2014年中央一号文件在改善乡村治理机制一章中明确提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”2015年的中央一号文件再次强调“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”中央两个一号文件连续要求探索村民自治有效实现形式，这是适应国家治理走向的大变动，特别是适应农村发展及其治理创新大趋势的战略性思路，为我国村民自治的完善与深化开拓了全新的视野。
我国的乡村治理及其村民自治是伴随着国家建设和农村经济社会发展兴起和发展的。当下的乡村治理及其村民自治正处于由基于外部性制度安排向基于内生性需求推动的制度创新大变动时期。
村民自治作为一项全国性制度起源于1980年代初期广西农民自发的创造。中央及时总结经验，在全国普遍推广，形成法律制度，并取得了显著的成效，中共十七大报告将其作为中国特色社会主义政治的四项重要制度之一。但是，应该看到，村民自治作为一项国家制度自起始以来就主要是基于外部性的制度安排。这是因为，我国长期传统的乡村治理实行双轨治理，“皇权不下县”，国家正式权力只到县一级，县以下主要是乡村自我管理。20世纪以来，国家一个重要任务就是将权力一直延伸到乡村，将分散的乡村整合到国家体系中来。1950年代产生的人民公社就有这一使命。1980年代初，随着人民公社体制的废除，农村基层社会在一定程度上陷入无序状态。国家面临的紧迫需求是重建国家对乡村的管理，在农村原生产大队一级设立村民委员会，具有基层组织的替代功能。尽管宪法第111条规定村民委员会是基层群众性自治组织，但却是在第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”中最后一条中作出规定的。村民委员会作为一项制度一开始就具有基层行政管理的功能，国家相关法律赋予给村民委员会的任务达数十项。正因为如此，人们很自然地将村民委员会的村域视之为“行政村”。作为具有基层行政管理功能的组织，势必为自上而下的政府任务所驱动。特别是自1980年代后期以来，经济快速发展，城乡差距扩大，村民委员会作为一级基层组织，要完成的政府任务愈来愈多。据笔者1990年代的农村调查，村委会每年要完成的政府工作达100多项，包括被号称“天下第一难”的计划生育。沉重的行政工作势必使村民委员会不堪重负，正如全国人大常委会委员长彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时说的“给村民委员会头上压得任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”为了完成任务，村委会势必增加人员，这又会增加农民负担。
总体上看，村民委员会设立以来，在巩固国家对农村基层的管理，完成政府任务方面发挥了积极作用。另一方面是村民自治的法定自治精神未能充分体现，作为“行政村”在治理上势必“一刀切”，村民自治仅仅是在村民委员会这一层次上展开，实现形式单一，活力不够，动力不足。
进入新世纪以来，国家发展战略发生重大转变，实行“以工支农”和城乡发展一体化的战略，废除农业税，建设新农村，农村发展的外部性宏观条件得到根本性改善，乡村治理进入到一个主要基于外部性制度安排向主要基于内生性需求推动的大变动时期，从而为村民自治提供了一个全新的环境，并要求积极探索村民自治的有效实现形式。
首先，村民自治的主体是群众，生命力也来源于群众。新农村建设需要亿万农民的参与，其重要方式就是实行村民自治，在农村的经济发展和社会建设中，要由农民自我决策和自我管理。现有的村委会经历合村并组，规模普遍较大，村干部与村民的日常联系脱节，自治难以开展。这就需要农民在村民自治活动中不断寻求相应的实现形式。我国的村民自治自发产生于自然村，定型在建制村（行政村），再度活跃于自然村，便反映了村民自治要在实践中不断寻求最适合的实现形式。
其次，村民自治必须根据不同情况才能从“墙上”“落地”，由制度条文转换为村民自治的实践行为。当今中国农村的基本情况，一是千差万别，二是千变万化，村民自治作为一项国家制度要适应不同情况及其变化。例如，在农村城镇化进程中，大量农民进入新型社区，就需要将社区作为自治单元。再如，在南方一些地方长期实行以村民小组为集体所有制单元，从治权与产权相关性看，要充分发挥村民小组的自治功能。由于不同的情况，村民自治的实现形式势必呈多样化态势。
再次，村民自治作为一项制度，关键在于“有效”，核心在于实现形式。村民自治体现了自治和民主精神，但作为一项国家制度，属于上层建筑领域，需要不断适应新的形势新的情况和新的要求而发展和变化。判断村民自治的标准，关键在于“有效”，即能否确实体现国家意志和群众意愿；核心在于实现形式，没有相应的形式就无法实现村民自治的价值。我国村民自治以村民直接选举的“海选”为起始和标志，形式较单一。而不同层级的村民自治，其形式可以而且应该是多样的。特别是在自然村或者村民小组，更多的是沟通与协商。这在于自然村或者村民小组由于其地域、利益、文化等相关因素，沟通与协商并达成一致更容易。
为此，要积极鼓励群众和基层探索村民自治的有效实现形式。近些年，在四川、广西、广东、湖北、江苏等地先后出现了村民理事会、议事会、村务监督委员会等形式，就是群众和基层的自发创造，极大地丰富了村民自治的有效实现形式，成效显著。两个中央一号文件的提法都反映了中央对群众和基层首创精神的充分尊重。
同时要积极介入和参与群众和基层的创新并在这一过程加以引导，转换为先行一步的地方行为。如广西河池市及时总结基层创造的屯民理事会的形式，加以提升，融入基层党组织的元素，形成党群理事会，发挥基层党组织在引导村民自治健康持续发展的积极作用。湖北省姊归县在农民创造的基础上，根据利益相关、地域相近、文化相连、群众自愿、便于自治的原则将自治延伸到村户，建设“幸福村落”。广东清远市更是进行了重心下移，行政与自治分离，以村民小组为自治单元的地方试验。这种“起跑一公里”的地方先行试验难能可贵，为中央决策提供了依据。
第三要总结经验形成制度。中央一再提出改革创新要于法有据。我国村民自治的基本依据是《村民委员会组织法》，法定的村民自治组织主要是村民委员会。而随着村民自治的创新，特别是村民自治有效实现形式的丰富，应该及时修订完善法律，将提升地方性经验形成的中央决策制度化法治化，并在更广泛的范围内推行。
（作者：华中师范大学中国农村研究院院长、教育部“长江学者”特聘教授，本文是作者承担的国家社会科学基金重点项目“探索村民自治的有效实现形式研究”的成果）
（此为原稿，与书刊有出入）
文章来源:《中国乡村发现》（2015年3期）
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