政治学与乡村治理(笔谈)
肖唐镖.政治学视野中的乡村治理[J].乡村治理评论,2026,(1):21-28.
在我国波澜壮阔的现代化进程中，乡村治理始终是国家治理体系中至关重要的基础。乡村治理不仅是政策落地的“最后一公里”，更是国家与社会关系互动的微观场域，是观察中国政治变迁的一个核心窗口。对于乡村治理的发展脉络、现实成就与深层挑战，学术界已有诸多富有洞见的探讨。这里，我想基于政治学视角，就乡村治理议题谈一些想法。主题是借助政治学的理论洞察力，透过经济、社会问题的表象，分析乡村治理中的权力结构、权利配置与价值导向等核心议题，对其治理实践进行深刻的学理性反思，并探寻面向未来的乡村治理路径。
一、政治学在乡村治理研究中的不可或缺性与独特价值
谈论乡村治理，首先必须明确研究视角的坐标。例如，社会学关注社会组织与网络，经济学聚焦资源配置与效率。政治学视角的介入，具有其他学科难以替代的独特贡献。这种贡献的核心在于，它将乡村治理首要地视为一个政治问题，即事关权力与权利关系的实质性问题。
乡村治理虽是涉及经济、社会、文化和政治的系统性工程，但从公共层面而言，它更是政治问题。这意味着，无论是土地制度、社会保障、教育资源分配，还是农民组织化程度，这些看似分属不同领域的问题，其深层内核都指向了权力如何运行、资源如何分配、权利如何保障等一系列政治学的基本追问。例如，农民的土地权益、住房财产权问题，本质上是农民公民权利在特定场域的具体化，是农民与政府、村集体等多方主体间权力关系的集中体现。农民的所思、所欲、所求及其行动逻辑，不仅是心理学或行为学的研究对象，更是政治态度、政治文化和政治行为的直观反映。
在乡村治理研究中，政治学研究者像所有的社会科学研究者一样，应当有清醒而合理的角色意识——不应是简单的政策诠释者或宣传者，而应是秉持科学立场和反思精神的研究者。合格的科学研究者应坚守的底线在于，其研判应基于对实际运行机制及其成效的客观分析与反思，而不是单纯地迎合某种先验理论或官方叙事。就此而言，政治学与乡村治理之间的关系是双向的。
一方面，政治学为理解和解释复杂的乡村治理实践提供了强有力的理论工具箱。例如，政治哲学为评价和定位治理模式提供价值准绳：怎样的乡村治理是“善治”的？是仅仅追求表面的和谐稳定，还是以实现农民作为公民的全面发展、尊严生活为最终尺度？它要求我们审视所有政策与制度安排背后的人文精神和价值依归。政治科学则为我们剖析和解释乡村治理体系的架构与效能提供了方法论和科学标尺，如系统评估“县—乡—村”之间的权力关系、乡村居民的公共参与、村民自治制度的实际运行效能等问题。
另一方面，深入、扎实的乡村治理研究，也为政治学理论本身的发展与创新提供了绝佳的“试验田”和丰富的经验素材。中国乡村治理的独特性与复杂性，足以挑战、检验乃至修正源自西方的某些经典政治理论模型，从而催生更具解释力的本土化学术概念和理论。概言之，要深化乡村治理研究，离不开政治学的理论介入。要推动政治学在中国的创新发展，也离不开对乡村治理这一富矿的深耕。这正是笔者强调“政治学视角对于乡村治理研究的特别贡献”之本义。
二、当前乡村治理的基本特征与深层张力
以国家（政府）与社会（民众）之间的互动关系为主线，我们可以勾勒出当前乡村治理的一些基本特征。这些特征呈现出显著的成就与深刻的矛盾并存，构成了理解当前乡村治理的基本格局。
（一）国家权力的下沉
从宏观的权力格局看，近代以来国家权力的渗透有如“水银泻地”，国家力量全面而深入地浸入基层社会。这种渗透，通过财政转移支付、项目制管理、党建网络覆盖、行政任务考核等多种机制实现，带来了乡村基础设施、公共服务水平的显著提升。然而，这种强国家主导的模式也产生了不容忽视的“副作用”：行政主导色彩过重，挤压了社会自治的空间。在乡村关系层面，表现为行政性关系过重，行政事务与村社区公共事务职能边界不清，以致村社区自我管理、自我服务不足，社区居民的参与不高。乡村的村民自治同样面临类似困境，行政事务的层层下压，使得村委会日益行政化、村干部甚至全职化，忙于应付上级交办的任务，难以应对村民自治章程规定的社区公共事务。
（二）村民自治的困境
在乡村治理的核心机制——村民自治方面的困境尤为突出。自《村民委员会组织法》实施以来，民主选举的推行无疑是一个历史性进步。但民主绝非“选举”一词可以囊括。甚至，不乏有研究者认为村民自治制度已经走入困境，陷入远离社会的尴尬处境，提出“村民自治‘已死’”或“村民自治未生”等观点。这反映了村民自治实践中可能存在的“虚化”危机：部分地区的村民选举日益被 “合规性”控制，竞争性日减；民主决策、民主管理、民主监督环节严重虚化，流于形式；“一事一议”制度往往议而不决或决而难行，村务监督委员会作用有限。这使得部分地区的“村民自治”在很大程度上停留于法律文本和选举仪式上，其应有的活力与效能未能充分释放，与“治理有效”尤其是“治理民主”的目标尚有距离。
（三）城乡一体化的目标差距
城乡关系远未实现真正意义上的“一体化”。城乡之间的生产、生活紧密相连，相互间的命运前所未有地扣合，环境、食品安全等问题已将城乡捆绑在同一命运共同体中。然而，在治理层面和公民权利层面，城乡壁垒依然森严。农民在社会保障、公共服务、财产权利（如宅基地、住房）等方面仍与城市居民存在显著差距。制约农村发展的各种制度性篱笆，尤其是户籍制度及其附着的一系列福利差异，仍未完全拆除。因此，笔者认为，乡村治理的现代化，一个核心议题就是“还农民以公民待遇”，实现从身份到权利的平等，这本身就是一个深刻的政治整合课题。
（四）其他议题
此外，乡村治理领域还有系列有待观察和研判的议题。比如，治理的精细化与技术化（如网格化管理、数字乡村建设）在提升管理效率的同时，也带来了新的问题。例如，治理成本高企，基层干部负担加重，“痕迹管理”催生了新的形式主义。“党建+”体制在加强党的领导的同时，如何避免过度行政化，真正激活基层社会的内生动力，以及其运行机制与真实成效，仍是需要政治学持续观察和审慎研判的议题。
三、乡村治理现代化必须厘清的若干核心观念
推进乡村治理体系与治理能力现代化，首先需要一场深刻的价值观念革新，纠正长期存在的认识误区。
（一）乡村治理的目的
关于乡村治理的目的，过去很长一段时间，我们倾向于将乡村和基层治理的目标简化为维稳，即追求静态的和谐、有序。“人，也唯有人，才是衡量一切的尺度。”也就是说，所有治理制度、政策及其行为的最终评判标准，必须是看其是否促进了人的自由、全面发展与尊严生活。如近期在围绕农民养老金的争论中，一些质疑和反对提高老年农民养老金的理由偏离了对人的基本价值观的重视，漠视了人本价值。治理的现代化，其灵魂是以人为本，是权利保障，而不仅仅是秩序管控。轻忽了“人”这个尺度，任何精密的治理技术都可能走向其反面。
（二）民主与公民素质的关系
关于民主与公民素质的关系，一种流行的观点认为，发展中国家的农村地区因为公民素质不高，所以不适合推行基层民主选举和深度政治参与。实际上，公民素质是民主的结果，而不是民主的前提。笔者认为，社会主义民主是一个实践的过程，落实好基层群众自治的民主选举，村民参与其中，就会逐步提高素质。如果没有这个机会，村民就难以形成这方面的素质。以公民素质低来推定不能搞基层群众自治的民主选举，是本末倒置的。以“素质低”为由限制村民参与，实质上是阻碍了公民最重要的政治社会化途径。社会主义民主本身就是一所伟大的学校，村民正是在参与选举、议事、管理和监督的全过程人民民主实践中，学习妥协、协商、遵守规则和捍卫权利，从而成长为符合现代化要求的公民。
（三）治理主体的角色定位
关于治理主体的角色定位，党政引导、市场推动、社会主导与公民参与，应是我国乡村治理体系建设的基本格局。也就是说，应当扭转长期以来政府作为单一管理主体的思维定式。良善的社会治理，不是一味的“加强政府对社会的管理”，而是要在党政引导和市场推动下，积极培育社会组织和现代公民，让公民和社会力量在公共事务的治理中扮演重要角色，最终形成政府、社会、市场各司其职、协同共治的“良性社会治理”局面。当前乡村治理和建设中“行政主导过强、自治性不足”的普遍困境，正是这一观念未能充分确立的现实反映。
四、迈向以民主、自治与权利保障为核心的乡村治理体系
乡村治理现代化的方向不应是单纯的技术性修补或管理强化，而应是一场以价值重塑引领体制机制重构的深刻变革。其核心路径在于，将社会主义民主、自治、法治的原则真正嵌入乡村治理的肌体，推进自治、法治与德治相融合的乡村治理体系建设。具体而言，改革可以从以下几个相互关联的层面系统推进：
（一）治理价值层面
在治理价值层面，确立“权利本位”的核心理念。所有政策的出发点与落脚点，应从“管理农民”转向“服务农民和保障农民权利”。这要求彻底检视并逐步停止基于户籍身份的歧视性制度安排，确保农民在社会保障、教育医疗、职业选择、土地财产权利等方面享有与城市居民平等的社会待遇。只有当农民的权利得到充分尊重和保障，他们才会真正成为乡村建设的积极主体。
（二）权力结构层面
在权力结构层面，推行以县域为单元的综合性、分权化改革。比如，重构府际关系，即按照集分结合、多中心治理的原则，明确划分县、乡、村三级的事权与财权，赋予基层更大的自主权，特别是村级组织的基层自治空间，减少不必要的行政干预和考核负担。在党的领导下，发展多元化农民自组织，即大力培育和支持各类经济合作组织、社会服务组织、文化团体等，使之成为承接公共服务、表达农民利益、参与社区治理的有效载体。构建多元利益表达与协商机制，即将基层选举民主与协商民主相结合，做实村民（代表）会议制度，推广民主恳谈会、参与式预算等有效形式，让农民在关乎切身利益的事务上有实质性的发言权和决定权。
（三）治理文化层面
在治理文化层面，推动社会主义全过程人民民主的实践与学习。民主素质只能在实践中养成。应创造更多制度化、常态化的公民参与平台和渠道，让农民在“干中学”，在解决具体公共事务的过程中，学习民主规则、培养公共精神、提高协商能力。这既是提升治理效能的过程，更是培育现代公民、夯实民主社会基础的过程。
（四）传统转化层面
对传统治理资源的创造性转化。中国悠久的乡村治理历史留下了复杂遗产。历史上既有将传统村落描绘成“自治的小型社区”的观点，也有将其定性为“东方专制主义”基层细胞的论断。我们需要以科学、审慎的态度进行研究，既不浪漫化传统“乡绅自治”，也不全盘否定，而是去伪存真、去芜存菁。应辨析传统治理中哪些元素（如民间调解、乡规民约、共同体意识），可以经过现代性改造和转化，为乡村善治提供文化滋养和治理智慧。
结语
从政治学的视野审视乡村治理，我们看到的不应仅仅是基础设施的改善或经济指标的提升，而应聚焦于权力运行是否规范、公民权利是否彰显、社会活力是否激发、多元主体是否实现良性互动等更为根本的问题。乡村治理的现代化，本质上是国家与社会、政府与民众关系在基层的深刻调整，是一场静悄悄的政治发展。
乡村治理的现代化要求我们超越技术型治理的局限，勇敢地触及体制与结构的深层改革。它要求我们摒弃“农民素质论”的傲慢，真诚地相信并赋权于人民。它要求我们全面贯彻“以人民为中心”的发展理念，具体化为保障每一位乡村居民基本权利的切实制度。这条道路必然充满挑战与博弈，但唯其如此，乡村才能真正告别被动接受管理的客体地位，转变为充满内生动力、社会和谐、权利丰饶的全过程人民民主的政治文明共同体，从而为中国整体的国家治理奠定坚实的基础。这不仅是乡村的未来，更是中国社会主义道路上政治文明演进不可或缺的篇章。
作者简介：肖唐镖，南京大学政府管理学院教授、博士生导师、公共事务与地方治理研究中心主任。来源:《乡村治理评论》2026年1期
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