摘要:农村土地经营权抵押贷款涉及农村土地制度改革和农村金融体制改革，是全面深化农村改革的重要内容。长期以来，农村信贷市场发展相对滞后，城乡差距难以收敛，农地经营权抵押贷款的试点推行有利于破解这一困局。文章通过对浙江和黑龙江两省的实地调研数据进行实证分析，发现农地经营权抵押贷款能够有效缓解两省农户的融资需求，但也存在贷款期限错配和小规模农户缓解效果相对不明显的问题。文章进一步利用双变量Probit模型分析影响贷款供需的因素发现，两省土地确权颁证对供给与需求都有显著正向影响，其他因素的影响不尽相同。
关键词:土地经营权;抵押贷款;融资约束;融资效果;土地确权
引言：城乡二元体制使农村和城市两个市场长期割裂，相较于城市信贷市场高速发展并逐步趋于成熟稳定的形势，农村信贷市场的发展相对滞后，且长期处于资金净流出状态。从2004年以来，历年中央“一号文件”始终聚焦于“三农”问题。2015年，中央“一号文件”提出继续稳步推进农村土地改革试点和农村金融体制改革。农村土地经营权抵押贷款的试点和推广正是基于农村土地“三权分置”改革以及开展“两权”抵押担保贷款试点的农村金融体制改革的支撑。土地在农村具有社会保障的功能，同时，其抵押贷款存在相关法律的约束。土地虽然是农户最重要的财产，却由于其集体所有性质而缺乏作为抵押物的条件，这使缺乏自有资金的农户在寻求正规金融机构融资时普遍存在约束。而随着家庭农场、专业大户、农民专业合作社等形式的新型规模化经营主体的发展，农户融资需求不断增强，农村土地经营权抵押贷款成为破解农户融资约束的重要尝试。通过对农地经营权抵押贷款缓解农户因缺乏合格抵押物而造成融资约束的效果进行评价，可以更好地了解其在弥补农户融资过程中的不足和提高农户贷款可得性中所发挥的积极作用，这也是本文研究的重点。
农村土地经营权抵押贷款已逐渐成为研究热点，现有文献主要是基于农户农地经营权抵押贷款的可得性以及参与意愿开展相关研究。Feder对泰国1980年代早期的研究表明，土地抵押降低了正规金融机构对农户的评估成本，因而有助于提高农户贷款的可得性。Pal发现，印度农户拥有的土地价值越高，越容易从正规金融机构获得贷款。Carter等通过对巴拉圭土地产权的研究认为，土地改革受益者中，富裕的大规模生产者占大多数。张龙耀和杨军通过理论模型推导得出，在农户风险偏好水平不能被金融机构识别时，农村土地产权和抵押制度改革并不能确保农户贷款可得性的提升。黄慧春通过对试点地区调研数据分析指出，农地抵押贷款对小规模农户的信贷约束缓解作用较小，大规模农户及优质存量客户是金融机构贷款的发放对象。在农户参与意愿的研究方面，林乐芬认为，农户由于缺乏有效抵押物，因而对于通过农村土地承包经营权抵押进行贷款的需求相当迫切，经济发达地区的村庄表现得更为明显。曾庆芬、刘盈和申彩霞分别对成都市和重庆市农地抵押融资意愿进行了分析，指出农户的主要收入来源以及有无正规信贷经历都会对产权抵押贷款产生显著影响，耕地面积和经济活动类型对于农户融资意愿影响最大。肖轶等通过实证分析认为，农业收入占家庭总收入占比对抵押融资的意愿有显著的正向影响。于丽红等通过对辽宁省385位农户的样本分析认为，农户经营的土地面积和家庭收入水平与参与农村土地经营权抵押融资的意愿正相关。黎毅等认为农户兼业程度越高，其贷款的意愿和获得贷款的可能性都会越高。于丽红等研究表明，土地经营面积增加会提高农户的融资意愿，农户家庭收入水平对不同经营规模的农户贷款意愿都有正相关关系，并且社会关系对大规模农户的影响较显著。
尽管当前对于农地经营权抵押贷款的可得性以及参与意愿的研究已较完善，但缺乏在农地经营权抵押贷款需求与供给深入分析基础上对其缓解农户融资约束效果的分析评价。本文结合不同试点地区(浙江省嘉兴市、湖州市以及黑龙江省的齐齐哈尔市和绥化市)数据实证分析影响农地经营权抵押贷款的需求与供给的因素，同时结合试点地区农业的基础与特色、土地资源禀赋以及农村金融发展水平，为更好发挥农地经营权抵押贷款缓解农户融资约束效果提供参考。
一、农村土地经营权抵押贷款缓解农户融资约束的效果分析
1.数据来源说明
本文所用数据来源于国务院发展研究中心农村部于2014年10—11月对浙江省嘉兴市、湖州市以及黑龙江省齐齐哈尔市和绥化市的实地调研。此次调研在浙江省共发放问卷334份，收回有效问卷322份，其中嘉兴市有效问卷为163份，湖州市有效问卷为159份;在黑龙江省共发放问卷333份，收回有效问卷236份，其中齐齐哈尔市有效问卷为128份，绥化市有效问卷为108份。
2.被调研地区农地经营权抵押贷款概况
4个被调研地区的农村土地经营权贷款试点工作在全国范围内都位于前列，而且相关的试点工作都卓有成效，嘉兴市的海盐县和嘉善县、湖州市的长兴县和德清县、齐齐哈尔市的克山县、克东县和讷河市以及绥化市的兰西县和庆安县都被纳入中国人民银行等五部委联合下发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点县(市、区)名单》。
嘉兴市和湖州市位于浙江省东北部，两市的经济结构较为相似(见表1)，第一产业产值比重都在5%左右。湖州市乡村总人口为210.78万人，耕地总面积达215.72万亩，乡村人口人均耕地面积为1.02亩。嘉兴市乡村总人口为271.41万人，耕地总面积达311.02万亩，乡村人口人均耕地面积为1.15亩。两市的农村居民人均可支配收入水平也较为相近，分别为22404元和23689元。
黑龙江省齐齐哈尔市和绥化市两市相邻，都是全国重要的商品粮基地、草食畜牧基地、农牧产品基地和绿色食品基地，第一产业产值占有较大比重(见表2)。两市农村居民人均可支配收入略高于10000元。绥化市乡村人口人均耕地面积为7.06亩，齐齐哈尔市乡村人口人均耕地面积为10.09亩。
数据来源: 湖州市统计局、嘉兴市统计局 2015 年统计年鉴和同花顺 iFinD 数据库。
湖州市和嘉兴市通过积极引导土地流转使农村土地集中连片，实现规模化经营，为土地经营权抵押贷款的实现奠定了良好的基础条件，并且通过构建市、县区、乡镇三级农村土地流转服务网络，推进农村土地的登记、确权和发证工作，为规范化开展土地流转经营权抵押贷款提供了良好基础。2010年，中国人民银行湖州中心支行和湖州市有关部门根据2009年浙江省联社出台的《浙江省农村合作金融机构土地承包经营权流转贷款管理办法》陆续出台多项指导意见引导各县区农村合作金融机构尝试开展此类业务。2010年4月，湖州市长兴县联合村镇银行首次推出了农村土地流转经营权抵押贷款试点。嘉兴市于2011年先后出台了《嘉兴市农村土地流转经营权登记管理办法(试行)》《嘉兴市农村土地流转经营权抵押专项贷款实施办法(试行)》等抵押贷款专项管理办法，积极引导金融机构开展农村土地经营权抵押贷款业务。
黑龙江省于2010年出台了《农地经营权抵押贷款的试行办法》，并将绥化市、肇东市、齐齐哈尔市、克山县和依安县等6市(县)作为首批试点县(市)。在总结2010年试点经验的基础上，进一步深入调研，在吸收农户、专业合作社、金融机构以及法院等多方意见的基础上，2014年4月11日，黑龙江省金融办、省发改委和人民银行哈尔滨中心支行联合印发了《关于深入推进农村土地经营权抵押贷款工作的通知》，标志着《黑龙江省农村土地经营权抵押贷款暂行办法》正式出台。
基于以上对被调研地区农地经营权抵押贷款开展情况，结合实证分析可行性的考虑，本文将浙江省嘉兴市和湖州市的数据作为第一组数据，黑龙江省齐齐哈尔市和绥化市的数据汇总作为第二组数据，进行汇总分析。
3.样本农户主要特征
关于被调查样本农户的类型，浙江省农业合作社农户所占比例最大，其次是家庭农场、专业大户和普通农户;黑龙江省专业大户所占比例最高达42.37%，其次是合作社农户、家庭农场和普通农户(见表4)。
数据来源: 根据国务院发展研究中心农村部实地调研数据整理。
表5为样本农户特征的统计性描述，其中性别是0或1变量，其中男性为1，女性为0。其余变量皆为连续性变量。浙江省湖州市和嘉兴市被调查农户的平均年龄为45.4岁，其中男性比例为91.6%，平均受教育年限为10.85年，平均土地经营面积约为388.92亩，设施农业平均占比达30.2%，劳动力投入平均水平为31.205人，农户平均经营利润为81.252万元。黑龙江省被调查农户的平均年龄为45.3岁，其中男性占比为96.6%，平均受教育年限为10.828年，平均土地经营面积为3540.521亩，设施农业平均占比达4.6%，劳动力投入平均水平为24.839人，农户平均经营利润为119.44万元。
4.农户生产经营活动资金缺口情况
通过计算调研数据中2012—2014年农户生产经营投入以及相应毛收入可以发现，尽管浙江省存在资金缺口(生产经营投入大于经营毛收入)农户的比例呈逐年下降的趋势，由2012年的47.47%下降到2014年的38.67%，但仍相对处于一个较高的水平。虽然经营性资金缺口不一定会导致农地抵押贷款需求，一些农户可以使用自有流动资金，但仍存在一部分农户缺乏自有资金或者获取其他借贷资金困难的情况，因此这部分农户的贷款需求是普遍存在的。相较而言，黑龙江省被调查农户存在资金缺口的比例较低，但是平均资金缺口这一指标呈逐年上升趋势，由2012年的130.07万元上升到2014年的249.59万元。
表6 2012—2014 年生产经营活动存在资金缺口农户占比及缺口规模
5.农村土地经营权抵押贷款缓解农户融资约束的效果
浙江省湖州市和嘉兴市的322户农户中，对农村土地经营权抵押贷款有需求意愿的有216户，占322户农户的67.08%，这表明农户对此类贷款的需求较显著，而其中需求得到满足，即金融机构向其发放农地抵押贷款的有79户，占有需求意愿农户总数的36.57%。虽然这一比例处在较低水平，但进一步分析发现，未得到满足的137户农户中有110户通过其他方式获得了资金。黑龙江省齐齐哈尔市和绥化市被调查农户有贷款需求意愿的有185户，占总农户的78.39%，其中有95户农户的贷款需求得到满足，占有需求意愿农户总数的51.35%，高于浙江省农户的满足程度，体现出黑龙江省农地经营权抵押贷款相对较高的需求度和满足度。
表7 不同类型农户获得农地经营权抵押贷款的户数及占比
结合农户类型与农地经营权抵押贷款获得情况进行分析发现(见表7)，浙江省被调研农户中合作社农户获得贷款的农户数远高于其他类型的农户，占所有获得贷款农户数的56.96%，其次分别是专业大户、家庭农场农户和普通农户，其中普通农户获得贷款的仅为7户，占总数的8.86%，通过横向对比普通农户数占总被调研农户数(见表4)可见，浙江省普通农户相较于规模化经营的其他类型农户获得贷款的比例较低。黑龙江省被调研农户中合作社农户和专业大户获得贷款的农户数较多，分别占总获得数的38.95%和37.89%，其次是家庭农场农户和普通农户，尽管普通农户占10.53%与家庭农场农户占12.63%的差距不大，但是结合这两个类型农户占总被调研农户的比例来看，普通农户获得农地经营权抵押贷款的相对比例还是最低的。
进一步分析，浙江省和黑龙江省获得农村土地经营权抵押贷款最大贷款额分别为2650万元和3000万元，最小贷款额分别为5万元和2万元，户均贷款额浙江省为200.474万元，远高于黑龙江省的120.892万元，平均贷款期限分别为1.526年和1.309年。两省农村土地经营权抵押贷款期限为1年的占比都在85%以上(如图1所示)，这说明农村土地经营权抵押贷款在贷款期限上以短期为主。浙江省农村土地经营权抵押贷款平均利率为6.90%，远低于黑龙江省的9.98%，同时，浙江省农地经营权抵押面积占总经营面积的均值以及贷款评估时考虑地上附着物价值的比例都明显高于黑龙江省。黑龙江省贷款评估考虑地上附着物价值的比例较低与其设施农业建设比例较低有关，其平均建有设施的农地面积仅为4.6%。
数据来源: 根据国务院发展研究中心农村部实地调研数据整理。
通过以上数据分析可知，农地经营权抵押贷款在一定程度上缓解了农户由于缺少合格抵押物而导致的正规金融约束，但也存在普通农户获得农地经营权抵押贷款的相对比例较低的问题。在贷款利率方面，浙江省农地经营权抵押贷款利率与同期央行贷款基准利率较为接近，而黑龙江省平均贷款利率水平较高。同时两省农地经营权抵押贷款都存在期限过短的问题，1年期贷款比例在85%以上。这些贷款除了用来支付土地租金、引进新技术及新品种等、购买化肥、饲料、农膜等农业生产资料、支付人员工资外，还被用来进行农业生产基础设施建设投资，浙江省被调研农户将1年期贷款投入农业生产基础建设的超过50%，黑龙江省这一比例过48%，这些投入都属于长期投资，因此存在贷款期限错配的隐患。
二、农村土地经营权抵押贷款供需影响因素分析
1.模型选择
本文采用似不相关双变量Probit模型对影响农地经营权抵押贷款供需状况的影响因素进行分析。在农地经营权抵押贷款模式下根据需求和供给构成组合。
2.变量说明
对于解释变量需要说明以下几点，一是设施农业面积占比，指有设施(包括大棚、温室)种植的面积、畜禽舍/水产养殖的生产设施用地面积和仓库、管理和生活用房及配套基础设施面积之和与目前实际经营的土地面积之比，由于设施农业建设和维护也对资金存在着更大需求，并且作为抵押物时其价值相较普通农地更高;二是农业收入水平，受调研开展时间因素的影响，是指农户根据2014年前10个月的收入并参考过往全年的收入水平而做出的预估值;三是社会关系，指被调查农户是否当前或曾经担任村干部。
3.实证分析与结果讨论
本文运用Stata12.0分别对浙江省和黑龙江省农村土地经营权抵押贷款需求和供给这两个变量进行双变量Probit模型估计，结果如表10所示。
以上两个双变量Probit模型通过沃尔德检验显示都拒绝ρ=0的原假设，即农地抵押贷款需求方程与供给方程存在相关性，两者之间存在显著影响。
浙江省湖州市与嘉兴市农地经营权抵押贷款需求模型的估计结果显示，实际经营土地面积、设施农业面积占比、土地经营权颁证和收入水平对农户农地抵押贷款需求有显著的正向影响。由此可得，农户经营土地面积越大，收入水平越高，尤其是设施农业建设力度越大，抵押贷款需求越高，即表现为大规模、专业化农户对农地抵押贷款资金的需求更强烈。而年龄、劳动力投入对贷款需求有显著的负向影响，这可能是由于劳动力投入增加对设施农业的固定资产投入以及机械化设备的购买形成替代效应，对大额资金的一次性集中投入需求减小。农地经营权抵押贷款供给模型的估计结果显示，受教育年限、土地经营权颁证和土地集中连片对金融机构提供农地经营权抵押贷款有显著的正向影响，受教育年限、取得土地经营权证和获得抵押物的认同度、土地是否集中连片都影响金融机构的供给意愿。
黑龙江省齐齐哈尔市和绥化市农地经营权抵押贷款需求模型的估计结果显示，年龄、受教育年限、土地经营权颁证和土地集中连片对农户的农地抵押贷款需求有显著的正向影响。农户年龄越大、受教育年限越长、农地获得确权颁证和可集中连片规模化经营都会增加农户对农地经营权抵押贷款的需求。而收入对其需求有显著的负向影响，高收入水平使农户有更多的经营资金结余，从而减弱了对抵押贷款的需求。农地经营权抵押贷款供给模型的估计结果显示，受教育年限、实际经营土地面积、土地经营权颁证和社会关系对金融机构提供农地经营权抵押贷款有显著的正向影响，受教育年限越高、实际经营土地面积越大、抵押土地获得经营权证以及农户的身份(当前或曾为村干部)都会使金融机构优先考虑为其提供贷款。
通过对两省农村土地经营权抵押贷款需求和供给双变量Probit模型估计结果分析可知，在需求函数的影响上，土地经营权颁证和土地集中连片都对其有显著正向影响，而年龄和收入水平对其影响相反。土地确权颁证对供给与需求都有显著正向影响，土地确权颁证有利于推进农地经营权抵押贷款的程序化、制度化、规范化，保护农户与金融机构借贷双方的合法权益。浙江省被调研农户年龄越大则其贷款需求越低，而黑龙江省则相反，形成这一结果的原因，可能是黑龙江省作为中国的产粮大省，被调研农户中有96.55%以种植粮食为主，农户的年龄增长伴随着粮食作物种植经验的不断积累，降低了由于种植经验欠缺带来的相关风险，而浙江省被调研农户种植粮食、蔬菜、水果、花卉以及从事养殖业的占比较为均衡，农户以市场为导向来决定其经营项目，年轻农户更适应这种快速变化的市场，风险偏好更高，从而对贷款需求越高。浙江省被调研农户收入水平越高，其贷款需求也越高，而黑龙江省则相反，形成这一结果的原因可能是浙江省被调研农户经营规模远小于黑龙江省，更高的收入水平使其有进一步扩大经营规模的倾向，这就需要更多的资金投入满足经营规模的扩张。在供给函数的影响上，黑龙江省社会关系对其有显著的正向影响，而浙江省则不显著，这说明黑龙江省农地经营权抵押贷款供给对象的选择有一定偏向性，基于血缘与地缘的传统乡土社会关系还在黑龙江省农村地区发挥着较大的影响力，而浙江省社会关系对于取得农地经营权抵押贷款的影响不显著，体现了浙江省经济市场化水平较高，同时两省在贷款利率水平上的较大差距也从侧面印证了这一点。
三、结论及政策建议
1.主要结论
农村土地经营权抵押贷款缓解农户融资约束效果较明显，但不同地区针对不同农户群体存在差异性。本文通过对调研数据定量分析，证明农地经营权抵押贷款在一定程度上缓解了农户由于缺少合格抵押物导致的正规金融约束。浙江省湖州市与嘉兴市有农地经营权抵押贷款需求意愿的农户有36.57%得到满足，而黑龙江省农户的满足率高于浙江省，达到51.35%。同时，普通农户即小规模经营农户获得贷款的比例远低于规模化经营农户。
农户所获得农村土地经营权期间较短，缺乏长期资金支持，并存在期限错配风险。获得农地经营权抵押贷款的被调研农户中绝大多数的贷款期限为1年，具体来看，浙江省和黑龙江省1年期贷款占比分别为85.3%和91.3%，而浙江省被调研农户中获得贷款后用于农业生产基础设施建设投资的超过50%，黑龙江省农户获得贷款后用于购置农业机械设备的超过48%，这都属于长期投资，由此可能存在期限错配的隐患。
从两省的实证结果来看，影响农地经营权抵押贷款供给与需求的因素不尽相同，各有特点，但是土地确权颁证对供给与需求都有显著正向影响，土地确权颁证有利于推进农地经营权抵押贷款的程序化、制度化、规范化，保护借贷双方的合法权益。应注意到，基于血缘与地缘的传统乡土社会关系在黑龙江省农村地区还发挥着较大的影响力，而地处东部沿海发达地区的浙江省由于市场化程度较高，传统乡土社会关系作用相对不显著。
2.政策启示
(1)明确政府定位
全面推进农地确权、登记和颁证工作。政府尤其是基层政府应正确定位自身在推进农地经营权抵押贷款工作中的作用，不搞层层下达规模指标的非市场的行为，也不承诺对金融机构面临的风险兜底，防止扭曲金融市场降低效率。政府应定位为政策引导者、障碍扫除者、农户与金融机构的对接者和规范制度的监督者。
(2)推进配套服务体系建设
首先，要破除相关法律限制，避免农村土地经营权抵押贷款试点地区先天性的法律缺位，一旦农地抵押贷款出现相关纠纷，在处理上就会面临无法可依的窘境。其次，建立农地经营权抵押登记和流转交易一站式服务平台，农地经营权抵押贷款过程中各类服务分散，农户进行农地经营权抵押贷款需要在不同部门登记办理相关手续，提高了农户借款的操作成本。最后，应深化农业保险的广度与深度，甚至可以建立农地经营权抵押贷款的强制保险制度，同时在财政资金上给予一定拨付额度以建立风险保障基金，并为积极开展农村土地经营权抵押贷款的金融机构给予一定的政策照顾。
(3)金融机构合理设置贷款期限
农业生产经营有其特殊性，种植果木、花木等经济作物农作物或是建设大棚、滴灌等农业设施以及采购大型农机设备，都需初期大成本投入，而回收期较长，短期贷款无法满足回报期较长的资金需求，易造成期限错配，影响农户经营活动长期稳定开展。因此，发放农地经营权抵押贷款的金融机构在设置期限时应充分考虑农户的贷款用途，并结合土地经营权剩余期限统筹考虑，合理设置本息偿还方式以及展期条款。
(4)引导农业规模化、专业化经营
培育和发展新型农业经营主体，以实现农业生产的专业化、适度规模化，调整提升农业结构，增加农户持续收入，促进土地经营权抵押贷款发展。首先，规模化、专业化经营的土地经过平整以及农业配套设施建设，提升了其作为抵押物的价值。其次，规模效应可降低金融机构向农户发放贷款的贷前审查以及贷后监管成本。再次，农业专业化经营可在一定程度上降低经营风险。最后，通过实现农业规模化、专业化经营来降低经营失败带来的社会不稳定风险。数量较大的土地经营权流出方的小农户在转让经营权时获得了相应的资金，即使发生违约，金融机构处置作为抵押物的土地经营权也不会影响土地流出农户的正常生活。
作者简介：赵丙奇，宁波大学商学院教授，研究方向:农村金融。
本文系浙江省哲学社会科学规划项目(15NDJC070YB);宁波市软科学项目(2016A10063)的阶段性研究成果。
中国乡村发现网转自：《社会科学战线》2017年第7期 微信公众号（原创）
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