一、我国农信社改革与发展对中国经济社会发展的重要意义
（一）中国农信系统是中国农村经济发展的主力军
农村信用社作为地方合作金融的构成主体，秉持“立足地方、服务三农”的战略地位，在支持地区经济“三农”发展、小微企业发展、县域经济发展中发挥了举足轻重的作用。由表1可知，农信系统在全金融机构各项涉农贷款中占有较大比例，在现代规模化农业生产过程中，很多生产活动都必须在相应的农业新生产技术的指导下，才能取得较优质的生产成果。但是农业生产技术的应用需要较多的资金投入，已经远远超过个体农户的承受能力，而农信系统则可以为其提供相应的资金支持，成为农户与农村企业有能力引进和应用各类新的农业生产技术的强大后盾。
注：中资全国性大型银行包括中资全国性四家行、国家开发银行、交通银行、中国邮政储蓄银行。中资中型银行包括中国进出口银行、中国农业发展银行、招商银行、上海浦东发展银行、中信银行、兴业银行、中国民生银行、中国光大银行、华夏银行、广发银行、平安银行、北京银行、上海银行、江苏银行。
资料来源：中国人民银行调查统计司
（二）中国农信社系统是中国经济可持续发展的重要力量
现阶段，中国的经济增长放缓，GDP增速一直在缓慢下降，但中国的经济潜力依然十分巨大，要想维持中国的中高速发展速度，关键在于进一步促进城乡地区的经济发展。由图1，我国历年城乡居民人均可支配收入呈现出扩大的态势，形成马太效应。农村地区的各项资源得不到开发，导致农村居民产生消费性紧缩倾向，不利于农村经济发展，从而影响我国经济全面、协调、可持续发展。我国农信系统将支农、惠农、服务“三农”作为基本的发展原则，通过进一步健全金融管理制度，加强监管力度，降低资金运营风险、丰富金融产品结构等，为农业经济发展提供更优质的金融服务，充分满足农村、农民和农业经济发展的实际需要。在供给侧改革的背景下，更为中国的持续稳步发展提供坚实的助推力。
数据来源：历年《中国统计年鉴》数据。
（三）中国农信社系统的健康发展是中国城乡稳定的重要力量
我国部分地区的农村经济尚处于比较落后的状态，生产力水平低下、多层次和不均衡，广大农民尚不富裕，不少人尚未摆脱贫困。相对于经济较为发达的城镇地区，农村地区更多沿用传统的农业生产方式，经济基础相对比较薄弱。由图2，我国历年基尼系数水平反映了我国区域经济发展极不均衡的情况，各地区贫富差距过大。在这种情况下，农信社的健康发展可为经济落后地区提供有效的融资性金融服务，农信社承担着稳定农村经济发展、扩大经济实体规模、缩小城乡发展差距、维护城乡和谐稳定的责任。
数据来源：历年《中国统计年鉴》数据。
（四）中国农信社系统是中国城市化进程的重要力量
2018年，我国城市化水平达59.58%，距离发达国家及格线还差15个百分点。2018年我国大陆总人口数为139538万人，城镇常住人口为83137万人，乡村常住人口为56401万人，城镇人口占总人口比重为59.58%，比上年末提高1.06个百分点。图3是我国历年城市化率水平，显示了较高的城市化进度，但从2016年开始，城市化率整体呈现逐年放缓态势。由于国有商业银行在农村金融市场的全部和部分撤出,给农信社的发展留下了巨大的区位市场空间。不仅如此，农村经济的不断发展、城乡一体化水平的持续提高以及农村各地区经济发展水平的差异,都形成了对金融服务需求的差异。面对这种情形,农信社的独特优势可为不同地区的社员提供便捷化、特殊的金融服务，这也在一定程度上夯实了我国城乡金融发展的经济基础，并进一步带动地区的城市化进程。
数据来源：由《中国统计年鉴》数据计算得到。
二、我国农信社的历史沿革
（一）第一阶段（1949-1959）：中国农村合作制得到普及发展
新中国成立后，各地积极开展农村互助运动，老解放区率先恢复信用合作。1951年，中国农民银行召开第二届全国金融会议和全国农村金融工作会议，明确规定省级分行主抓农村金融工作，发展信用合作事业。同时期中国人民银行下发《农村信用合作社章程准则草案》和《农村信用互助小组公约草案》，明确信用合作组织形式可以多样化，如信用社、信用部、信用小组、借贷介绍所、合会等。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务,基本保持了合作制的性质。并且在帮助农民解决生产和生活困难、恢复和发展农业生产、打击高利贷、支持农村合作化方面都发挥了重要作用。
（二）第二阶段（1959-1978）：农村信用社从“民办”走向“官办”
农信社从“民办”走向“官办”，变成了国家专业银行的附属基层机构。这期间农信社曾两次“合作升级”下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农信社基本成为基层社队的金融工具。在高度集中的计划经济时期，金融机构的基本功能已基本丧失，合作经济组织变成了向计划经济过渡的工具，合作原则在主观和客观上被忽视和淡化。1977年，国务院在《关于整顿和加强银行工作的几项规定》中提出,“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构”，这对于银行加强对信用社的领导起了一定作用，但也使信用社严重脱离了社员群众,最终演变成国家专业银行的附属基层机构。
（三）第三阶段（1978-1984）：恢复“三性”时期
1979年2月，国务院下发《关于恢复农业银行的通知》，农业银行的主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。虽然这个时期农信社在业务经营和机构设置上步入正轨，基本具备独立经营的条件，但在人事、业务、财务等方面逐渐失去合作金融组织的优越性。1984年8月，国务院提出抓紧进行农村信用合作社管理体制的改革，把信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复和加强信用合作社“三性”，实行独立经营、独立核算、自负盈亏。这次改革在一定程度上理顺了农信社和农业银行的业务关系，县联社也应运而生，其内部管理能力有所增强。但这次改革未改变农信社是农业银行基层附属机构的事实，合作制改革最终流于形式。
（四）第四阶段（1984-1992年）：整治停顿时期
1984年开始，我国全面推进农信社恢复合作金融组织的改革，信用社的存贷业务、自有资金积累快速增长，县联社增强了信用社的自我管理能力。但在宏观紧缩的情况下，为解决经济高速增长带来的信贷过量投放等问题，国家加大对于银行的管控，将农信社的部分经营自主权收回，逐步减少对农信社的政策优惠。农业银行的政策指导、业务指导、资金扶持、利率优惠、免交税赋和准备金等优惠也相应消失，加之信用社内部管理偏松、信贷资产质量不高、非正常贷款比重高、贷款收息低，农信社的亏损日益扩大。农信社恢复“三性”的工作停滞，正式进入整治停顿期。
（五）第五阶段（1992-1997年）：“行社分离”时期
1996年8月，国务院印发《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与农业银行彻底脱离行政隶属关系，对农信社的金融监管职能由人民银行直接承担，由县联社负责农信社的业务管理。同时，按照合作制原则重新规范信合社，对股权设置、民主管理、服务方向、财务管理进行重新规范，督促农信社建立健全各项规章制度、管理办法，加强内部管理，农信社的各项管理工作逐步走上制度化、规范化的道路。“行社分离”是农信社改革历史上一次重要举措，使农信社的独立经营、独立核算、自负盈亏成为可能，为农信社成为真正的合作金融组织创造了条件。
（六）第六阶段（1997-2002年）：合作制规范时期
东南亚金融危机爆发后，四大商业银行为降低风险和提高收益率逐步退出农村市场，农业合作基金会全部撤并，农村信用社担当着农村金融市场的主力军。1997年和1998年，国务院多次发文，要求坚定不移地把信合社办成合作金融组织，按合作制原则改革农信社管理体制，加强人民银行对农信社的监督管理，防范和化解农信社的风险。根据“自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作制原则，开启了农信社改革。由于经营机制和内控制度不健全以及监管不到位，农信社出现了资产质量差、历史包袱沉重、潜在风险较大等问题。
（七）第七阶段（2002-2010年）：全面深化改革时期
2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》， 在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省（市）开展改革试点工作，标志着农村信用社改革进入新的阶段。2004年6月，国务院再次下发通知，决定进一步扩展试点范围至除海南和西藏以外的21个省（区、市）。
本轮改革的重点集中在以下三方面。一是明晰产权关系；二是改革管理权。将农信社的管理权由人民银行转交给省级政府；三是花钱买机制，国家出台了财政、税收、金融等一系列扶持政策。这轮改革，取得了重要的阶段性成果，不仅产权关系有所明晰，而且历史包袱得到有效化解、资产质量明显改善，金融支农能力显著提升。
（八）第八阶段（2010至今）：股份制改革时期
2011年，银监会明确提出通过五年左右时间的努力达到高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成、现代农村银行制度基本建立。并继续推进农信社产权制度和管理体制改革；鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行；现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。在新政策推动下，各地纷纷通过股份制将农信社改制为农商行。
三、我国农信社系统改革的历史总结
（一）中央政府过于注重产权组织形式导致改革呈现“一刀切”倾向
从农信社改革的实践经验来看，改革前期，中央政府确实对农信社产权组织形式赋予了一定的自主选择权利，要求农信社按照各地实际发展情况和“因地制宜、分类指导”的原则加快改革步伐，这一做法很快让农信社的产权组织形式在短期内产生了分化格局，并在机构数量、财务效益等方面上呈现出明显的差异化。但是，2010 年 11 月，中国银监会又提出“全面取消农信社资格股，鼓励符合要求的农信社直接改制为农商行，不再组建新的农合行，现有的农合行全部转型为农商行”，这一要求无疑加快了农信社向农商行的转型。总体来说，农信社深化改革是按照自上而下的思路开展，其主要做法是以中央政府出台的相关文件为指导，通过地方政府督促、引导，制定明确的改制时间和机构数量规划，并采取行政措施推动农信社的资格股向投资股转化，从而加速促进农信社向股份制的农商行转型。然而，由于不同地区经济发展水平、信用环境与市场竞争程度存在较大差异，且不同产权组织形式农信社在改革过程中已出现明显异化，因此如果一味地按照农商行产权组织形式进行改制，不仅会使农信社脱离自身发展规律，也会严重违背中央政府早期按照因地制宜、分类指导的原则对农信社改革的初衷。
（二）利益主体多元化致使改革目标定位不一
在对农信社的控制和管理过程中，已形成了三大利益主体：国家、地方政府和农信社。在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融体制下，国家通过对农村金融的宏观调控，以期实现对金融资源的重新分配，如服务“三农”，从而实现国家利益；地方政府对农信社的利益更为直接，特别是20世纪80年代以后，在“让利放权”政策推动下，地方政府具有强烈的扩张冲动；农信社作为金融企业，追求利润本无可厚非，但因需承担支农重任，既担心赚不到钱，又害怕走错路，只好在企业盈利性与支农政策性的夹缝中尴尬地生存。同时，本应充当最大利益主体的农民，也难以真正获得利益。长期形成并不断自我强化的利益主体多元化，使农信社改革目标定位不一。中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，信用社自身要发展……多元的目标冲突、模糊的职能定位使农信社在改革试点中无所适从。农信社改革目标的多元性，是利益主体多元化形成的结果。
（三）改革的进程是进一步市场化的过程
此前由政府推动的自上而下的农信社改革，受到原有体制弊端以及历史遗留问题的牵制与拖累，改革尽管提出了三种可供试点省市选择的产权结构与组织形式，但仍然摆脱不掉“先验设计”的痕迹。我国成功的改革有两个基本特点：一是放权，二是自发诱导。归根结底，是自下而上的改革，农信社根据自己的实际情况，选择合适的运行模式，政府因势利导地根据市场需要，推动农信社多种产权结构、组织形式的改革，让市场这只“看不见的手”高效配置农村金融资源，建立多个层次的立体化金融服务体系。贫困地区的基层农信社改组为政策性金融机构，调整业务范围，降低农民的系统性风险，实现脱贫攻坚。发达地区建立商业性金融服务机构，服务对象是条件好、抗风险能力强、经营前景优良的农户。在商业性金融的竞争下，真正具备经营能力的农户可以实现高层次的扩大再生产，带动本乡镇产业结构的城镇化和非农化。
中国乡村发现网转自：区域金融工程研究中心 微信公众号
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