摘要：乡村治理现代化是国家治理现代化的基础，是解决不平衡不充分问题的关键所在，是全面实施乡村振兴战略的客观要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在全面推进乡村振兴的新发展阶段，中国社会已经处于由乡村中国向城镇中国、农业中国向现代化中国的转型时期，在发展不平衡不充分问题中，突出存在基层政府行政管理与乡村社会自我治理不平衡，乡村自治、法治、德治融合不充分的现状与基本特征，推进乡村治理体系和治理能力现代化是全面推进乡村振兴的必然要求。文章从乡村治理存在的问题出发，提出加强乡村基层党组织能力建设、构建“多元共治”治理格局、转变乡村公共产品服务模式、提升自治、法治、德治水平等基本对策，确保乡村振兴顺利推进。
关键词：乡村治理；治理体系和治理能力；现代化
一、引言
党的二十大报告提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[1]，明确到二〇三五年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化。[1]基于这一判断，通过对世界各国现代化进程的比较和中国式现代化进程的追溯，可以发现，“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化”[2]是具有中国特色的治理现代化。而乡村治理是国家治理的基石，也是国家治理体系的重要组成部分，因此，乡村治理现代化也必然是中国式治理现代化的有机组成部分。近年来学术界对“乡村治理现代化”开展诸多探索与研究，叶兴庆[3]、叶敬忠[4]、蒋和平[5]、黄祖辉[6]等学术界专家肯定了推进乡村治理现代化的重要意义。陈锡文[7]、韩长赋[8]、韩俊[9]、陈文胜[10]等学术界专家对乡村治理现代化过程中面临的问题进行探索，深入分析乡镇政府职能错位、缺位、越位等问题。解决乡村治理面临的问题，韩俊、陈文胜等学术界专家认为推进乡村治理现代化需要加快形成“三治融合”的治理格局[11]，尊重农民的主体地位。[11]这些探索与研究进一步厘清了推进乡村治理现代化的基本问题，概括起来，主要有以下几个方面的基本共识：一是关于乡村治理现代化意义的研究。关注到乡村治理现代化是实现乡村振兴战略和实现国家治理现代化的保障。二是关于乡村治理现代化面临的问题研究。关注到乡村组织职能行政化、自治能力不强是乡村治理现代化需要迫切解决的问题。三是关于推进乡村治理现代化对策。关注到推进乡村治理现代化要坚持党的领导、尊重农民主体地位、建立健全三治融合的乡村治理体系。已有研究分别从推进乡村治理现代化各个角度展开研究，基于此，文章从推进乡村治理现代化的必要性出发，阐述推进乡村治理现代化面临的问题，并提出推进乡村治理现代化的具体路径。
二、推进乡村治理体系和治理能力现代化的时代要求
党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大时代命题，而乡村治理是国家治理的重要组成部分，在国家治理中具有重要作用，乡村治理体系和治理能力现代化关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。进入新发展阶段，中国社会已经处于由乡村中国向城镇中国、农业中国向现代化中国的转型阶段，乡村社会正在发生利益主体多元、群众利益诉求多样的深刻变化，推进乡村治理体系和治理能力现代化，无疑是全面推进乡村振兴的必然要求。
（一）推动中国社会解决不平衡不充分发展的必然要求
党的二十大报告明确把“发展全过程人民民主”列入了中国式现代化的本质要求，提出“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，为以高质量发展为主题推进乡村治理现代化提出了时代之问。随着中国现代化进程不断加快，随着中国现代化进程不断加快，不平衡不充分矛盾表现在乡村治理方面，主要存在各类主体发展不平衡与小农户分享农业现代化成果不充分问题，存在城乡资源配置不平衡与农民权益享受不充分问题。在乡村治理方面主要存在基层政府行政管理与乡村社会自我治理不平衡，乡村自治、法治、德治融合不充分的现状与基本特征，这些不平衡不充分发展的问题制约着乡村治理现代化的进程。党中央从全局和战略高度提出实施乡村振兴战略，以不断提升广大农民的参与感、获得感、幸福感，激活乡村振兴的内生动力，核心就是真正落实“以人民为中心”的发展思想，从而全面解放农村生产力中的人这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，不仅是乡村治理现代化的本质和核心，也是乡村治理现代化的出发点和落脚点。因此，坚持农民的主体地位，把“发展全过程人民民主”落实到维护和发展好农民公平公正的经济权益、政治权益、社会权益、文化权益、生态权益上来，使“江山就是人民，人民就是江山”直接体现到乡村治理现代化进程之中，不仅是破解社会主要矛盾以实现高质量发展的必然要求，也是中国式现代化道路的本质要求。
（二）全面实施乡村振兴战略的客观要求
随着工业化、城镇化进程的推进，乡村社会已经发生巨大而深刻的变化，原来那种“生于斯、死于斯”[12]的乡土社会逐渐解体，乡村社会出现“空心化”的现象，原有的那种靠礼治来维持社会生活的乡村治理秩序无法再现，而新的依靠契约来维持社会的乡村治理秩序又难以实现，乡村社会的转型也使乡村治理陷入困境。一方面，随着市场经济的发展，传统礼治秩序、伦理道德被打破，功利主义、利己主义等问题普遍存在，乡村治理遭受挑战。另一方面，社会经济的发展，各种不确定的风险挑战增多，以及城乡二元结构还未完全打破，都影响着乡村治理的推进。为了解决这一系列难题，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[13]作为乡村振兴战略的总要求，其中“治理有效”既是乡村振兴战略总要求的一个重要组成部分，也是党在新时代对乡村治理提出的要求，而乡村治理有效的关键在于乡村治理体系和治理能力的提升，即通过推进乡村治理体系和治理能力现代化实现乡村治理有效。党的十九大报告指出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[14]，这一论断为加快提升乡村治理现代化提供了方向和思路。自治是核心，要实现乡村治理有效，就要发挥农民的主体地位，增强乡村治理的活力。德治是基础，要实现乡村治理有效，就要推进思想道德建设，提升村民的思想道德修养。法治是保障，要实现乡村治理有效，就要运用法治思维和法治方式化解乡村社会中的矛盾，提升村民的法治意识。“自治、法治、德治”三治有机结合，又相互依托，共同推动乡村治理体系和治理能力现代化，真正为我国乡村走向乡风文明，实现乡村治理有效，开辟新境界，也为广大农村产业兴旺、生态宜居、生活富裕提供坚实支撑。因此，推进乡村治理现代化，促进乡村治理有效，是实施乡村振兴战略的重要保障，为产业兴旺、生态宜居、乡风文明和生活富裕提供秩序支持。
（三）实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容
随着“四化同步”的推进，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”[15]，国家治理体系和治理能力现代化成为了国家战略目标。我国广大的农村地区是中国社会的重要组成部分，农村人口数量占全国总人口数量比重较大，乡村是否能有效治理，对推动国家治理具有重要影响，所以乡村治理体系和治理能力现代化水平的高低直接影响着国家治理体系和治理能力现代化水平的高低。因此，要实现国家治理体系和治理能力现代化，就必须加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[13]，提升乡村治理能力，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。随后，2018年中央一号文件强调“要加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”[13]，十九届四中全会提出“完善群众参与基层社会治理新格局”[16]，强调要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。[17]这说明我国把推动乡村治理现代化作为提升国家治理现代化的重要任务。因此，如不能推进乡村治理体系和治理能力现代化，也就不能实现国家治理体系和治理能力的现代化，也就是说乡村治理体系是国家治理体系的一个环节，是国家治理的基石。
三、现代化进程中乡村治理转型的现实问题
习近平总书记指出：“治理有效，是乡村振兴的重要保障”。乡村治理不仅仅是建立规范的社会秩序，更重要的是要激发农民的首创精神。由于改革开放以来中国经济社会的快速转型，城乡人口大规模流动，乡村社会已经由“熟人社会”加快向“陌生人社会”演进，而乡村治理体系和治理能力的现代化水平滞后于经济社会发展进程，导致农民首创精神发挥不充分，基层治理自主性不平衡。如何顺应从“新农村建设”到“乡村振兴”的转变，使乡村治理由“管理民主”向“管理有效”转型，需要应对诸多现实问题。
（一）乡村治理主体多元化格局尚未形成
乡村治理主体多元化是乡村治理现代化的重要特征之一，即政府、村民委员会、乡村精英、乡村组织以及村民等乡村治理的主体协同参与乡村事务管理，推动乡村治理现代化。从整体上看，乡村治理多元主体参与乡村治理存在着不平衡、不充分、不协调的问题，乡村治理主体多元化格局尚未形成。一方面，乡村治理现有主体结构内部优化还不协调。随着乡村治理实践的推进，乡村治理主体结构发生改变，除了基层党组织、村民委员会、乡村村民之外，农业企业主、个体经营户、社会组织等群体日益发展，乡村治理主体趋向多元化发展，各治理主体的利益诉求、活动方式等方面不同，加之现代化对传统集体主义、团结协作思维的冲击，面临着如何协调各治理主体之间的关系、如何达成一致共同推进现乡村治理现代化，实现多元共治乡村格局的难题。另一方面，乡村组织职能转变还不到位。由于农村基层行政体系的原因，基层政府和乡村的关系往往处于为管理与被管理的关系，政府以行政命令直接干涉乡村社会生活的方方面面，削弱了除政府之外其他乡村治理主体的治理空间，把乡村治理多元主体之间协同合作的上下双向互动变成了政府依靠行政命令实现的自上而下单向互动，造成乡镇政府职能错位、越位、缺位等问题。[18]此外，农民主体性发挥还不充分。由于农民群众认识的偏差和自身能力的制约，村民参与乡村治理的积极性不高，参与的质量达不到理想水平，还有些村民认为乡村治理是乡镇政府、乡村两委的事情，直接影响多元共治的效果。乡村治理需要多元治理主体协同合作，形成多元共治的治理格局，推进乡村治理现代化目标的实现。
（二）农村公共产品供需结构性矛盾突出
在改革开放初期，发展农村生产力，解决农民的温饱问题是乡村建设的目标。随着改革开放的深入推进，我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，乡村社会发生巨大变化，乡村建设的目标由过去推进乡村经济发展向不断满足农村群众对美好生活的向往，推进乡村经济、政治、文化、社会、生态各方面协调发展转变，这意味着乡村治理的内容更加复杂，对乡村治理现代化提出更高的要求。从整体上看，党的二十大报告提出的“基层直接民主制度体系和工作体系”还不完善，农民在乡村社会公共决策中表达意愿的渠道难以畅通，乡村公共产品和公共服务供给的供需结构性矛盾突出。在农业税取消之前，乡镇政府有整合资源的能力，县以下的基层治理都是靠农业税、供销税等一系列的税收，因此乡村治理的体系是“乡政村治”，乡村的公共产品和服务的来源除了政府财政拨款和农业税收，还有各种提留费用，供给产品的渠道较为丰富。随着农业税取消以后，基层治理都是县财政拨款，乡村治理的体系是“县政村治” [19]，乡村的公共产品和服务的来源主要是政府财政拨款，供给产品的渠道较为单一。随着经济社会的发展，乡村村民对公共产品和服务需求的质量提高，但上级政府需要在财政预算的基础上，提供乡村公共产品和服务，所提供的乡村公共产品与村民实际需求的产品和服务就难免存在差异，导致了乡村公共产品和服务供给与农民需要的矛盾。因为每个村的需求不一样，有的需要路灯，有的需要改水，有的需要改电，政府一刀切的供给往往与需求不一致，也就是造成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[14]，使得现在基层政府做了好事，农民却不满意。乡村治理需要不断满足村民群众对美好生活的向往，提高乡村公共服务产品和服务，推进乡村治理现代化目标的实现。
（三）自治、法治、德治能力亟需提高
中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确要求，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。从整体上看，乡村治理中的“三治”能力亟需提高。一是村民自治流于形式。一些地方村民自治的法规不执行到位，对农民的知情权、参与权、表达权、监督权缺乏应有的敬畏与尊重，导致村民自治沦为了“村委会自治”甚至“乡政府委派”，农民处于服从与被支配的地位，影响了乡村社会的民主秩序，而农民对自身的乡村治理主体地位认知模糊，不少抱着“事不关己，高高挂起”的心态。二是法治治理没有形成常态化。随着经济社会的发展，乡村社会中除了传统的家庭纠纷、邻里纠纷和债务纠纷外，在宅基地使用、土地承包流转、村级事务管理等方面也出现了新的矛盾纠纷，这些纠纷如果不从依法善治的观念入手，就难以从根本上解决乡土性矛盾纠纷。同时，乡镇政府、村两委在“普法宣传”活动中，形式太过于单调缺少直观性，法治的宣传并没有达到良好的效果，许多村民在遇到纠纷时，不相信法律，往往采取非法的手段解决问题，这也加剧了村民对法的不信任。三是德治教化水平偏低。虽然许多乡村成立了红白理事会、新时代道德宣讲团、乡贤理事会，但并未发挥出积极的作用，厚葬薄养、红白喜事大操大办、打牌赌博这些不良风气依然存在，德治教化能力依然不强。此外，传统道德规范边缘化，传统乡村社会是基于伦理道德建立起来的一个“差序格局”的社会，乡村社会秩序的维持主要靠道德的教化，随着工业化、城镇化进程的推进，传统的伦理道德秩序被打破，使得传统文化对乡村社会的控制能力减弱，乡村社会传统的道德教化功能已经不能完全发挥其作用，而新的道德规范尚未形成，乡村德治呈现严重缺乏的困境。乡村治理需要提高德治、法治治理能力，坚持依法治村和依德治村相结合，推进乡村治理现代化目标的实现。
四、新时代推进乡村治理现代化的对策建议
按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”的要求，把乡村治理现代化摆到推进中国式现代化道路的关键位置，从根本上整治官僚主义、形式主义，优化乡村治理结构。
（一）加强乡村基层党组织能力建设，夯实乡村治理组织保障
党对乡村治理的领导是实现乡村治理现代化的保障，只有加强乡村基层党组织能力建设，不断提高乡村基层党组织的领导力、号召力，实现乡村治理有效。一方面，加强乡村基层党组织人才建设，乡村基层党组织领导人的能力关系到乡村治理的效果，因此要选优配强乡村党组织支部书记，积极汲取高等院校毕业生、企事业单位、优秀农民工中优秀党员到乡村基层党组织任职，增强基层党支部书记的领导能力。对那些组织涣散、贫困落后的村，通过派驻第一书记的方式，提升乡村基层党组织带头人的水平。同时，要动员村级优秀青年加入党组织，富有活力与创造力的中青年是增强乡村基层党组织能力的核心力量，要提升乡村社会的服务水平以及增加更多的就业机会，使得更多的中青年留在乡村，加入党组织，提升乡村基层党组织队伍的水平。另一方面，加强对乡村基层党组织队伍的管理，利用互联网平台学习党的理论方针，使得乡村基层党组织成为学习型党组织，要严格落实各类党的主题教育，定期开展民主生活会和组织生活会，通过学习、教育、培训提高党员干部的党性修养。同时，通过开展党员志愿服务、党员联系户等活动，增强党员同群众的联系，拉进党员和村民的距离，提升党员发挥先锋模范作用的能力和水平。此外，完善乡村基层党组织的设置机制，乡村基层党组织要加强对流动党员的管理，设置流动党组织，利用互联网平台对流动党员进行跟踪管理，定期开展各种党建活动，及时掌握流动党员的思想动态，同时，通过“一对一联系”和“定期汇报”等形式加强对流动党员的联系，提高流动党员的归属感。乡村基层党组织是乡村各事业的领导核心，通过加强乡村基层党组织人才建设、加强对乡村基层党组织队伍的管理、完善乡村基层党组织的设置机制等方式加强乡村基层党组织建设，夯实乡村治理组织保障。
（二）构建“多元共治”治理格局，提升乡村治理现代化水平
推进乡村治理现代化，需要厘清乡村治理多元主体之间的关系，构建“多元共治”新格局，激发各治理主体之间的主动性，提升乡村治理多元主体之间的共治能力。一方面，充分发挥各治理主体自身优势，这是多元主体协同发展的一个前提。基层党组织要积极解决党组织面临的问题，丰富基层党建工作理论体系，主动担负起乡村治理工作的政治和领导责任。农民是乡村治理的主力军，要拓宽农民参与乡村治理的渠道，激发农民的积极性主动性，提升农民参与乡村治理的意识；政府要转变其职能，对乡村治理工作给予政策扶持、技术指导等保障；村民委员会要以村级事务为中心，发挥基层民主协商作用，推动决策科学化民主化；乡村企业要积极吸引人才，带动村民积极就业，推动乡村经济建设发展；积极引导各类社会其他组织为乡村治理工作提供资金、技术等有效资源的支持。另一方面，提升治理主体之间的协同能力。乡村治理各主体在乡村治理过程中，要处理好经济发展与环境保护、治理目标与治理手段的关系；乡村治理各主体要加强沟通、合作，形成良性互动，共同推进乡村治理现代化；形成“共建共享”的机制，使乡村治理成果惠及各个乡村治理主体，不断激发各主体的积极性。治理主体的协同能力关系到乡村治理的效果，通过明确各主体间的职责，促进各治理主体之间的合作，构建“多元共治”治理格局，不断提升乡村治理现代化的水平。
（三）转变乡村公共服务模式，提升农民的幸福感获得感
农民的幸福感获得感是乡村治理工作的出发点和落脚点，而高效的公共服务是实现农民利益最大化的必要条件。一方面，要加快城乡发展一体化，推动城乡公共服务均衡发展。我国特有的城乡二元体制，造成城乡公共产品服务分配不均，使得乡村治理工作陷入困境。解决城乡公共产品服务分配不均的困境就要加快推进城乡一体化发展，使各类公共资源在城乡之间合理流动。另一方面，要调整乡村公共产品服务的供给策略。我国政府单一供给造成乡村公共服务产品供给无效。解决供给无效应改善乡村公共产品服务状况，通过多元渠道供给提高公共产品服务的利用效率，同时还应建立公共产品服务诉求表达机制，建立乡村公共产品服务供给监督体系，不断满足农民群众对公共产品服务的需求，简而言之，就是公共产品与公共服务的供给侧要服从农民需要，交由农民决定。此外，要推进乡村产业振兴，实现自我供给。乡村产业振兴是基础，通过发展乡村产业，统筹乡村集体土地和集体经济收入的使用，引用其他社会资本，弥补乡村公共产品服务供给不足。通过转变乡村公共产品服务模式，满足农民群众对公共产品服务的需求，不断提升农民的幸福感获得感，促进乡村治理现代化水平的提升。
（四）健全乡村治理体系，提升自治、法治、德治水平
推进乡村治理现代化，需要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，提升自治、法治、德治水平。首先，要加快完善村民自治机制，激发村民自治的积极性。一是要加强乡村自治组织的管理和建设，村两委在村民自治中发挥着重要作用，乡镇政府可以通过下派驻村干部完成各项政府工作，保障村两委有足够的时间和精力投身于乡村建设。二是要加强民主集中制的建设，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的常态化机制，拓宽村民参与治理的途径，依托民主听证会、座谈会等形式，丰富村民议事协商形式，保障村里的事情由村民说了算，提高村民民主参与度。三是要尊重村民的主体性，在乡村治理过程中，如果不尊重农民意愿，搞政府工程，会伤害农民的积极性，要尊重村民自我管理的能力，通过宣传、引导，提高村民参与乡村建设的热情，通过培训、教育，提高村民参与乡村治理的能力。其次，要加快提升乡村法治水平，加强法治的保障力度。一是要加强对村民的普法宣传教育，普及法律的相关知识，提高村民的法治意识。同时，还要健全完善村民法治诉求机制，组建乡村法律服务队伍，引导村民利用法律解决利益纠纷，保障村民的合法权益。二是要完善乡村法律法规，提高法治服务水平，对那些涉及村民利益的法律法规，积极引导村民提出意见，提升乡村治理的法治化和民主化的水平。三是要加强法治队伍建设，定期对乡镇司法所、乡镇派出所、乡镇法庭以及法律顾问等乡村法治队伍进行培训，提高他们的业务水平。最后，要加强乡村德治建设，重塑乡村德治新秩序。一是加强社会主义核心价值观的宣传力度，社会主义核心观是社会的主流意识形态，对村民的思想道德和行为方式具有引领作用，通过通俗易懂、生动形象的方式，开展各种各样的活动，对社会主义核心价值观进行宣传，使其成为村民自觉的行为习惯。同时也要发挥道德模范的带头作用，党员干部要带头将社会主义核心价值观内化于心、外化于行，开展一些列精神文明创建和评比活动，营造积极向上的道德氛围。二是要复兴中华民族的优秀传统文化，优秀的传统文化规范着村民的行为，维系着乡村的社会秩序，要大力开展各种活动宣传优秀传统文化，使得优秀传统文化深入人心，增强村民对传统规范的认同。三是要健全村规民约，村规民约规范着村民的行为，对于村规民约中过时的部分应加以剔除，同时也要汲取现代化的法治精神，增强其道德规范作用。“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[20]，提升自治、法治、德治水平，推进乡村治理现代化。
(作者朱烨系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生,陈文胜系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博导；中国乡村发现网转自：《新疆农垦经济》2023年第3期）
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