土地管理始终就是政府的重要职能。土地管理的职能随同国家的产生而产生，随着人类土地利用活动的加剧，土地管理逐渐从财政职能中分离出来，成为相对独立的政府职能。到了现代，土地管理又成为调控经济的重要工具。研究土地管理的历史发展，比较各国土地管理的制度，总结发展中国家和发达国家的经验，采取最严格的土地管理措施主要有以下几个标志：
1、完善的土地权利体系
土地制度是最重要的财产制度，公民的土地权利也是最重要的财产权利。在财产法的立法过程中，各国法律制度不尽相同，但高度重视土地物权的立法则是共同的。在法律上，土地物权的意义就在于抵抗政府权力的滥用，使人们获得稳定的利益预期。正如有的学者指出的那样，不重视公民不动产权利保障的国家，是不稳定的国家。回顾土地物权立法保障的历史，我们不难看出，土地物权体系经历了由静态到动态的过程，并且，是伴随着人类对土地利用开发而逐步形成的。在早期立法中，主要是偏重于土地所有权的保护。但是，随着人类的土地利用行为的开展，人们发现，单纯的土地所有权保护不能促进土地利用活动的有效开展，因为有的所有权人并没有开发利用土地的积极性，而有些非土地所有权人则渴望开发利用土地。这样，就形成了土地所有权之外的他物权，如地上权、地役权以及准物权，如采矿权、渔业权等等。他物权和准物权的出现，虽然对于所有权的行使有一定的限制，但对于促进土地的合理利用起了巨大作用。到了现代，随着科技、经济的发展，土地物权出现了由简单到复杂，由抽象到具体的趋势，有些国家又在传统的地上权、地役权的基础上，分离出日照权、采光权、空中权等权利。正是由于形成了严密的土地权利体系，才能保障人类利用土地的行为规范有序，也使政府滥用权利的行为得到遏制。因此，完善的公民土地财产权体系是世界上最严格的管理措施的法律基础。
2、以用途管制为主导的土地利用制度
土地的利用不同于其他的物。从世界各国看，无论所有制如何，土地所有权归属于谁，在对土地的利用管理上都始终是以国家为主导的。国家对土地的利用实行统一管理是各国土地管理的共同特点。土地利用必须符合社会利益是各国法律的一条通则。那么，国家通过什么方式进行管理呢?就是用途管制。就是说，对土地的利用有一个总体规划，依据规划，在一定区域划定土地用途分区，使用土地必须按照用途，违反用途就是违法。在美国这样的国家，农场主对自己的土地也并不是想干什么就干什么。这是因为，土地的利用关系到经济的可持续发展，关系着国家的根本利益。要实施用途管制，就必须高度重视土地规划的作用。西方国家都在立法中确定，任何土地未经规划不得开发。由于有了这样的规定，就使得规划具有较强的法律约束力。
3、政府具有明确的土地管理的目标
西方国家在土地利用上是国家主导，作为行使具体土地管理职能的政府，在一定时期土地管理目标的确定就很重要。在不同的发展阶段，土地管理目标都不相同。在封建社会向资本主义社会过渡时期，当时土地管理的主要任务是摧毁封建的土地私有制，为现代化农业生产创造条件。所以，这一时期，土地整理就成为土地管理的主要目标。在农业社会向工业化、城市化发展的阶段，西方国家政府的土地管理目标是农地优先，保护农业用地特别是耕地。这一时期在农地转用控制上非常严格。这以后，特别是近25年来，土地管理的目标主要考虑生态效益。由于有了明确的土地管理目标，并且，土地管理目标又根据社会经济发展的状况及时调整。据此，政府才有可能制定有关的土地政策，立法机构才有可能有效地立法，从而形成严密的土地法律体系和土地管理政策体系，使国家对土地的管理具有前瞻性的同时切合实际。这是最严格措施管理土地的必备条件。
4、公民多途径地参与土地管理的决策过程的保障体系
土地制度是重要的财产制度，土地权利是公民的基本权利。而在对土地利用管理上是以国家为主导的，这就必然在两者之间产生矛盾。因此，需要有一套制度来保障公民参与土地管理的决策过程，从而及时、有效地维护其权利。西方国家严格实行土地用途管制，土地利用规划一经制定即具法律效力。在规划制定过程中，通过公告、听证、辩论等制度和程序充分听取公民意见，直至全民公决。规划通过后实施前以及实施过程中，注意通过诉讼制度、司法程序保护少数人权利。此外，规划的修改也必须经过严格的程序，没有变通。这就是说，国家对土地的严格管制是以公民的充分参与为基础的。
5、公正、独立、效率的土地司法体系
西方国家大量土地纠纷的处理通过行政司法程序解决。他们认为，土地问题专业化程度高，处理不好还会影响政府效率，因此，法院一般不予介入，而是通过隶属于政府的一个部门的行政裁判所这一制度来解决。在英国，有土地裁判所、农用地裁判所、地租裁判所、征地裁判所等若干个裁判所；在香港也有类似的土地审裁处。土地裁判所的特点是：①隶属于政府的某一个部；②是相对独立的一套机构；③按司法程序运作；④土地问题先行裁决。事实上是一裁终决，大量的土地纠纷解决于这个环节。如果对土地裁判所的裁决不服，还可诉诸法院。这是社会公正的最后一道防线。法院判决的执行也有一套相应的制度保证其高效。公正、独立、效率的土地司法体系是采取最严格措施管理土地的保障。
6 、严密的法律责任体系
在国外，违反土地法律的责任制度是多种多样的。首先是宪法责任。在有些国家，土地问题纳入了宪法调整领域。如果一个政府在土地问题上作出的决定或行为违反了宪法，就要承担宪法责任，这个政府就可能倒台；假如一个议会通过的有关土地的法律违反了宪法，这个议会就可能被解散，重新大选。德国有宪法法院，法国有宪法委员会，美国有最高法院，可以宣布议会的法律无效。
其次是行政责任，也称行政法责任。即土地管理部门行使行政处罚权，包括罚款、拆除、没收等而相应承担的责任。
第三是民事责任。在土地问题上，行政责任和民事责任往往交织在一起。如征地纠纷，对征地行为是否合法的诉讼主要是行政责任，而对征地的补偿标准有争议的诉讼，涉及的就是民事责任。
第四是刑事责任。严重的土地违法行为要承担刑事责任。
这一套严密的法律责任制度保证了土地法律、法规的严格执行。也正因为有这样一套严密的法律责任体系，这些国家在土地管理上是比较严格的。
作者单位：中国土地政策与法律研究中心
中国乡村发现网转自：《土地立法的历史回顾与法律思想转变》
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