：一是提高劳动者受教育年限。高中生和大学生群体将是未来城镇化的生力军，目前我县高中教育毛入学率仅37.23%。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)，高中阶段毛入学率要达到90%，高等教育毛入学率要达到40%，如果达到这一要求，每年有将近3000名高中生入学，1000人以上考入高校。建议政府在巩固“两基”的同时，大力发展高中阶段教育，为城镇化提供人才保证，否则一切都是空谈。二是劳务输出。农民工是城镇化的重要推动力量，据统计，我县劳务输出累计已达42399人次，其中，省外16772人次，省内9663人次，省内县外14648人次，境外1316人次。关于劳务输出，县内争议比较大，反对声音也不少，就县情而言，劳务输出总体上利大于弊，继续坚持是我们无奈的选择，应坚定信心，长期坚持，否则，不仅城镇化难以如期推进，农村经济也会陷于恶性循环，社会治安难以根本好转。需要说明的是：城镇化、城乡一体化、新农村建设、新家园建设行动计划等，只是侧重点不同，彼此之间并不矛盾，目的只有一个，就是缩小城乡差距，实现全面小康目标。
2、科学规划、严格执行。城镇规划是引领城镇科学发展的总纲。推进我县城镇化发展，必须充分发挥规划的基础性、先导性、战略性作用，以科学规划引领城镇化和城镇建设健康有序发展。同时，科学规划，贵在执行，科学规划是前提，严格执行是保证，要维护规划的权威性、严肃性，避免规划执行中的随意性，克服长官意志，规划需要修改的要依法进行，坚决杜绝“今天建、明天挖”的浪费现象，防止各种盲目建设、重复建设。建议政府督促、鼓励、指导全县10乡镇根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，划定规划区，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。按照一些专家的观点，县城人口要按全县总人口的30%规划，据此推算，德党城最终有可能积聚10万人口。
3、抓住机遇、扩容城镇。今年中央一号文件指出：“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。近期，李克强副总理指出我国最大的内需是城镇化，这些都表明城镇化已经上升为国家战略。“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50%，加速城镇化建设进程势在必行，国家有望投入数以万亿巨资，建议政府积极做好相关基础工作，抓住机遇，争取更多的国家投入。建议编制“十三五”规划时，可考虑扩充建制镇和社区居民委员会的数量，比如：崇岗和大雪山乡可以撤乡建镇；条件成熟时，德党镇的忙见田、忙岗、户乃、勐汞、松林、明朗等村，永康镇的永康、端德、送吐、忙腊、忙捞、勐底等村，小勐统镇的小勐统、班老、湾甸等村可以撤村建社区，或是实行一套人马，两块牌子。力争到2020年，全县建制镇的数量超过乡的数量，并有一批社区居民委员会。
4、珍惜土地、提高效率。永德幅员3208平方公里，但山区占了绝大多数，境内平均坡度19.5度，仅有14个小的坝子，这些坝区是粮食主产区，而建设用地多选择坝区，导致城镇建设与保护耕地的矛盾突出，建设用地资源十分稀缺，要珍惜土地、提高土地利用效率。以往我们在这方面是有差距的，目前县城建成区4.5平方公里，按照城镇人口规划每平方公里1万人的标准计算应该有4.5万人口，但只有2.4万，说明过去我县对土地的规划和利用属于粗放浪费型，国有土地出让价格过低，建设的房屋容积率过低、楼层过少，造成土地资源浪费，调研中部分基层干部反映：德党寸土寸金，征地工作十分艰难，可是看到政府在用地上的大手大脚，群众感到困惑和不解。我县三个建制镇的规划面积为11.89平方公里，理论上讲可以容纳11.89万人，下一步的工作就是对城镇的总规和详规进行升华，使土地的利用从粗放浪费型向精细节约型转变。今后随着城镇化步伐的加快，政府要面临的不仅是征地困难，还要面临拆除违章建筑的高昂代价。政府应引起足够重视，建议成立新县城开发建设领导小组，由处级领导挂帅，下设办公室，多部门参与、清理乱占耕地和私自交易土地的行为，对于热点地段予以依法征收，作为政府土地储备，切实给今后的县城建设留下一个健康的空间。
5、加大投入，经营城镇。城镇化建设是相对无限度、高投入的系统工程，巨额的建设资金一靠上级投入，二靠以地生财，三靠招商引资。一是要树立经营城镇的理念，把经营理念贯穿于规划、建设和管理的全过程。城镇建设必然欠债，卖地还债天经地义。要严格执行国有土地出让“招、拍、挂”制度，实现以地生财，以财建镇。积极鼓励社会力量参与，构建多元化的投资格局，促进城镇房地产行业健康发展。今后10年，将有5万人左右进入城镇，需要成千上万套住房，这部分刚性需求加上改善性需求及逐年增加的投资性需求，商品住宅市场发展空间巨大。城镇化核心的行业是房地产，可以拉动上下游60多个行业的发展，今后我县的房地产开发要在集约用地，提高容积率，提高绿化率，提高居住质量和社区品位方面下功夫，要严格控制别墅项目，协调商品房和保障性住房发展。二是各乡镇要加大农贸市场和商业街的建设力度，蔬菜食品不能直接放在地上卖，农贸市场不要和商业街完全混杂。无垃圾处理场建设项目的乡镇最起码要有统一的垃圾堆放地点，城镇和集镇街道必须建设公厕。随着其他县区公共交通的升级，越来越多的三轮摩托涌向我县，建议尽快出台出租车公司投入运营机制，并加大力度整治城镇交通秩序，完善城镇功能。三是以加快基础设施建设为抓手，突出重点、攻克难点、打造亮点，重点推进以交通、水利、城建为重点的基础设施建设，加大对城镇、能源、通信等基础设施建设力度，力争在基础设施建设取得重大突破。同时，加快以新型工业化为重点的产业发展，夯实产业发展基础，力争在工业发展上取得新突破。
6、增加就业、改善民生。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。全县8.52万城镇居民中，有机关事业单位职工7879人、农场职工6078人、乡镇企业从业人员2502人、个体从业人员5527人。应加大产业培育力度尤其是发展第三产业这个吸纳劳动力最多、投资少、收益高的行业。壮大个体及民营经济实力，吸纳更多的劳动力就业。劳务输出42399人次的成果来之不易，要坚持走出去，让农民有机会接受工业化大生产和城市的熏陶。要协调好劳务输出和返乡农民工创业就业两个方向的关系。要呵护失地农民的利益，使其安居乐业。我县已经累计投放了154个公益性岗位，建议今后公益性岗位的投放重点不要放在机关，而是投放到乡镇环卫清洁等岗位，让公益性岗位惠及公众。
参考文献:
［1］陈元.中国农村城镇化问题研究［M］.中国财政经济出版社，2004
［2］冯海发.农村城镇化发展探索［M］.新华出版社，2004
［3］《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)
［4］《永德县“十二五”规划编制工作方案（征求意见稿）》
［5］《永德县城总体规划修编（2001-2020）》
作者单位：中共云南省临沧市永德县委组织部
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