农户自留山在八十年代划定后，颁发了自留山使用证，以后基本没有再增划。现在时间过去30多年了，农户自留山互换、分家等林权发生变更的，需要办理变更登记；因外迁、亡故等原因全户消失或者林地被征用、占用等原因林地灭失的，需要办理注销登记。农户户主发生变更的，一般不需要申请变更登记。最近，浙江省仙居县因一起自留山的变更登记问题发生了不同认识。
一、案例
上世纪八十年代初“林业三定”时，仙居县某乡甲村村民方勇户分得“大竹园”自留山一处，1984年仙居县人民政府为其颁布发了《仙居县社员自留山使用证》。方勇的女儿方花早年嫁给乙村郑云为妻，户口也随迁到乙村。1986年2月1日，方勇已故，其妻李英立遗嘱：“责任田、自留山由方花、郑云种、管、收益，并依法继承。”遗嘱经公证处公证。1989年李英去世。2006年山林延包时，中共仙居县委、仙居县人民政府《关于认真做好延长山林承包期工作的通知》（仙县委发〔2006〕30号）规定：“农户全家户口迁出本集体经济组织的，不换发林权证。集体经济组织可以在处理好其经营成果的补偿后，收回自留山使用权。全户死亡的，其继承人可以根据《继承法》的有关规定继承其自留山经营成果；继承人户口在本集体经济组织的，可以继续经营死者的自留山。”因李英已故，当时该户在本集体经济组织已经消失，所以没有换发该户的自留山使用权《林权证》。
1992年某乡并入某镇。2013年，甲村、乙村等四村合并为某村。2015年5月，仙居县某镇某村乙自然村村民方花，向县林权登记机关提出林权证变更登记申请，要求将其属于甲自然村的父亲方勇名下的“大竹园”自留山变更登记到方花名下。县林权登记机关受理后，进行了公告，公告期间，甲自然村村民联名反映，要求林权登记机关撤回公告，停止登记。
甲村自然村认为，方勇的“大竹园”自留山林地属甲自然村所有，方花早已婚嫁到乙村，户口也不在本自然村，现在不再是甲自然村这个集体经济组织成员，按照县委、县政府的规定（仙县委发（2006）30号文件），不能把方勇名下的自留山使用权证变更登记到方花名下。
2015年8月10日，方花、郑云夫妻向仙居县人民法院起诉某村村民委员会，要求确认自留山林地使用权和林木所有权；开庭时，被告某村村委会指出，本案涉及的自留山林地，属于甲自然村所有，它拥有自己的山地以及财物，与某村村民委员会没有直接的利害关系。这里提出了某村村委会能否代表甲自然村这个集体经济组织的问题，但未引起法院注意。2016年3月4日，仙居法院认为“本案所涉的自留山使用权由两原告继续经营，更符合相关政策规定的本意”，判决方花、郑云享有该自留山的使用权和自留山上的林木所有权。某村村民委员会不服，向台州市中级法院上诉（期间，郑云亡故）。二审法院仍未注意村委会的代表资格问题（或者认为村委会可以代表自然村的集体经济组织），在法院的主持下，某村村民委员会与方花及方的儿子郑飞（非农）、郑林（非农）达成协议：方花、郑飞、郑林享有该自留山使用权和林木所有权。2016年6月16日，台州中院印发《民事调解书》，予以确认。
2016年6月29日，方花、郑飞、郑林持一审判决书和二审调解书，向仙居县林业局申请办理方勇户自留山变更登记。但申请人在领取林权登记申请表后，不愿去“集体林地所有权权利人”单位（甲自然村所属的两个村民小组）签署意见，认为凭法院的判决书、调解书，不需要按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定程序履行公告、集体经济组织同意等程序，即可办理林权登记。
二、分析
这个案例有这样几个问题：
1、集体经济组织成员如何认定，本集体经济组织以外的人可否在本集体经济组织中获得自留山使用权。
农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织。它既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。简单的说，拥有土地（包括林地，下同）所有权的单位，就是一个集体经济组织。农户的自留山是由集体经济组织将本集体所有的林地按照农业人口，以户为单位分给农户，由县级人民政府发给使用证，归农户长期使用。农户家庭成员是动态的，生死、嫁娶、迁移等，使家庭成员经常发生变化。所以农户的家庭成员，不能以划分自留山时的人口确认，本户的“现任”成员，即为本集体经济组织成员。
《宪法》第八条“……参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山……。”中共浙江省委、省政府《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》（省委〔1981〕64号）“社员的自留山和植树地段，其山权、林权属集体所有，归社员长期使用。不准出租，不准转让，不准买卖，迁居、婚娶不准随带。”因此，只有本集体经济组织成员，才能享有自留山使用权；本集体经济组织以外的人，不能在本集体经济组织获得自留山林地使用权。
2006年仙居县（仙县委发〔2006〕30号文件）的规定符合宪法精神和物权法、省委〔1981〕64号文件等规定，与现行政策法规并无抵触。在本案例，仙居县人民政府在2006年没有给方花换发其父“大竹园”自留山《林权证》是对的。现在，方花和方花的儿子郑飞、郑林都不属于方勇名下的“大竹园”自留山所在的集体经济组织成员，同样不能为其办理自留山变更登记手续。
2、在没有自然村（或者村民小组）授权的情况下，村民委员会可否代表自然村；村委会所签订的涉及自然村集体经济的合同或者协议书，对自然村是否具有约束力。
按照现有的法律规定，村民委员会和村集体经济组织是两个独立组织。村民委员会是农村基层群众性自治组织，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是农村土地集体所有制和家庭经营、统分结合的双层经营机制。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。林地具有特殊性，由于历史原因和民间习俗，除乡、村、组外，还存在几个村联合、自然村单独等林地所有权形式。《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；……”
因此，村集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。本案例中的“大竹园”林地就属于某村的甲自然村所有，甲自然村就是一个独立的集体经济组织；而甲自然村又划分为2个村民小组，应由这2个村民小组共同行使所有权。在没有甲自然村所属的2个村民小组的授权下，法院以某村村委会代替甲自然村，对有关“大竹园”山场作出的判决书和调解协议书，似有违物权法的规定，对甲自然村这个集体经济组织缺乏约束力。
3、凭生效的法院判决书或者调解书申请林权登记或者变更登记，要不要按照《林木和林地权属登记管理办法》规定程序办理。
林权权属凭证有多种形式，生效的法院判决书或者调解协议书是林权权属凭证的一种，林权权利人可作为林权权属证明文件，经集体林地所有权单位同意，按照《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局2000年12月31日发布）的规定，提出林权登记申请。受理林权登记申请的机关，应按照《林木和林地权属登记管理办法》规定，履行受理、公告等程序，并经林权登记主管部门同意、县级以上人民政府政府批准，才能给予变更登记、颁发林权证。
4、在“集体林地所有权权利人”不同意的情况下，可否依据法院的判决书或者调解协议书，办理自留山使用权登记。
《林木和林地权属登记管理办法》规定，林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。登记机关对已经受理的登记申请，应当在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。集体林地所有权权利人是最重要的“利害关系人”，它如果不同意，应当查明原因，区别情况，分别处理。法院的判决书、调解协议书是林权权属凭证的一种，不能据此就办理自留山使用权登记。（本案例中的判决书和调解书，似对林地所有权权利人甲自然村缺乏约束力，在申请林权登记时，如获甲自然村的两个村民小组同意，可以看成是他们对法院判决书、协议书的追认。因此，甲自然村的态度尤为重要）。《林木和林地权属登记管理办法》还规定，申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积等数据不准确，林权证明材料不足，有权属争议，林地附图中标明的界桩、明显地物标志与实地不相符等，登记机关也应当不予登记。
三、结论
农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织。农户的自留山是由集体经济组织以户为单位分给本集体经济组织的农户长期使用。农户家庭成员是动态的，本户的“现任”成员，即为本集体经济组织成员。本集体经济组织以外的人不能在本集体经济组织中获得自留山使用权。村民委员会可以代表村集体行使村集体土地所有权，但不能代行村内集体经济组织（或者村民小组）的集体土地所有权，村委会所签订的涉及村内集体经济组织土地的合同或者协议，对村内集体经济组织缺乏约束力。人民法院生效的判决书或者调解协议书可作为林权权属证明文件，林权权利人可以按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，申请林权登记。集体林地所有权权利人是最重要的“利害关系人”，林权登记公告期间，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实，异议主张合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。
（本文部分地名和人名为化名）
作者单位：浙江省仙居县林业局
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