土地是人类长期以来赖以生存的最基本的生产资料。近几年以来，我国虽然积极探索了农村土地承包流转制度政策，对促进土地适度规模经营、调整产业结构和发展现代农业，帮助农民致富增收发挥了极大作用，但是在土地流转过程中，还存在诸多问题，影响了农村土地流转制度政策规范健康有序实施。各级党委政府必须提高对土地流转工作的认识，主动作为，多措并举，切实盘活农村土地资源。
一、制约土地流转的主要因素
1.土地流转意识不强。一是农村税费改革以后，随着国家种粮补贴的实施，农民受现实利益的驱动，觉得弃之可惜；二是一些农民对国家土地流转的政策产生误解，认为土地流转是对承包地重新调整，担心土地转出后会失去承包经营权，宁可粗放经营，广种薄收，甚至是抛荒弃耕也不宁愿将土地流转出去；三是农民恋土情节重，自给自足的小农经济思想严重，满足于守土经营现状，思想守旧，小富即安，缺乏创业精神和勇气，也制约了土地流转；四是基层干部工作热情不高。一些乡村干部对土地流转工作漠不关心，总认为土地流转是农户之间的事，与自已没什么关系，思想中存在“怕麻烦”、“怕风险”现象，比如少数基层干部有“两怕”：一怕对业主实力考察论证不充分，产业选择不准，造成损失。二怕个别业主动机不纯，套取国家项目，给政府、农民造成损失，挨骂名。工作缺乏积极性和主动性，对土地流转工作缺乏应有的引导、监督和管理，处于一种放任自流的态度。
2.土地流转行为不规范。农民的土地流转法律意识淡薄，自我保护意识不强。农户间的土地流转几乎是自发流转，私下交易，都没经过发包方同意，并且大部分土地流转都是属于请亲友代其耕种或管理。在土地流转的过程中，往往没有签定书面协议，只是通过口头约定，同时也未办理登记备案手续，双方权利义务不明确，致使流转行为不受法律保护。
3.土地流转机制不健全。目前，土地流转尚处在一个探索阶段。虽然国家出台了有关农村土地流转政策法规，地方也出台一些地方配套政策措施，但是无具体的操作办法和规范性指导性文件。由于机构改革镇（乡）农经站被撤销，农经管理职能被削弱，政府无专职农经人员，造成乡镇农村土地承包经营和土地流转工作管理滞后，甚至出现无人管理的现象。由于农村土地流转管理机构不健全，导致绝大部分土地流转不规范，处于自发性无序流转，加之土地流转的价格评估机制尚未建立，流转价格的形成缺乏科学依据。从已发生的土地流转情况看，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转还是采取口头协议的方式私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，造成承包关系不清晰，纠纷隐患较多。
4.土地流转服务缺位。当前，由于未建立土地流转服务机构，土地流转市场没有形成，中介组织又少，土地流转管理处于“真空”状态，导致土地流转信息渠道不畅，土地流转的供需双方不能及时进行信息对接，往往出现出租方找不到合适的承租方，承租方又难以找到有流转土地意向的对象，形成了供需双方矛盾，既浪费土地资源，又影响到土地资源的合理流动和优化配置，造成农村土地资源利用效率低下。
5.农村社会保障机制不完善。现阶段，我国农村社会保障体系还不够健全，农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不完善，保障水平不高。土地依然是农民最基本的生活资料，土地收益是重要的经济生活来源，农民视土地为生存的命根子，对流转土地心存后顾之忧，担心自已的土地流转后失去生活依靠，即便自已没有精力和能力经营好承包耕地，宁可弃耕撂荒也不愿将土地流转出去。
6.土地流转的需求动力不足。从国际经济环境来看，农业依然是个弱势产业，投资成本高、周期长、风险大、收益低，农业产业受自然因素和市场影响较大，抵御自然和市场风险能力较弱，多数不敢大规模搞农业开发，同时受资金、技术、人才、设备、信息等条件限制，对土地进行规模经营的人才匮乏，加之又无龙头企业或经营大户带动，农业产业化程度低，使土地流转的需求量较小，严重制约了土地的规模流转。
二、关于推进土地流转的对策及建议
农村土地流转是一个复杂的社会经济问题，涉及面广，政策性强，农村土地流转事关农民的切身利益和农村改革、稳定和发展的大局。因此，各级党委、政府要高度重视此项工作，采取多元化措施加快推进土地流转。
1.加强领导，提供保障。一是要尽快成立农村土地承包管理和农村土地流转工作领导机构，建立农村土地承包管理和土地流转工作联系会议制度，研究解决农村土地承包管理和土地流转工作中存在的问题；二是根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，完善农村土地承包管理委员会机构，完善健农村土地承包仲裁委员会，积极创造条件，探索组建农村土地流转交易服务中心，各乡镇要建立土地流转服务中心，村级相应建立土地流转服务站，设立土地流转服务信息联络员；三是依托农业、国土、林业、水利、法制等部门，建立土地流转中介机构、评估机构、矛盾调解仲裁机构和考核评价机构；四是尽快制定出台地方《农村土地流转办法》及相关政策意见，确保农村土地流转工作的健康有序开展。五是依法将农村土地流转管理和承包经营纠纷调解仲裁的工作经费列入同级政府财政预算，确保履行好职能职责，为抓好监管服务规范农村土地承包及土地流转创造宽松环境。
2.宣传引导，创优环境。采取各种行之有效的措施，加强《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地经营权流转管理办法》、《物权法》、《合同法》等法律法规宣传，尤其是对党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神及党在农村的各项经济政策宣传力度，提高基层干部对开展土地流转的意义认识，使农民群众充分认识到开展土地流转不会丧失自己的土地承包权，实施土地流转是从粗放经营向集约经营方式的转变，是发展现代农业的客观需要，是促进农村经济发展，增加农民收入的根本出路。同时组织开展外地成功经验的参观学习，树立典型示范，实施利益带动，从而消除思想顾虑，树立正确观念，激发农民参与土地流转的内在动力。
3.培育产业，增强需求动力。大力培育和发展乡村农业支柱产业，实施土地规模化经营和农业产业化发展战略，可以有效拉动土地流转需求动力。一是结合本地农业区位优势，瞄准市场，以村集体经济组织为载体，培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的龙头企业、农民专业合作社及经营大户，为农村土地规模化流转建立可靠的支撑点；二是鼓励乡村干部，加大农业招商引资力度，开辟新的农业产业项目，用大项目和大企业来搭建土地流转市场需求空间，从而激活土地流转需求不足现象。
4.搭建平台，规范流转。全面落实农村土地流转合同制度。除农户之间短期委托代耕外，都必须签订流转合同，明确双方的责权利，健全土地流转登记、备案、鉴证制度; 建立土地流转经营主体的准入机制,加强对规模经营主体的资信情况、经营能力、项目可行性的审查，使引入的经营业主取得实际的经营效益，认真履行好合同规定的义务; 建立完善农村土地流转价格制度，应遵循可持续发展思想，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，制定出不同区域、不同类型农用地流转的指导性价格，供土地流转双方参考执行；镇乡、村干部要加强正面引导和协调，具体流转价格由承包方与受让方协商确定,提倡以实物折价确定流转价格;建立跟踪检查制度,对土地流转中介组织、成片受让土地经营权的业主进行跟踪检查，及时纠正和查处土地流转中出现的损害农民利益的违法违规行为；为解决农村土地“流不动、转不出”和流转不规范问题。一是要迅速成立土地流转服务中心，建立土地流转信息库，健全土地流转管理网络，及时为土地流转供需双方提供信息平台；二是要规范程序。制定统一规范的流转合同文本，规范土地流转的程序，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利义务和法律责任，村组应建立土地流转档案，并报乡镇备案和合同签证；三是充分发挥基层干部的作用。乡村干部要注意牵线搭桥，收集土地流转信息，加强组织协调，参与土地流转的全过程，深入细致地做好思想工作，解决流转工作中的具体问题和困难，同时要加强监督管理，促使流转双方切实履行合同义务，维护流转双方的利益。
5.积极探索土地流转方式。在稳定土地承包关系的基础上，坚持依法、自愿、有偿、规范、平等的土地流转原则，认真探索研究拓宽土地流转模式，以市场为导向、以优化土地资源配置为目标，采取多种形式实现农村土地流转。积极探索反租倒包、转包、出租、互换、拍卖、转让、股份合作等多种流转方式，推行承包农户委托发包方或者土地流转服务组织流转。把土地集中流转到本地优势产业项目上来，推进土地规模化、集约化经营，以提高土地流转的综合效益。
6.健全和完善农村社会保障机制。探索和建立农村社会保障机制，加快农村社会保障制度改革，建立适合现代农村经济发展水平的社会保障制度，使农民在基本生活、医疗、养老、社会救助、子女教育、农民工权益和抚恤优待等方面得到保障，解除流出土地农户的后顾之忧和心里障碍，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民放心、安心地将土地流转出来，推进土地流转。
7.加大扶持，降低风险。农业与其他产业相比，受各种自然灾害和市场风险影响大。应制订相关扶持政策，设立农村土地流转专项扶持资金，用于规模经营主体的培育和鼓励，在税收方面应给予优惠照顾，提供必要的技术、信贷、人才、信息和服务等方面的支持，同时，借助国家惠农政策增强契机，抓好土地开发整理，改善农业基础设施条件，切实提高土地规模经营者能力，有效降低自然灾害和市场风险。
(作者单位：中共内江市市中区委群众工作局)
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