摘要：农村集体经营性建设用地入市涉及多方面的改革, 并将对我国社会经济产生深远的影响。本文试图对影响农村集体经营性建设用地入市的因素进行分析, 进而提出推进农村集体经营性建设用地入市的对策建议, 从而为国家进一步完善试点和全面铺开这项改革提供决策参考。
一、农村集体经营性建设用地入市的进展
1. 农村集体经营性建设用地的地方探索
农村集体经营性建设用地主要是集体所有性质的工业用地及其他非农产业用地, 包括规划为工业、商业、旅游、商品房用地的集体土地。在现行土地管理制度下, 包括集体建设用地在内的所有农村土地入市的前提是必须通过征地转为国有建设用地。但是, 农村集体经营性建设用地直接进入市场是完善我国社会主义市场经济体制的必然要求, 也是新型城镇化土地保障的重要途径。城乡二元化土地管理制度已经成为影响我国社会经济持续快速发展的重要障碍。目前, 我国珠三角、长三角、京津等经济发达地区的农村集体经营性建设用地隐形市场已普遍存在。国土资源部自上世纪90年代起就在地方进行农村集体建设用地流转试点, 并通过部省合作协议等平台与地方开展合作。国土资源部数据显示, 共有22个省份承担了探索农村集体建设用地流转路径的任务。广东、安徽、湖北等省先后出台了政策, [1]对如何规范集体建设用地流转做出了规定。为了盘活农村集体建设用地, 2012年, 深圳市出台了《深圳市土地管理制度改革总体方案》, 2013年1月, 出台“土改”细则, 允许原农村集体经济组织工业用地进入市场流通。这是我国农村集体经营性建设用地入市交易的首个试点。深圳这次的改革绕过以往政府征地的程序, 村集体可以直接将土地在交易中心挂牌出让。
2. 中央关于农村集体经营性建设用地的政策演变
各种类型的地方探索为完善农村集体经营性建设用地权能奠定了实践基础, 但其局限于少数地区, 而且缺乏中央政策和相关法律的支撑。为了改变这种状况, 在政策层面, 十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出:逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。与十七届三中全会的《决定》相比, 去掉了“逐步”二字, 并明确了集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价, 而非模糊性的“享有平等权益”。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出:“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见, 并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署, 规范有序推进这项工作”。2014年国土资源部把引导和规范农村集体经营性建设用地入市作为着力推进的重点改革领域, 要求做好该项工作的顶层设计, 选好试点, 积极稳妥地有序推进, 确保改革取得实效。
3. 农村集体经营性建设用地试点的进展
2015年2月全国人大常委会通过决定, 授权国务院在北京市大兴区等33个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定。试点县市区暂停实施土地管理法、城市房地产管理法的6个条款, 按照重大改革于法有据的原则推进农村“三块地”改革试点, 即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。该授权的期限于2017年12月31日届满, 中央决定试点期限再延长一年。通过三年多的试点工作, 农村集体经营性建设用地入市改革效果初显, 已形成相对成熟的规则体系。
(1) 探索多种形式的入市方式。国家政策明确指出, 集体经营性建设用地入市可以采取就地入市、调整入市和整治入市三种途径。就地入市, 指符合条件的农村集体经营性建设用地直接入市交易, 不涉及土地产权调整, 但就地入市的土地类型较少。调整入市和整治入市具有一定的特殊性。调整入市针对农村集体经营性建设用地分布零星分散的特点, 采取先垦后用、异地置换的方式, 有利于优化城乡建设用地布局, 有利于合理配置和集约利用土地。调整入市借鉴了城乡建设用地增减挂钩政策优势和成功经验, 其基本原则、操作程序、指标调剂、管理要求等与城乡建设用地增减挂钩政策大体相同, 建新地块不涉及新增建设用地指标, 不需要单独办理农用地转用审批手续, 但不同之处在于增减挂钩建新地块须征为国有, 而调整入市则保留集体土地权利不变。整治入市是由政府有计划地对历史形成的城中村进行综合整治、完成配套、重划宗地、确定产权, 只有整治后不予征收、按规划属于经营用途的集体建设用地方可入市。从总体情况看, 多数试点地区在这三种入市方式上都进行了探索, 取得了一定成效。
(2) 形成了多元化的入市主体。入市主体关系着谁来分配土地收益。在入市主体设置上, 各试点地区探索了多种形式。多数地方由村委会代行农村集体经济组织职能, 作为农村集体经营性建设用地的入市主体。成都锦江区是由集体经济组织成立公司作为流转主体。[2]有的地方成立了经济合作社作为入市主体。例如, 德清县结合浙江省的“三权到人 (户) , 权跟人 (户) 走”的农村产权制度改革, 对所有经营性资产量化入股, 全县106个村 (社区) 成立股份经济合作组织, 实行工商注册登记, 独立核算, 自负盈亏, 具有独立法人资格。这些合作社具备市场主体资格, 成为入市主体。为了解决土地分散在不同所有者之间的问题, 北京市大兴区西红门镇以镇为基本单位, 统一规划调整, 各个村集体土地统筹入市, 成立镇集体联营公司, 按照公司法人结构运行, 发挥市场主体作用, 保证了镇域内各村共享土地收益。
(3) 探索多种利益分配方式。如何平衡国家、集体和个人的利益, 既能实现所有者利益, 又能体现社会公平正义, 是农村集体经营性建设用地入市试点的重要任务。集体经营性建设用地入市的收益是指集体建设用地使用权流转产生的收入和利益的总和, 包括出让金、租金、股利、转让金等。流转收益分配是集体经营性建设用地入市的关键问题, 分为外部分配和内部分配两个层面的问题, 涉及国家、集体、土地使用者、农民个人等各方主体的利益, 只有合理安排利益分配格局, 平衡好各方主体之间的利益关系, 才能保障改革稳步顺利推进。[3]各试点县根据自身情况, 探索了多种利益分配方式。例如, 山西省泽州县是农村土地制度改革试点县。该县北义城镇南义城村村委将一块9亩多的闲置土地, 流转给一家能源公司建设加油站, 流转年限40年, 成交价为132万多元。作为入市主体, 南义城村委按照总成交价的20%向政府交纳土地增值收益调节金, 剩余全部地价款作价入股到该公司参与股息分配, 公司以每年8%的固定利率向村委支付股息, 村集体以股息再进行内部分红。这种入市方式使村集体能够得到长期收益, 企业也从一次性缴纳土地款变为每年分红, 缓解了资金压力, 双方实现共赢。有的地方采取“分红+自留发展资金”的模式。广东省佛山市南海区在扣除调节金后, 把土地款项的60%作为股份分红, 40%作为集体自留资金发展生产。贵州湄潭县规定集体经济组织成员分配不得少于净收益的50%。针对集体建设用地零散而难以入市的问题, 德清县探索不同村集体合作入市模式, 该县的东衡村创业园B区就是采用这种方式, 相邻村庄通过复垦, 其建设用地在东衡村实现入市, 所得收益按照一定比例进行分配。
二、农村集体经营性建设用地入市面临的突出问题
1. 农村集体经营性建设用地分布零散
总体上看, 农村集体经营性建设用地的主要来源是停产的乡镇企业、闲置的学校、村部以及村周围荒地等。这些地类的单块面积小, 分布零散, 大多与宅基地混杂在一起, 不能满足用地需求方的要求。
针对这一问题, 中央在政策上明确在试点地区可以采取调整入市的方式, 即借鉴城乡建设用地“增减挂钩”的做法, 对村庄内零星、分散的集体经营性建设用地进行复垦, 恢复为农用地后, 将腾挪出的建设用地指标调整到县级行政辖区内产业集中区或其他符合条件的区域内, 并划定相应的地块上市交易。异地调整入市的入市主体为入市地块所属的农村集体经济组织, 入市主体按约定的标准和方式向复垦地块所属农村集体经济组织支付复垦补偿金。但异地入市在实际操作中面临困难。
2. 实现与国有土地同权同价面临着法律障碍
改革开放后, 农村集体经营性建设用地入市一直以不同形式存在, 但其不能与国有土地同等入市、同权同价。新一轮土地改革就是要改变这种情况, 不仅允许集体经营性建设用地入市, 而且要与国有土地同等入市、同权同价。“同权”首先是权利束的相同, 即在同一区位条件下, 集体经营性建设用地与国有土地具有同样的法律地位, 二者的权利主体范围相同、权利内容也应相同。[4]但在实际操作中, 农村集体经营性建设用地的权能不完整。国有建设用地使用权有期限限制, 具有较为完整的权能, 除占有、使用外, 还具有转让、出租、抵押等权能。农村集体建设用地的使用权是一种静态的用益物权, 其权能主要体现为占有和使用, 处分权能受到严格限制, 不得转让、出让或者出租用于非农建设, 不能抵押、担保。国有土地和农村集体经营性建设用地使用权在权能上的差异, 就必然导致二者入市后难以“同价”。在集体经营性建设用地上修建的房子没有房地产权证, 导致其无法抵押融资及销售, 进而直接影响了集体土地的价值与价格, 及其开发的规模和档次。
一定地域范围内的集体建设用地使用权入市, 其交易安全的保障基础是地方政策或地方性法规, 缺乏国家法的支持。以地方性规则为集体建设用地使用权交易提供支持, 然而当这些地方性规则与国家法之间存在实质性冲突时, 交易后的地权变动是否具有合法性, 对交易当事人而言不可预见。[5]这种风险也直接影响到集体建设用地入市的价格。
3. 地方政府对农村集体经营性建设用地入市的积极性不高
之前国家相关法律禁止集体建设用地使用权入市的主要目的, 在于维护国有土地使用权一级市场的法律地位。农村经营性建设用地入市之后, 建设用地供给主体将从国家变为国家和集体并存, 从而对国有土地使用权一级市场形成冲击并引发连带反应。例如, 政府征地的困难程度将会提高;在地方财政严重依赖土地财政的背景下, 征地数量的减少也意味着地方财政收入的减少。在实地调研中发现, 一些地方政府从自身利益最大化的角度考虑, 对农村集体经营性建设用地入市的范围做出了限制。因此, 如何确定征地与农村经营性建设用地直接入市的范围从而实现二者之间的有机衔接, 就成为一个亟待解决的问题。
4. 土地流转收益的分配问题
在政府垄断土地一级市场的情况下, 土地出让收入成了地方财政的重要来源, 集体和农民只能得到很小的份额。政府、集体和农民之间的土地出让收入分配关系被扭曲。一旦农村建设用地可以入市, 其真实价值就会显示出来, 收益主体、分配比例的界定等就成了不可回避的问题。允许农村集体经营性建设用地入市, 可以在很大程度上改变这种扭曲的分配关系。但是, 政府也仍应得到土地流转的部分收益。其原因是, 土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升, 在很大程度上是社会因素造成的。如果流转收益全部由集体和农民所得, 就会产生严重的社会不公。但如何界定政府在流转收益中享受的份额, 仍然值得深入探讨。随着集体经营性建设用地的入市, 土地出让收入在集体与农民之间的分配关系也日益重要。农村村集体拥有对农村集体经营性建设用地的所有权, 但处置权实际上掌握在村干部手中, 村干部可由此获得潜在的租金收益。在农民对集体资产收益不了解、监督缺位的情况下, 很容易引起“小官巨贪”进而危及到社会稳定。一个典型的例子是, 广东省陆丰市乌坎村的土地被村委会成员私下变卖, 2011年年底该村村民连续两次群体上访, 在没有得到满意答复之后, 村民为维护自身权利多次示威, 并发生严重的警民冲突。
三、农村集体经营性建设用地入市的思路和对策
1. 继续加大农村集体经营性建设用地改革的推进力度
农村集体经营性建设用地入市试点已经形成了一批可复制、可推广的经验, 应在总结这些经验的基础上, 加大改革的力度。一是鼓励农村集体经济组织在不违反政策规定、符合城乡规划的前提下, 以参与联营、联建、入股等多种方式参与存量建设用地的开发, 也可直接参与土地开发。[6]但仅依靠开发存量地来推进农村集体建设用地入市是不可持续的, 应扩展建设用地的选择范围, 使农村集体经营性建设用地入市规模逐步扩大。[7]二是针对农村集体经营性建设用地分布零散的问题, 继续推进和完善调整入市的方式。三是探索农村宅基地腾退后转变为经营性建设用地入市的途径。四是进一步缩小征地范围, 为村级经济发展保留一定的用地空间。[6]
2. 建立和完善城乡接轨的建设用地使用权制度
中共十八届三中全会《决定》中明确提出了建立城乡统一的建设用地市场, 以加快完善现代市场体系。可以通过集体建设用地的市场化改革, 构建城乡划拨土地使用权管理与城乡出让土地使用权管理双轨并行的统一建设用地市场。国家通过有效的经济、法律、计划手段来监控土地市场的运行, 使集体建设用地使用权在国家管理下有序进入市场流动。
(1) 入市流转的类型。根据农村集体经营性建设用地试点地区的经验, 可以参照国有土地使用权转让、出租、抵押的管理要求, 重点明确农村集体经营性建设用地使用权再次入市的条件、使用年限、合同签订、办理程序、用途管制、受让或承租土地使用权再转让、转租及再抵押、提前收回土地使用权、转让出租收益分配, 以及对各种违法行为查处等方面的规定和要求。根据集体土地所有权的特点, 对农村集体经营性建设用地使用权再次入市交易, 应当有与国有土地二级市场管理不同的制度设计。在再次入市的条件上, 应经集体土地所有权主体同意。在入市程序上, 应由土地使用者征得土地所有权主体同意、经镇区政府审核后、向县市国土管理部门提出转让、出租申请。在抵押权实现处置上, 未经法定程序, 不得改变土地所有权性质和土地用途。在转让收益分配上, 县市政府可以收取一定比例的土地增值收益调节金。
(2) 入市期限。集体经营性建设用地流转必须确定土地使用期限。根据试点地区的经验, 可按照国有土地流转的期限规定执行, 即“居住用地为70年, 工业用地为50年, 教育、科技文化、卫生、体育用地为50年, 商业、旅游、娱乐用地为40年, 综合或其他用地为50年”。土地使用权出让合同约定的使用年限届满、土地使用者需要继续使用土地的, 可以申请续期、重新签订土地使用权出让合同;作价出资 (入股) 的时限可比照农村集体建设用地出让年限的设计执行;采取租赁形式的, 可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁, 长期租赁的最长期限不得超过同类用途土地出让最高年限。
(3) 入市主体。农村集体经营性建设用地的所有权属于村集体, 这就出现了由谁来代替村集体行使流转土地的问题。相关法律法规使得村委会 (包括村民小组) 和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产, 并赋予了二者同样的合法性。[8]但村委会在实际中一般承担着“上传下达”的功能, 是上级政府和职能部门在农村地区的“腿”。基于这种情况, 由村委会作为农村集体经营性建设用地的入市主体可能存在很多问题。一些地方的经济事务由农村经济社和经联社管理, 但是这些经济组织却与村委会和党支部密切捆绑在一起, 村委会主任往往同时兼任村党支部书记和经联社社长, 政经之间并未分开。从未来的方向看, 应开展村级层面政经分离的改革。村委会的职能是对全体村民进行社会管理, 提供公共服务。村级经济方面的事务由村经济合作社承担。
(4) 入市方式。继续完善就地入市、调整入市、整治入市三种入市方式。对于调整入市, 需要对异地调整地块条件、操作程序、收益分配等事项作出明确规定。异地调整入市应当以土地利用规划和城乡规划为依据, 按照先复垦、后入市的原则实施, 确保建设用地不增加, 耕地数量不减少、质量有提高;入市收益应在入市地块所属集体经济组织和复垦地块所属经济组织之间进行合理分配。对于整治入市, 需要对整治入市的范围、城中村整治改造规划和实施计划的编制、整治改造的实施主体和运作方式、决定入市程序、城中村整治改造资金的筹措、使用、监管管理以及土地增值收益的分配等作出明确规定。
3. 建立集体经营性建设用地使用权流转的市场运作制度
(1) 建立农村集体建设用地流转入市的交易许可管制制度。与农用土地相比, 集体建设用地具有更高的比较效益。如果放开对集体建设用地使用权的流转, 势必会导致大量农用地被转变为建设用地, 因此需要对集体建设用地使用权流转的条件做出明确限制。十八届三中全会《决定》明确提出, 农村集体经营性建设用地入市要在实践中严格执行用途管制, 同时也要坚持符合用地规划为前提。应构建农村集体建设用地流转入市的交易许可管制制度, 规定流转上市的集体建设用地必须满足性质合法、手续齐全、无权属争议、符合土地规划等条件。同时可以预见到, 由于巨大利益空间的存在, 一旦农村集体经营性建设用地入市的口子打开, 就有可能出现把农民宅基地变成农村建设用地、再变成经营性建设用地入市的情况。针对这种情况, 农村集体经营性建设用地入市可以采取存量优先、增量补充的原则顺序入市, 先期应该以解决乡镇企业倒闭后闲置的历史遗留用地入市问题为主。
(2) 建立市场中介服务体系。就大多数农村来说, 我国土地市场的中介机制正处于缺位或尚待完善的状态。为了促进农村集体经营性建设用地流转, 迫切需要建立土地流转市场的信息、咨询、预测和评估等服务系统, 使中介服务专业化、社会化。
(3) 建立科学合理的价格机制。农村集体建设用地使用权流转必然涉及土地价格、土地租金问题。引入市场机制后, 价格、租金水平要由市场供求关系决定, 但政府公布的基准地价及据此折算的基准地租仍是交易各方开展决策的重要依据。因此各地可以借鉴城市基准地价制定经验, 积极探索适合农村集体经营性建设用地价格确定的依据和方法。
4. 建立集体建设用地招标拍卖挂牌出让的市场监管制度
招标拍卖挂牌不仅是一种供地方式, 更是一种市场监管方式。要按照对城乡建设用地市场进行统一监管的原则, 完善城乡统一的建设用地“招拍挂”出让制度。符合流转条件的集体建设用地, 由集体经济组织出让用作工业等经营性用地的, 必须在城乡统一的有形市场上“招拍挂”出让, 防止出现新一轮的土地腐败。
5. 建立税收调控机制
允许集体建设用地入市流转之后, 为保证地方政府、集体和农民之间合理的土地出让收入分配关系, 可以通过构建税收调控机制, 对入市后的集体土地按年度征收土地使用费或地产税, 使政府、集体和农民三方均获得稳定收益。尤其是城市近郊区的农村土地, 由于其具有的区位优势, 在入市时可获得更高的增值收益, 但这部分过高的增值收益并不是由农民自身劳动所创造的, 因此农民对这部分增值收益的分配份额不应过高。[8]政府可通过税收对其增值收益分配进行调节, 保证一定数量的土地增值收益用于广大农村地区的基础设施建设和社会事业发展。
中国乡村发现网转自：农村经济2018年12期
(扫一扫，更多精彩内容！)
