——基于河北燕郊、上海洋山港两则案例
跨界治理存在“行政一体化”与“区域一体化”两种隐喻或典范，前者归属科层机制，后者显现治理机制。但这两者均可能失灵。跨界治理的市场机制另需引起足够重视。河北燕郊、上海洋山港两则案例共同呈现的“权力分置”型跨界治理模式即体现出市场机制逻辑。区别于“行政一体化”和“区域一体化”，该模式可以对应理解为“资源一体化”，其以平等互利方式，通过相邻政区间一方向另一方让渡一定范围或程度的辖区公共资源使用权，推动和实现跨界治理。但市场机制取向的“权力分置”型跨界治理模式，同样面临一些制约条件，总体上，较适合于这一情形：相邻政区间存在“非对称府际关系”，自我利益立场均十分鲜明，在联结彼此的市场与社会力量驱动下，通过使用权交易给双方均可能带来显见收益尤其直接收益。
跨界治理致力于协同解决相邻政区间影响彼此的跨界问题，诸如人口流动和社保衔接、城市规划与基础设施建设协同、环境污染联防联治等。对于跨界治理模式的分析，现有研究较集中于“行政一体化”取向的科层机制和“区域一体化”取向的治理机制，两者之外的市场机制则易于被忽视。本文援引河北燕郊以及上海洋山港两则案例，总结出归属于市场机制、可以对应理解为“资源一体化”的“权力分置”型跨界治理模式，探讨其增进跨界治理的方式、效应以及制约条件，呼唤进一步的研究工作跟进开展。
一、文献回顾与分析
当代跨界问题丛生，推动跨界治理研究蓬勃兴起。依循制度经济学视角，跨界治理模式可以大体区分为科层制、契约制、网络制等三种模式。基于历史记忆与路径依赖，实践中我国跨界治理较习惯于采用科层机制模式，通过自上而下的行政命令求解跨界问题，尤其是以“巨人政府”方式，亦即通过合并、重组行政区划来增进跨界治理，在此意义上，科层模式即为“行政一体化”，旨在形成“一个单一权力中心，它在社会治理方面有终极的权威（说了算数）”，这“要比数目众多的地方政府好得多”，易于推动跨界协调与治理。特别是有鉴于行政区行政对政区间经济联系与横向协作造成刚性约束，构成异常突出的“行政区经济”[]问题，通过“行政一体化”、以“巨人政府”的一揽子办法取得突围，无论官方还是民间均表现出强烈认同。从民间来说，例如针对淮海经济区跨省协作，网民时有设立“淮海省”的呼声；长三角一体化进程中，亦有不少人呼吁将昆山等周边地区并入上海。从官方来说，比如为解决跨界治理中的“诸侯割据”问题，2003年1月8日，佛山市所辖南海、顺德、三水、高明四市同时摘去自己的“市门牌”，换上佛山市的门牌；为求解“断头路”、“断头河”等跨界问题，实现协同发展，2009年5月6日，上海市宣布撤销南汇区，并入浦东新区；为理顺巢湖管理体制以及做大合肥，安徽省于2011年8月22日上午宣布撤销地级巢湖市，其所辖庐江县和居巢区并入合肥。诸如此类举措，基层治理中亦十分常见，比如各地力推的“撤乡并镇”、“撤村并组”等做法。
“行政一体化”将跨界治理的市场交易费用转化为一体化的科层交易费用，后者若限制在一定范围内，这一做法值得倡导。但实践并非必然如此，“行政一体化”是“刚性和正式的行政行为，注重通过有计划的指令实现一步到位的快速整合；而社会行为则是弹性的非正式过程，原有经济社会关系的变化需要调整与进化的空间。刚性的放大而弹性的缺失，导致在引发原有利益格局失衡的同时没有建立起新的有效社会秩序”，由此会引发社会情绪和行为的剧烈反弹，行政区划调整后的机构与管理磨合也很难在一朝一夕之间完成，因而“行政一体化”后续将可能面临高昂的协调性交易费用，“很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程，搞得不好恐怕治丝益葬，引发出难以预料的后果”。非但如此，“行政一体化”致力于打造的“巨人政府”装配线统一作业方式很难对公众多样性需求予以回应，并且面临着规模效益递减的约束。
由于“行政一体化”伴生的这些问题，国际范围内，新区域主义理念转而流行，其主张跨界治理可以藉由与政策相关行动者之间的稳定网络关系来达成。这个稳定网络关系一般是由不同背景和能力的行动者所组成的团体来维持，而这些行动者被定义在团体中是依据传统地方政府所传送公共服务所及的空间所囊括。除此之外，新区域主义不只是把焦点定位于制度结构的改革，也不只是地方自治体的行为，而是透过不同领域和层级之间的公私机构的关系来达到跨界治理目的。依此，不同于“行政一体化”追求纵向整合，新区域主义意在推动横向联合，打造“区域一体化”。“行政一体化”体现科层机制，鼓励走向“巨人政府”，“区域一体化”展露治理机制，期许走向“政府间联盟”。所谓“政府间联盟”，通常指这样一种事物：府际签定协议、成立联合会、召开联席会议等形式形成的一种联合体，该联合体是“一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”。当前，在我国长三角、珠三角、京津冀、粤港澳大湾区等跨界合作治理实践中，新区域主义做法正逐步引入，以城市间市长联席会议、经济协调会、府际公共服务协议、地方领导互访等形式呈现的“区域一体化”多维举措，倾力打造“政府间联盟”，对于推动跨界治理，产生了长足影响。
不过，由于我国建国后一度形成高度集权体制，地方完全从属于中央，这在很大程度上阻碍了地方政府间横向关系的发展，致使我国地方政府横向合作素养不足；改革以来，在“维护市场的经济联邦制”与“官员晋升锦标赛制”双重作用下，亦导致地方政府自我理性考量与利益竞取意识凸显，受制于这些因素，“区域一体化”制度效应的大幅释放尚需时日。尤其是“区域一体化”致力于建构的治理机制倚重信任基础上的协商手段解决跨界问题，若缺乏外力强制性干预，“协商、对话过程的中断或崩溃是完全可能的”；除此之外，治理与善治的“基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会”，缘此，新区域主义力主多元利益相关者之间互动与协作，共同参与“区域一体化”进程，恰在这一点上，新区域主义及其“区域一体化”主张同样面临实践中的困境：区域公民社会成长与多元主体参与仍处于不平衡、不充分的阶段。以身处内地的长株潭城市群一体化为例，有文献就指出，社会参与缺乏有效的制度保障以及足够的资金支持，在长株潭一体化中发挥的力量还极其有限。
总而言之，“行政一体化”的科层机制与“区域一体化”的治理机制均可能失灵或者困难重重，两者之外，引入市场机制可以起到一定的弥补作用。事实上，我国跨界治理已有这方面的初步尝试，相邻地方政府就辖区公共资源使用权展开交易，从而满足了各自所需，推动了跨界治理。例如浙江省东阳市与接壤的义乌市订立协议，开展府际水权交易，义乌一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米的水资源永久性使用权。义乌节约了供水成本，东阳则在不影响自身供水的情况下，增加了本地财政收入，还有助于节约用水。本文以下将要引入的两则案例有异曲同工之妙，甚或在某些方面更进一步，共同呈现的做法是，一方将辖区各种公共资源乃至辖区公共行政管理权力资源等使用权（以下简称使用权），实际由另一方政府或其居民（参与或全部）行使，自身保留对于辖区的隶属权（所有权），从而获得使用权让渡的各种收益尤其是经济收益。进而以互利的市场交易途径实现了共赢目标，本文将此种跨界治理概括为“权力分置”型模式，由于其可以淡化相邻政区间行政区隔，盘活“你有我无”的公共资源，实现相互间越界使用，与“行政一体化”和“区域一体化”相对应，某种意义上，“权力分置”型跨界治理模式也可以理解为“资源一体化”。
二、“权力分置”型跨界治理模式：两则案例
（一）燕郊：工作在北京，居住在河北
燕郊，隶属河北省三河市，唐宋以来，借助潮白河码头和京榆古道，商贾云集，街市繁华，文化兴盛，成为本地区政治、经济、文化中心，清朝康熙年间在燕郊建造行宫，获“天子脚下，御驾行宫”之美称。燕郊自建开发区位于首都东大门，环渤海经济圈中心位置，与北京通州区一河之隔。西距天安门30公里，距北京东六环6公里，东距唐山市区125公里，西北距首都国际机场25公里，南距天津市区120公里，是京津唐“金三角”经济腹地。在市场力量冲击下，燕郊发挥这一独特区位优势，主动寻求与北京“无缝隙、无差别、无障碍对接”，融入北京半小时经济圈，承接北京人口和产业外迁。
首先，主动对接北京各项基础设施。交通上，将北京公交引入境内，开通北京直达燕郊的城市公交；启动北京轻轨引入燕郊、京哈高速出口互通立交的前期准备等工作。供电上，引进北京的局域网，形成北京、河北两套供电系统。供水上，引入北京高碑店污水处理厂的中水供电厂使用；供热上，由北京热力公司投资4亿多元，利用电厂热源供热燕郊。
其次，打造特色品牌园区，主动承接北京产业转移。以三河国家农业科技园为核心，打造以现代都市农业为特色的科技成果推广和体闲旅游观光农业基地。建设科技成果孵化园区，完善科技成果孵化功能，从中关村引进81个高科技项目孵化，其中24个己经毕业。据统计，近年来燕郊高新区累计引进各类项目(不含房地产项目)700余项，总投资超过500亿元，其中北京项目投资约占35%；2010年，燕郊高新区拥有高新技术企业的数量还停留在个位，截至目前已有91家，引进京津等域外已认定的高新技术企业23家。
再次，提升公共服务制度保障与供给能力，应对北京人口移居燕郊。一是实行“居住证”制度，将流动人口纳入实有人口属地管理，为其提供与本地居民机会同等的公共服务和社会保障。二是突出强化义务教育供给能力，对于北京迁居燕郊人口子女敞开校门，燕郊学生总数遂由2006年的7500人增长到目前的11.4万人，有效缓解了北京教育资源压力，尤其是解除了“北漂族”后顾之忧，加之北京房价高昂，燕郊镇房价尽管跟着走高，却仍显比较优势，由此，北京人口愈多迁居燕郊，以至“工作在北京，居住在河北”，燕郊成为名副其实的“睡城”。本世纪初，燕郊人口仅为10万；2013年，燕郊常住人口突破50万，其中有15万在北京上班。2015年燕郊常住人口已达75万。显然，户籍外人口多为直接或间接承接的北京人口。
（二）洋山港：隶属浙江，上海管理
上海要建成国际航运中心，必须发展条件更优良的深水港。因此，在上海人眼中洋山深水港是个宝贝。洋山深水港位于上海市原南汇区芦潮港东南的浙江省嵊泗县的崎岖列岛，由大洋山、小洋山等数十个岛屿组成，是距上海市最近的深水良港，最西北的小乌龟岛距上海芦潮港仅27.5公里。科学勘测显示洋山海域自然水深达15米以上，具备建设大型深水港的自然水深条件，而且，洋山海域掩护条件良好，港区平均作业天数将超过315天。洋山港区远期规划码头岸线18公里，可建成50多个超巴拿马型集装箱泊位，集装箱通过能力可达2000多万标准箱。
但上海建设洋山港面临的难题不小，尤其是洋山港行政隶属浙江省，周边海域由浙江分管。并且在船舶进入洋山港海域时需要领航，会收取一定的费用，今后由上海港务局还是由浙江港务部门领航？由谁来收费？显然，从对管理顺利考虑，洋山港应该隶属上海港，不能同时隶属于浙沪两个地区的行政部门。
而在浙江人眼中，洋山港是渔村，浙江拥有比它条件更优越的深水港，如果浙江自己投资的话，绝不会投资洋山港的；而现在洋山港却要被上海人用来大展鸿图，而且在将来可能形成竞争态势，这样一来，洋山港真成了一块鸡肋，“食之无味，弃之可惜”。但对于建立上海国际航运中心，浙江方面原则上赞同并希望借此东风一起发展。
最终，经国务院出面协调，洋山港使用权归上海，行政隶属关系不变。浙江省表现出大局观念，上海市也展现姿态，所有领航费收入归浙江省，原岛上的居民搬迁由居民自由选择。愿意迁往上海落户的由上海市负责安置。2005年洋山港顺利建成，如今洋山港已经成为世界上最大的集装箱码头。
随着洋山港经济收益愈发显著，浙沪间争夺也随之升级。但两地也逐步意识到，合作比竞争更重要。2017年7月12日，浙江省党政代表团到访上海，双方新一轮高层对话举行。浙江省委书记车俊表示，浙江要更加主动地接轨上海、拥抱上海；上海市委书记韩正回应，上海将全面积极响应浙江方面提出的深入推进小洋山区域合作开发、共同谋划推进环杭州湾大湾区建设等建议。浙沪双方随后签署了《关于深化推进小洋山合作开发的备忘录》、《关于小洋山港区综合开发合作协议》，核心内容是：1、关于洋山保税港区扩区。浙江将一如既往地全力支持配合洋山保税港区扩区，具体由上海市发改委与浙江省发改委对接，力争于2017年7月底前完成联合上报。2、关于小洋山股权合作。秉持浙沪之前已达成的“以资本为纽带，以企业为主体，通过股权合作方式，稳步推进小洋山区域合作开发，实现互利共赢”的合作宗旨，沪方指定上海港务集团，浙方指定浙江省海港集团，以股权合作的方式对小洋山进行开发经营。小洋山北侧由浙江省海港集团与上港集团共同组建开发公司，实现两个企业集团的战略合作，全面加快小洋山北侧开发建设。
三、“权力分置”型跨界治理模式的市场机制逻辑
政区隶属权与使用权是否可以分置？从国际层面来说，香港问题的解决曾对此有所触碰：英方曾提出，将香港治权与主权相区分，治权归英国，主权归中国，这一主张理所当然地遭到中国领导人的严词拒绝：主权问题不容讨论。但在一国之内，地方政府间是否可以实现这一安排？有文献总结企业所有权与经营权分离的现代企业制度经验，并剖析了马克思主义经典教义对于领导权与治理权的态度，提出政府权力由领导权和治理权两部分构成，将治理权赋予更适合的办事主体，比起将两种权力集于政府一身，更有助于政府要完成的使命。质言之，地方政区隶属权与使用权分离理论上应可以成立。也可以如此理解：政区隶属权代表的是“名”，而使用权代表的是“实”，名实分离在地方层面并不足为怪，“名实分离现象长期且普遍存在于地方政府权力运行过程，这一现象是地方政府在法律软约束与经济硬约束不平衡情境下的一种行为策略”。
政区隶属权与使用权尽管可分，然而是否类似于企业法人，对其产权可以自由处置，从而也才可以将产权分解为所有权与经营权，进而作出分置与交换？概言之，地方政府是否在辖区内拥有排他、自主性的权力产权？如果基于我国单一制体制条件，单纯将地方政府理解为中央政府“间造物”，或许会给以否定回答。然而，一方面，我国地方组织法明文规定了各级地方政府权力，为保障其行使，宪法第三条也申明“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”另一方面，从政府过程来看，地方政府实际权力甚至远大于宪法法律所授予的名义权力，正如有文献将改革前的中国理解为“蜂窝状”社会结构，改革开放以来则是一种“事实上的行为联邦制”，这两种认识都倾向于说明，地方政府无论计划经济时期，还是市场经济时期，在辖区内均实际享有相当大的自主权（市场化改革以来尤甚），国外学者将此种央地关系形容为“碎片化的威权主义”，其醒目特征是地方对于中央和上级的讨价还价与序贯博弈行为司空见惯。再者，中央政府无力支付监督地方官员的巨额成本，并且要激励地方官员，由此，历史中国的“行政发包制”在当代中国得以延续和保留。在中央和地方的行政权分配中，中央保留决策权、否决权和干预权，但事权下放，下级政府拥有充分的自由裁量权。就此而言，也同样可以得出，地方政府自主的权力产权是成立的，并且，由于地方政府各有其辖区，存在着由于辖区间竞争而带来的管理权利益冲突，界定权力产权与界定财产权利一样对当事者有激励和约束的功能。也正源于此，地方政府实践中较普遍采取“行政区利益法制化”行为，以期将其“独立的利益偏好”投射到地方法规的制定当中，自我界定权力产权，固化辖区利益。
概言之，地方政府确有其自主性、排他性的权力产权。作为组权，其所包括的政区隶属权与使用权，如上所析亦可分离，亦即相邻政区间，一方给另一方（政府或其人口）让渡使用权，自身保留对于辖区的隶属权，据此获得收益或者行使分红权，建基于此，二者间体现市场机制逻辑和追求平等互利的“权力分置”型跨界治理模式就可能形成。结合以上燕郊与洋山港两则案例来具体说明：
（一）跨界双方使用权交易自主。如果交易缺乏自主性，市场机制向度的“权力分置”型跨界治理模式就无以发生，所谓权力分置与使用权交易，就会变成一方对另一方的强取豪夺，导致跨界治理陷于崩溃。恰由于地方政府自主性权力产权的存在，使得这一情况较少会出现，相邻政区间围绕使用权“通功易事”，可以也必须做到交易自主。例如燕郊案例中，燕郊与北京虽然行政层级悬殊，但燕郊隶属于河北，北京无权对于燕郊直接作出强制命令：无条件接收北京外迁产业，无条件接受北京分流人口，并为其提供各种公共服务；洋山港案例中，浙江与上海之间围绕洋山港使用权的转让，初始是由国务院作出协调，对于浙江而言，或许是一项并非十分情愿的选择，但随后国务院自上而下的科层协调强度调低，浙沪横向协商与互动得以加强，双方不断凝聚共识，开发共赢方案，从而走向交易自主。
（二）开展使用权交易与转让。使用权转让呈现为一个连续谱系（图1）。居于左端的是一方辖区公共资源向相邻政区居民开放提供，例如燕郊案例中，燕郊向来自北京的产业提供发展园地和产业平台，向来自北京的人口提供教育、医疗、交通等公共服务；居中的是一方开始将政区规划权等公共行政管理权力资源向另一方部分转让，共享行使；例如2017年3月，河北省政府办公厅即曾发文，要求加强京冀交界地区（包括燕郊在内）地区的规划与北京城市副中心、北京新机场临空经济区规划相衔接，北京市发改委此前也有表态：“探索统一编制本市与燕郊等区域的总体规划及土地、城乡等专项规划，完善本市与毗邻的外埠县市区空间规划的对接机制”，一旦实施，就意味着燕郊向北京的使用权转让将要步入一个新的阶段；居于右端的是辖区所有公共资源直至公共行政管理权力资源整体性打包转让给相邻政区，例如洋山港各种公共资源包括土地、港口领航权等全部交由上海行使，就连对于辖区隶属权极具象征意义的区号，也变为了上海区号，也正是在此意义上，洋山港的权力分置与燕郊目前的权力分置构成重要差异，浙江对洋山港尽失使用权后的隶属权，更多是名义上的，而在燕郊，地方政府辖区隶属权仍实实在在、相对完整地掌握于自己手中。
（三）存在一定的市场竞争，双方使用权交易存在潜在的竞争项（对手）。比如洋山港案例中，上海起初对于建设深水港除洋山港方案外，还有选项，例如把长江对岸的南通港利用起来；或者接受交通部建议，打通长江口拦门沙，在外高桥五号沟建设深水码头等[]。当然，这些方案整体上都不如洋山港方案优越，但若浙江一味提高洋山港使用权转让成本，或以与宁波港有可能构成竞争为由，说服国务院不支持上海的洋山港方案，那么上海就可能趋向这些方案，如此，围绕洋山港的权力分置与使用权交易就可能泡汤。再如燕郊案例中，如果燕郊没法在事实上达成与北京的使用权转让、交易行为，特别是如果对于北京迁入产业与流入人口提高准入门槛，加以各种地方保护措施，那么北京外迁产业与人口也有可能在周边另择他处，使得燕郊—北京权力分置与使用权交易同样难于发生。
（四）使用权交易取得互利结果。燕郊案例中，燕郊地方政府之所以“开门迎客”，积极筹建、升级其开发区，“打好北京牌、唱好产业戏、搭好园区台”，并且给予北京流入人口各种公共服务便利，严格执行流动人口子女“就近入学”政策，以某实验学校为例，学校5400余名学生，本地户籍的学生只占5%，80%以上学生的父母在北京上班，作出如此选择，恰是因为燕郊对其使用权作出一定程度的让渡，归根结底，对于自身是理性选择，可以从中取得显著收益。事实上，正由于燕郊出台了各项主动对接北京产业与人口迁移的得力举措，北京企业与科技资源愈多流入，使得燕郊比起河北其他地区更早迈向产业升级，高新技术产业快速兴起。2010年，燕郊高新区即已升级为国家级高新区，全区目前形成以电子信息、新能源、新材料、装备制造、生物医药、绿色食品等为主的高新技术产业，2017年1-4月，燕郊高新区工业总产值位列河北全省高新区第一，其他主要指标亦居于全省高新区第二、三名。北京人口不断外溢燕郊，也带动了当地生活服务业等相关配套的发展，大量企业的入驻、商业的兴起，提供了丰富创业机会。反过来，对于北京，燕郊的使用权让渡同样让其受益良多，燕郊对其部分产业和人口的分流，舒缓了其城市压力。浙沪洋山港使用权交易案例中，浙江方面开头获利并不显著，仅止于领航费方面，反而担心洋山港崛起会导致自己的宁波港利益受损，是在国务院协调下，才使得浙沪间洋山港权力分置和使用权转让顺利进行。但随着两地间互动交流的加深，股权合作方式的创新和引入，尤其近期杭州湾区一体化的提出及其前景被极大看好，互利的成果与理念越来越得到加强，使用权交易与“权力分置”型跨界治理模式愈发稳固。
基于以上四点情况，可将燕郊案例以及洋山港案例总结为“权力分置”型跨界治理模式，表现为相邻政区间在互不改变辖区隶属权的前提下，以辖区各类公共资源使用权为交易物，自主开展交易，共享交易红利，同时也存在着市场竞争压力，激励彼此合作意愿与努力，从而创设了跨界治理的市场机制，其制度效应也由此体现：如果说“行政一体化”的科层机制旨在实现跨界治理中一方对另一方的永久性占有（通常如此），“权力分置”型跨界治理模式创造的市场机制追求的是一方对另一方“不求所有，但求所用”；如果说“区域一体化”的治理机制追求的是跨界治理中相邻政区双方利益的自我克制与主动让步，“权力分置”型跨界治理模式寓含的市场机制致力实现的是双方利益通过使用权交易相互满足，最终迈向的是彼此通达、共治共享的“资源一体化”。具体来理解“权力分置”型跨界治理模式所构造的市场机制与科层机制、治理机制相互区别，可如表1所示。
四、“权力分置”型跨界治理模式运行条件
“对所有的绩效标准来说，没有任何制度安排能表现得比其他制度安排都出色，所以，对问题的权衡永远是必要的，没有十全十美的制度存在”，科层机制、治理机制均有可能失灵，在一些情况下力所不逮，或者会引发诸多负面效应，以市场机制为旨趣的“权力分置”型跨界治理模式，其运行同样面临诸多限制条件与制约因素：
首先，紧接着上文分析可以推论，相邻政区须能从使用权交易中有所得，受制于任期因素，地方主政者尤其会考量所辖政区是否有显见收益尤其直接收益？这是归为市场机制的“权力分置”型跨界治理模式得以奏效并存续长远的根本制约因素，特别是对于使用权转让方而言。以使用权转让方为分析对象，以转让行为是否能为其带来直接收益，以及隶属权是否实在为纵横指标，可将目前国内跨界治理区分为四种类型，分别对应四个典型案例。
燕郊案例与洋山港案例一致体现市场机制特征的“权力分置”型跨界治理模式，分属于“获得直接收益/隶属权实在”、“获得直接收益/隶属权虚置”两种情况；金华金磐开发区案例与珠海横琴岛澳门大学新校区案例则分属于“不获得直接收益/隶属权实在”、“不获得直接收益/隶属权虚置”两种情形，此两种情形下，使用权转让方基本不获得直接收益，“权力分置”型跨界治理模式遂难形成，市场机制无法运转，分别要仰赖治理机制与科层机制来推动和落实跨界治理。
其次，相邻政区间存在一定的经济能量位差，呈现“非对称府际关系”。例如北京之于燕郊，上海之于浙江，均存在明晰可辨的经济能量位差。假若无此位差，或为相邻双方经济能量均显弱小，则彼此基本不产生使用权交易需求；或为双方经济能量均显强大，则彼此均缺乏闲散公共资源，使用权交易同样难于发生。仅有“非对称府际关系”下，使用权交易才更可能出现，一方面，高经济能量政区受经济与人口扩张驱动，对于购买、共享低经济能量政区使用权有显见需求，并且也有足够的经济实力作出购买或予以经济回报；另一方面，由于高经济能量政区具有强大的经济集聚与辐射效应，易于带动周边地区共同发展，从而对于低经济能量地区对其转让使用权构成极大的诱惑与动力。当然，由于明显的经济能量位差的存在，有可能形成使用权转让中强势一方对于弱势一方的“垄断低价”现象，损害处于弱势的转让方交易利益；也可能导致政治层面的附带效应，相应形成相邻政区间政治能量位差，从而同样会影响到使用权转让的公平性，例如上海最初获得洋山港使用权，与其自身的强大政治能量以及易于获得国家自上而下的干预和支持是分不开的。只是后来随着博弈与互动程度的加深，浙沪双方洋山港使用权交易的公平性才逐渐增强，或者前景越发清晰。由此也说明，国家干预在使用权交易初始阶段，可以发挥一定的推动作用，但需要适时收缩，基于公正立场“有为有不为”，否则反而会成为阻碍、扭曲交易的消极因素。
再次，根本的运行制约还在于，作为使用权交易前提的权力产权能否持续存在？一方面，宪法所主张的发挥央地“两个积极性”的原则性规定过于模糊、抽象，宪法和地方组织法文本中亦存在各级政府“职责同构”的问题，由此，既有利于地方政府辖区内无底线地行使自主权和实现近乎完整的权力产权，但也为中央各部门插手地方事务，将一些权力随时上收提供了可能，因为法理层面，央地间职权配置并不存在性质上的差异，若从行政发包制角度来理解此种现象即是，中央政府作为发包人占有绝对的权威和剩余控制权（即相机干预权和否决权）与承包人（地方政府）拥有充分的执行权和自由裁量权共存，此即“集权—分权悖论”。这极有可能助长央地双向的机会主义行为，地方政府时常寻求突破，扩大权力范围，中央政府则可以随时武断地收回权力，以至于“严格和繁复的官僚规则与大量的变通、串谋和违规行为并立”。概而言之，市场化改革以来，地方权力产权确乎存在，但并不牢靠，至少界限不够清晰，1990年代中期分税制改革以及垂直管理趋势逐步加强以来，这一情况愈发严峻。由此导致在“权力分置”型跨界治理模式中，使用权交易存在着纵向体制束缚。不但如此，由于并不存在稳固的“法定分权”，并且地方与中央讨价还价能力并不完全相同，因而导致中央政府可能实质上给予不同的地区差异化的权力，即便行政级别一致也会出现这一情况，如果相邻政区间恰恰存在这一情况，势必也会影响跨界治理中使用权的交易公平。
最后，使用权转让虽然并不涉及隶属权的调整，但有可能威胁到隶属权的存续，导致交易撤销，或者造成使用权转让方（或其上级行政单位）的巨大损失。随着使用权转让范围与力度的不断加大，以至于从燕郊案例情形趋近洋山港案例情形，使用权转移从公共资源对于相邻政区产业与人口共享，发展到使用权整体转移给对方，在此过程中，使用权的具体享受者——居民与企业等亦会对于增强使用权转让力度产生倒逼作用，长此以往有可能造成交易发生地居民与企业离心倾向的加强，尤其是在交易买家拥有强大的、不对称的经济与政治能量的情况之下。燕郊案例即已显示这一情况，“‘什么时候燕郊划到北京去啊？’这个话题在燕郊两大社区：燕郊在线、燕郊网城的BBS上是永远沉不下去的热贴”。居民离心倾向的持续加大，将可能引发使用权转让方或者其上级政府的不安，从而延缓甚至叫停使用权转让，整体回撤；但也可能无力回天，在一种既成事实或者更高层面的科层力量介入之下，使用权转让最终有可能过度到隶属权转让，媒体即曾大方分析燕郊下一步去向：“随着目前的局势演变，未来的通州很有可能是个四五百万人口规模的城市‘副中心’。以通州现有的面积肯定不够，很有可能把周边河北的“北三县”（燕郊属于其中之一的三河县，另两个为大厂县、香河县——笔者注）并入北京的行政版图。”一旦如此，燕郊—北京的“权力分置”型跨界治理模式就将终止，转而走向“行政一体化”，演现为跨界治理的科层机制。
五、结语与讨论
跨界问题乃至冲突不断增多，要求相邻政区间加强彼此协调，推动跨界治理。传统政治文化浸透下的跨界治理科层机制，对于“巨人政府”式的“行政一体化”有着天然嗜好。确实，“就激励的意义而言，科层制减弱了作为双方均不受对方控制的正常谈判之缩影的侵犯性的态度倾向。科层制最显著的优势也许是，当出现冲突时拥有一种比较有效的解决冲突的机制。”尽管如此，“巨人政府”难于对公众差别化、个性化需求予以精准回应，并会引发地域文化的反感，还会导致运作过程中令人无法忍受的昂贵官僚成本；除此之外，公共选择理论大量实证研究表明，“‘巨人政府’的‘科层制’治理导致供给过剩和不必要的生产”。以“政府联盟”为载体的“区域一体化”则免去了“巨人政府”如是不足，但也面临着跨界治理协调软弱无力、成员意志易凌驾于共同体意志之上的困境。经由对燕郊、洋山港案例的分析，二者共同彰显政区管辖权与使用权或轻或重分离、进而使用权在相邻政区间作出转让与交易的“权力分置”型跨界治理模式，应予更多关注。由于政区使用权转让在一种自主交换、互有所图、存在竞争激励的状态下进行，可将其归为跨界治理的市场机制。与“行政一体化”和“区域一体化”相区别，“权力分置”型跨界治理模式导向“资源一体化”，其突出的制度效应在于，相邻政区间彼此利益尤其直接利益无须刻意掩饰或抑制，而是可以共同增进，实现“皆大欢喜”。据此，相比“行政一体化”与“区域一体化”两种安排，可以为跨界治理提供更为务实的基础，寻得更为深刻、长久的动力。当然，如前所述，“权力分置”型跨界治理模式同样会遭遇各种制约条件，一旦这些条件不够充分，失灵在所难免。
综合比较，“巨人政府”为典范的“行政一体化”方案、“政府联盟”为依托的“区域一体化”跨界治理方案，“权力分置”型跨界治理模式及其“资源一体化”方案，三者均非“放之四海而皆准”的“灵丹妙药”，各有其适用情形（表3）：
当然，上表中所列也仅属于理论层面的分析，具体情形下要作具体分析，尤须注意到“简单的制度安排是不够的”，应实现“行政一体化”、“区域一体化”与“资源一体化”各自因素或优势在不同层面的配合，从而在其中一者居主之下三者间可以相得益彰，形成组合效应。
本文探讨的属于市场机制的“权力分置”型跨界治理模式，其实际运行即体现出这一道理。仍以燕郊案例来说，燕郊使用权部分转让于北京，与北京迁入产业和居民共享消费，尽管收获了诸多现实利益，但燕郊毕竟公共资源供给能力与范围有限，在燕郊——北京非对称经济与政治能量条件下，如果单纯走“权力分置”型跨界治理模式的市场机制途径，双方使用权交易有可能过分拘泥于各自的直接利益考量与博弈而难以深入开展，处于“非对称府际关系”交易条件下，更可能使得燕郊方利益遭受一定的损害或者面临巨大的公共管理压力，比如综合媒体报道情况，大量北京人口、产业与单位迁入，使得燕郊目前常住人口极度饱和，燕郊尽管做出了巨大努力，中小学校仍呈现人满为患，严重影响到教育质量，在此情形下，亦有可能采取对于迁入居民某种程度的非均等待遇，例如迁入学生必须缴纳不菲的借读费等，也属不得已而为之。与此同时，房价跟着流入人口的迅速增多而飞涨，导致燕郊自有居民同样苦不堪言；而与北京的交通连接状况也受制于跨界因素以及燕郊自身财力，一时难有明显改善；北京迁入居民在燕郊属于跨省看病，报销难的问题十分突出；人口激增导致治安状况变差与燕郊配置警力严重不足之间构成深刻矛盾，凡此种种，无疑会影响到燕郊地方政府的公共评价，造成其对于自有居民、迁入居民均难作交代，最终会影响到燕郊——北京使用权交易质量与稳定性。
所有这些情况，均说明在市场机制向度的“权力分置”型跨界治理模式之外，必须在一定范围内跟进燕郊——北京两地间的治理机制，乃至国家自上而下的科层机制，介入发挥保障或补充作用，促进燕郊（及其上级政府）与北京更为积极的、全方位的交流、合作，双方袒露诚意，形成有约束力的协定，尤其北京作为使用权交易的强势方能够给予燕郊更多补偿与协助，从而推动两地间跨界治理步入新的层次与境界。实际上，正如案例中有介绍，北京对于燕郊供热供电已经给予重要支持，交通等方面的深度合作也有了重要进展，例如两地间动车开通，轨道交通也在规划之中，这些方面甚至已体现出北京公共资源使用权对于燕郊的反向转让，根本而言，这一情况的出现以及其他各项合作成果的取得，很大程度上也正是来自顶层的科层力量与双方治理机制逐步发挥助力所致，体现出这两种机制对于市场机制属性的燕郊——北京“权力分置”型跨界治理模式的恰当配合，而在洋山港案例中，类似情况同样有所呈现，开首促成浙沪使用权转让与交易的关键力量即是来自纵向科层机制的协调，而近期浙沪洋山港使用权交易开始进入互信、稳定的新阶段，也正是双方治理机制开始形成、从而加强了彼此走动与协商的结果。
作者单位：温州大学法政学院
中国乡村发现网转自：《经济体制改革》2018年第5期
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