原题：困境与出路:乡镇政府公共服务职能研究
摘要：乡镇政府面对着广大的农村地区，在公共服务中扮演着不可替代的角色，是农村公共服务的管理主体。乡镇政府公共服务能力的强弱直接影响着农民生活质量的提高和农村社会的稳定。然而，农村公共服务存在很多问题，原因在于乡镇政府行政事务多，在公共服务方面无法聚焦重点，财力不足，与社会缺乏有效的合作等。因此，要提高乡镇政府公共服务能力，强化与其角色对应的职能，充分发挥治理的功能。
关键词：乡镇政府，公共服务，治理型政府
一.乡镇政府供给公共服务的重要意义
随着我国民众生活水平逐步提高，基层民众的公共需求不断增长，公民的主体意识也不断提高。但与城市社区相比，我国农村社区的参与能力仍然比较低。一方面，由于农村长期实习小规模生产，本身缺乏自治传统，农民对各项公共事务的参与意识以及行动能力仍然比较弱。另一方面，我国农村公民社会尚未成熟，第三部门参与公共服务的供给发展不完善。
市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。乡镇政府不具备经济调节和市场监管的能力，因此必须强化社会管理和公共服务职能。[1]乡镇政府是各项政策具体的落实者，直接面向广大群众，对公共服务需求最为了解，是连接上级政府与农村地区的桥梁。在长期的组织落实农业生产、社会发展的实践中，乡镇政府积累了比较成熟的管理经验。充分发挥乡镇政府独特的优势，对农村公共服务水平的提高与完善具有重要的作用。
此外，现代政治体系的合法性来源于民众认同及政治绩效。乡镇政府完善公共服务职能，以民众利益诉求为依托，更加合理、公平地配置社会资源，在公共服务供给中始终遵循效益分析，能够更好地满足公众的需求。乡镇政府公共服务职能的优化必然会增强民众的归属感和认同感，政府合法性也将不断得以提升。
二．公共服务供给中存在的问题
目前，乡镇政府在我国农村公共服务体系经过一系列探索，在公共服务建设取得了较大的进步，农村生活质量得到一定的提高。农村公共服务仍然存在一些问题，主要表现为供给总量不足、结构失衡、效率低下等问题依然是实现城乡基本公共服务均等化的障碍。
（一）公共服务供给总量不足
随着社会的发展，许多农民开始实现跨区域流动，加上各种信息技术的传播影响了农民对城市生活的向往，农村公共服务需求日益多元化。乡镇政府是农村公共服务的供给主体和管理主体，但由于我国长期的政策倾斜以及乡镇政府自身的财政瓶颈，造成农村公共服务的供给与多元化的需求不相适应。
一方面，与农民日常生活息息相关的公共服务供给不足。随着经济的发展，一些农民开始进城务工。尽管农村的道路设施建设相对完善，但在交通方面，却十分不便利。现有的农村公交模式是以中心城市为核心，向外辐射重点乡镇，但很多农村公交的发车次数少，发车时间设置也不合理，导致农村居民出行不便。
另一方面，农村实现可持续发展的教育、环保等公共产品供给不足。以教育为例，与城市相比，农村教学质量不高，农村的中小学办学条件差，师资力量不足，教育基础设施陈旧，职业教育和成人教育发展空间小，一些偏僻地区甚至无法保证九年义务教育，教育投入严重不足。
（二）公共服务供给结构失衡
在农村公共服务在总体供给不足的情况下，存在着公共服务供给结构上的“马太效应”，即农民迫切需要的公共服务供给不足，而形象工程等基础设施建设则供给过剩。
一方面，乡镇政府往往以自身利益为出发点，热衷于能够提高政绩的公共服务，积极投资于“看得见”的设施。多数情况下，乡镇政府根据上级分派的任务投资公共服务，大量建设政绩工程、形象工程，如道路建设、村容村貌建设等，对于已有公共设施，则缺乏维护与保养，造成浪费严重的现象。
另一方面，对于关系到农业生产的公共服务不管不问。农民由于个人力量有限，在农业生产方面，希望乡镇政府能够更多地推广农业灌溉技术、加强农田水利设施建设、及时发布农产品市场需求信息等，而乡镇政府对于这些关系到农民切身利益的公共服务的供给则相当被动。
（三）乡镇政府公共服务供给效率低下
在公共服务供给中，由于农村自主化程度低，公民社会发展不成熟，公共服务没有引进市场机制，第三部门提供公共服务的组织体系不完善，乡镇政府缺乏竞争对手以及缺乏企业追求利润的动机，公共服务的供给呈现低效率状态。乡镇政府在提供公共服务时，行动迟缓，建设的公共项目质量低劣，一些大型基础设施的建设容易造成资源浪费和环境污染，最终使得公共服务所支付的社会成本太高。
三．农村公共服务供给问题突出的原因
（一）“对上负责”与“对下负责”的失衡
在我国，政府为了促进经济的发展，会制定详细的发展规划，并将这些发展指标细分到所属区域，层层下达至乡、镇，同时将这些计划的完成情况作为乡镇干部政绩考核的指标。乡镇政府处于国家行政体系的最底层，各项任务层层下达，完成指标的任务最重，这些任务涉及农村工作的方方面面：经济、科技、教育、卫生等等。而这些行政事务往往是上级政府考核的重要指标，这就使得乡镇政府整天忙于上级下达的各项任务，忽视了履行公共服务的职能。
据一些乡镇主要负责人所述，年终考核中，招商引资、计划生育、征地拆迁几乎覆盖了考核总分的80%，公共服务因量化困难、效果不明显很难被纳入考核指标。镇干部基本上都是围绕着检查、评比和招待而工作，公共服务的项目一般都会放在议事日程的末梢。
乡镇政府“对上负责”与公共服务需要“对下负责”的失衡产生的直接后果主要表现在两方面：一是农村公共服务的供给与需求不相适应，基层民众的公共服务的需求没有得到满足，社会福利也没有增加，影响农民生活质量的改善；二是降低政府认同，因为乡镇政府把精力集中在上级的下达的各项行政事务中，很难把与农民切身利益相关的实事做好，在客观上会疏远基层群众，基层群众自然会降低对政府的认同感、效能感。
（二）资金短缺，财政压力大
政府的职能活动必须以强大的财力为支撑。缺乏财政支撑，政府公共服务职能的实现必然受到阻碍。目前，农村公共服务不能得到有效提升的重要因素是乡镇政府资金不足，主要表现以下方面：
第一，税制改革导致的财政收入减少。1994年实行分税制改革，规定农业税由地方政府征收，农业税成为乡镇政府的主要收入来源。2006年，中央为保障农民利益，取消农业税，这就大大削弱了乡镇政府的财政收入，影响了乡镇政府公共服务职能的有效发挥。[2]
第二，乡镇政府本身财力不足。目前，乡镇政府的收入来源主要靠上级政府拨款，这部分拨款要用来统筹规划乡镇政府的所有事务。地方财政对农业发展的支持力度也不断下降，1978年至1984年，地方财政的支农支出比重都在10%以上，而在1999年至2008年期间，地方财政的平均支农支出仅占财政总支出的6.5%。[3]
（三）公共服务的供给缺乏有效的监督机制
健全的监督机制能够保证公共服务水平的提高。乡镇政府公共服务监督机制的不完善，直接影响到乡镇政府公共服务职能的有效发挥。
首先，乡镇政府与农民之间存在的“信息鸿沟”，往往存在“信息不对称”的问题，加上农村民主化水平相对较低，农民对自身权利的重视度不高，农民很少参与到公共服务的执行过程中，乡镇政府往往按照领导意图而不是农民意愿来供给公共产品，缺乏民意测验，这种供给模式导致农民真正的利益诉求很难得到满足，致使公共服务的决策过程缺乏有效的监督。
其次，在落实公共服务的活动后缺乏及时的信息反馈。农村地区地域广大、居民分散，加上农村信息服务基础设施投入不足，技术手段落后，乡镇政府在落实公共服务活动后，如果要挨家挨户进行信息采集、处理、分析等将要耗费大量的人力、物力，乡镇政府往往不愿意做这种“吃力不讨好”的事情，致使公共服务的缺乏有效的信息反馈。
四．乡镇政府改善公共服务的着力点
党的十八届三中全会明确提出“社会治理”的概念，治理是一个双向互动的过程，强调政府与社会通过合作实现公共事务的利益最大化。建设治理型政府要求乡镇政府把精力主要集中在公共服务的重点项目上，发展农村公共事业，提供高效的公共产品，提高资源的配置效率。[4]鉴于此，乡镇政府公共服务职能的优化路径主要集中在以下方面：
（一）明确乡镇政府公共服务的发展重点
乡镇政府在农村公共服务中要实现职能与角色的相适应，尽可能地要在辖区内为社会成员提供完善的公共服务。乡镇政府要把精力放在发展公共服务上来，但这并不是说乡镇政府要放松对辖区内的经济发展以及其他行政事务的管理。应该根据不同区域、不同时期对公共服务需求程度，明确该区域的公共服务重点项目，合理制定公共服务发展规划。
对于公共服务较为落后的乡镇，当前的发展重点是经济型公共服务，加强农业基础设施建设，完善农村公共事业，提高农民收入水平。一是要加强农田水利设施建设，发展本区域优势产品，促进农业新品种的推广；二是及时提供农产品市场需求信息，积极培育农产品市场，鼓励引导农民打破区域限制，提高优势产品的知名度。
对于经济发展水平较为发达的乡镇，当前的发展重点是文化型公共服务，努力提高农民的文化素质，满足农民群众的精神文化需求。一是加强乡镇公共图书馆建设，增加图书馆藏书量，根据本地区实际需要购置新书，提高农民视野的广度；二是依托乡镇文化站，利用节假日在公共场所举办文化活动，如文艺演出、图片展览、电影放映等，丰富群众的休闲活动；三是举办相关的技术培训讲座，增加农民实现再就业的资本。以举办就业培训讲座为例，图一为乡镇政府提供公共服务具体流程：
（二）创新公共服务财政管理体系
为了提高乡镇政府公共服务水平，必须创新乡镇政府的财政管理体系，实现资源的有效配置，概括起来就是“开源节流”。
第一，乡镇政府要扩大自身的经济收入。乡镇政府不能放松地方经济发展，经济是基础，只有经济发展获得的财政收入才能更好地巩固和促进公共服务水平的提高。经济发展和公共服务并不是“零和”矛盾，二者的协调与配合可以相互促进，实现“共赢”。乡镇政府可以通过积极引导中小企业进驻乡镇、开拓农产品流通渠道、发展农业经济等措施来增加财政收入。
第二，乡镇政府在增加财政收入时，更重要的是提高资金的利用率。乡镇政府要制定出规范的财政支出政策，严格控制各项财政支出，通过合理界定乡镇政府职能来使用资金。比如可以降低行政管理经费支出，规范人员编制以及经费标准；减少对形象工程项目的建设，明确重点需要的项目，提高资金的使用效率，做到真正服务于群众。
（三）促进多元主体对公共服务的供给
毋庸置疑，乡镇政府在农村公共服务供给中仍然要承担职能，但这并不意味着乡镇政府对所有公共事务要包揽包干，仅靠政府的力量很难满足公共服务多样化的需求。因此，应该完善以政府供给为主、民间力量为辅的供给体系，充分发挥市场和社会的力量，形成农村公共服务的多元化供给。
第一，促进公共服务的市场化。在公共服务供给中引进的竞争机制，能够给公众提供自由选择公共服务的机会，公众对于公共服务的选择会迫使供给者尽力改善服务，以赢得更多的“顾客”。公共服务市场化要求乡镇政府正确处理政府与市场的关系，乡镇政府可以通过承包、付费等方式，从一些准公共物品供给领域退出，让企业展开市场竞争，这样既可以提高公共服务的质量，又可以弥补政府管理的不足。
第二，促进公共服务的社会化。西方发达国家的实践经验证明，由于非营利组织（NGO）具有自主性、灵活性等特点，在公共服务供给中，能够弥补政府供给的不足。目前，农村地区自治能力差，NGO参与公共服务程度比较低。培育NGO参与公共服务的供给，乡镇政府要实行政治民主，采取资金支持、政策优惠等激励措施，调动NGO参与公共服务供给的积极性。如近年来，一些高校组织志愿者，在假期深入基层，到农村支教，取得了比较好的成果。
（四）扩大农民对公共服务的参与度
公民的积极参与是增强政府回应力的重要途径。乡镇政府公共服务的有效供给是乡镇政府与农民之间的合作机制，这种合作能否成功，关键在于农民对公共服务参与的广度和深度。为此，扩大农民对公共服务的参与度是十分必要的。
第一，构建公共服务利益表达机制。首先，乡镇政府要培养农民民主管理、自我管理的意识，引导农民在公共服务中表达自己的偏好；其次，乡镇政府要尊重农民主人翁的地位，加强他们在公共服务中的话语权，善于倾听农民的意见和建议；最后，拓宽农民利益表达的渠道，采用多样的形式进行政务公开，如政务栏、听证会、座谈会等，增强公共服务供给的公开度、透明度。
第二，构建公共服务契约问责机制。作为农村公共服务的主要提供者，政府要明确自己的职能定位，同时要把过多的权力下放到社会。政府与农民之间建立契约问责，一旦政府在履行职能中没有尽到应尽的义务，这种契约就可以成为农民对政府问责的主要依据。契约问责双向互动机制，一方面保证了政府管理的效率，另一方面也强化了社会对政府的监督。
注释：
1、陈潭.乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向[J].中国行政管理,2008
2、石龙.取消农业税对乡镇财政的影响及应对措施[J].当代经济.2010（22）
3、朱汉平.农村公共产品的供给路径:现状分析与选择取向——基于公共财政与公共选择的分析视角[J].江淮论坛.2013(4).
4、张妙丽,白小平.公共服务视角下乡镇政府服务能力探析[J].今日南国,2009(133)
作者简介：刘伶俐（1990--），华东师范大学硕士研究生，主要研究方向为比较政治制度、中国政府与政治；吴江龙（1992--），华东师范大学硕士研究生，主要研究方向为比较政治制度、中国政府与政治。
来源：第八届县乡干部论坛
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