——以浙江丽水为例
丽水作为人民银行总行与浙江省政府“行省共建”的全国农村金融改革试点地区, 同时又是国务院批准的全国“两权”抵押贷款试点地区, 始终坚持回归本源、服务“三农”的改革理念, 持续推进农民住房财产权抵押贷款试点工作并有效盘活农村“沉睡”资产。2017年初以来, 人民银行丽水市中心支行结合当地民宿、农家乐等农旅经济快速发展的实际, 将农民住房所有权与使用权分离, 创新推出农民住房使用权抵押贷款, 进一步实现农村产权资本化, 推动农村经济加速发展。
农民住房使用权抵押贷款的可行性
近年来, 丽水市民宿、农家乐等旅游产业发展迅速, 农村经济发展迅速, 农村信贷需求不断扩大。人民银行丽水市中支在调研中发现, 辖内乡村民宿和农家乐所使用的场所, 有很大一部分是由经营者通过租赁方式从农户或村集体手中流转获得使用权。同时, 在农民住房所有权基础上派生出一定期限内的农民住房使用权, 其包含的租金、装修、家具等价值较高。农旅产业经营者以“农民住房使用权”向商业银行申请抵押贷款的需求较大。
实际上, 根据现有的政策法规, 农民住房使用权抵押贷款已经不存在障碍。首先, 《物权法》《担保法》关于农房抵押贷款的政策限制主要是“集体所有的宅基地使用权不得抵押”。从农民住房所有权中分离出来的农民住房使用权用于抵押, 并没有违反相关法律。其次, 农民住房使用权用于抵押与国家保护农民利益的政策取向不存在冲突。在农房抵押贷款推进工作中, 中央在关于宅基地流转方面的改革一直较为谨慎, 只允许宅基地在村集体范围内流转, 其目的主要是防止出现大量农民失房失地现象。然而, 如果开展农民住房使用权抵押贷款, 即使出现不良, 也仅仅是处置一定期限内的农民住房使用权, 农房及土地的所有权始终归农民和村集体所有。
对于金融机构而言, 农民住房使用权抵押贷款具有较强的操作性。首先, 农民住房使用权具有较高价值且相对较容易评估。农民住房使用权租金、房屋内家具、家电等资产价值较高, 并且租金可以根据流转合同量化, 家具等资产也可折现评估, 金融机构在开展农民住房使用权抵押贷款时抵押物的评估标准相对明确。其次, 作为抵押物的农民住房使用权具有较好的市场流动性。发生不良的贷款抵押物, 可以流转给有投资民宿意愿的经营主体, 通过再次流转实现权益让渡, 从而减轻金融机构对抵押物流转处置的担忧。
试点初见成效
农民住房使用权抵押贷款是一项政策性和技术性很强的金融创新。我们在推进过程中, 对农民住房使用权抵押贷款的可行性及相关政策进行充分研究, 并组织设计了贷款的总体推进方案, 确保创新工作有序推进。明确了贷款发放的对象与条件、抵押物价值确定、贷款办理流程等内容。
为确保创新工作风险可控, 我们采取先试点后推广原则, 在试点成功的基础上再向全市各县 (市、区) 、各银行机构全面推广。一是科学选取试点县。选取了旅游产业发展较快、民宿经济发达、农房抵押贷款创新意愿较强的云和县以及获批开展全国农民住房财产权抵押贷款试点的青田县作为首批试点地区。二是合理选择试点合作银行。选择产品创新自主性较高的农商行 (农村信用联社) 和村镇银行作为首批试点合作银行。三是审慎选择首批贷款发放对象。选择了民宿经营情况优良、农民住房使用权价值较高、信用好、有融资发展需求的民宿作为首批贷款发放对象, 既便于操作, 又有利于控制风险。
在开展农民住房使用权抵押贷款过程中, 丽水市金融机构创新推出了两种操作模式。一是民宿经营者利用从农民手中流转租赁过来的农民住房使用权向银行申请抵押贷款。银行机构根据经营者流转租赁合同约定的使用年限、农房装修投入、民宿预期经营收益等资产价值进行评估, 确定授信金额和发放贷款。如果经营者不能及时归还贷款, 银行可以将农民住房使用权进行再流转, 所得价款用于抵偿贷款损失。农民住房使用权抵押贷款业务推出后, 深受民宿经营者欢迎。比如, 云和县“牧云居民宿”利用从农户处流转获得的15年农民住房使用权, 向银行抵押获得30万元贷款, 用于扩大民宿规模。青田县洞背村村民周某向同村村民租用一幢6间3层共720平方米的农房用于经营古村民宿, 此后他用这些房屋6年的使用权向银行申请到15万元贷款, 用于扩大民宿规模。二是农民以自有住房使用权申请抵押贷款。在这一模式中, 农民以自有住房一定年限的使用权作为抵押物, 银行则根据农房的使用条件和农户信用状况确定授信额度。如果农户不能及时归还贷款, 银行可将农房相应年限的使用权进行流转交易, 所得价款用于抵偿贷款损失。该业务开展以来, 青田县石门渔村村民陈某平、陈某松分别以其20年期限的农房使用权为抵押物, 从银行获得30万元和10万元贷款, 用于满足其农家乐 (民宿) 流动资金需求;考坑村村民吴某以其480平方米石头老房子的20年使用权为抵押, 获得30万元贷款用于开办特色民宿。
农民住房使用权抵押贷款创新业务进展顺利, 并产生较好的示范效应。目前, 丽水已经在3个试点县启动了农民住房使用权抵押贷款业务, 7家银行机构共为67家民宿经营主体发放了67笔贷款, 金额共计1550万元, 平均每笔贷款金额23万元, 全部用于扩大民宿经营规模。随着这些贷款的顺利发放, 农民住房使用权抵押贷款得到社会各界高度关注, 越来越多的金融机构准备参与贷款试点工作, 申请农民住房使用权抵押贷款的民宿经营主体也明显增加。
农民住房使用权抵押贷款有效破解了农房流转处置难问题。由于农民住房产权的特殊性, 且考虑到农民失房失地引发的社会稳定问题, 以往的农房直接抵押贷款一旦出现风险, 在抵押物处置方面有着较大的困难。而农民住房使用权抵押贷款, 在保障农房所有权不变的基础上, 实现了农房使用权价值最大化, 并且在遇到风险时可通过再次流转破解农房限定在本村范围流转、处置难等问题, 很大程度上消除了金融机构推动农村产权抵押创新的顾虑。农民住房使用权抵押贷款的成功推出, 不仅拓宽了农村市场主体的融资渠道, 而且在较大程度上满足了民宿等经营主体的大额融资需求, 有利于实现农村产权资本化和价值最大化, 促进美丽乡村建设和民宿经济发展。
主要问题和政策建议
缺乏政策的顶层设计。虽然农民住房使用权抵押贷款在法律上不存在直接障碍, 但在政策及法律层面尚缺乏顶层设计, 在工作推进中难以找到直接的政策依据, 导致银行机构在推进过程中仍然存在一定顾虑;在配套制度设计时, 相关部门对此项金融创新持谨慎观望态度。
确权颁证、抵押登记等配套机制有待建立。明晰产权和避免重复抵押是抵押贷款工作的重要基础, 也是银行机构普遍关注的环节。由于“农民住房使用权”这一概念是丽水市参照中央关于农地“产权分置”思路以及近年来当地民宿快速发展、农民住房租赁流转规模不断扩大等现实情况创新提出的, 在实际操作过程中缺乏政策支持, 在推进“农民住房使用权”的确权颁证工作特别是明确颁证和抵押登记部门职责时存在一定困难。
风险分担和补偿机制有待进一步完善。根据现有操作模式, 农民住房使用权抵押贷款发生不良后, 在抵押物处置工作中, 流转受让对象一般也必须是从事民宿经营的主体, 受让对象相对要求更高、范围更小, 单单由银行机构自行处置难度较大。同时, 农民住房使用权抵押贷款处于创新阶段, 金融机构存在一定后顾之忧, 期待尽快建立对应的风险分担和补偿机制以提高其积极性。
针对上述主要问题, 笔者提出相应的政策建议。首先, 建议参考农地“三权分置”改革思路, 由中央研究制定出台相关政策, 鼓励将农民住房财产权与使用权进行分离, 并支持金融机构开展农民住房使用权的相关融资创新工作, 为基层创新实践提供政策依据。其次, 建议地方政府在推进农民住房使用权抵押贷款创新工作中, 明确由主管农民住房财产权和宅基地使用权确权登记颁证工作的国土部门, 负责农民住房使用权的确权颁证和抵押登记工作。最后, 建议组织政策性担保公司积极参与农民住房使用权抵押担保工作;由政府成立收储机构, 对发生不良的农民住房使用权进行收储, 集中处置;制定风险补偿财政配套政策, 构建风险分担补偿机制;加快保险与农民住房使用权抵押贷款的有效结合, 控制贷款风险, 减少金融机构的后顾之忧。
中国乡村发现网转自：中国金融 2017年22期
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