【摘要】推进依法行政，实现建设法治政府的目标，就应当充分发挥法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中的积极作用。本文以嘉禾县政府法律顾问工作为视角，分析政府法律顾问工作中存在的主要问题，并在此基础上提出一些完善政府法律顾问工作的对策、建议。
【关键词】依法行政; 完善; 法律顾问工作
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师专家的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，为推动法治政府建设指明了方向。为贯彻落实中央精神，《法治郴州建设纲要（2015-2020）》明确了要建立市、县两级党委政府法律顾问制度，并且将政府法律顾问制度纳入政府依法决策机制。但是在实践中，政府法律顾问工作的完善不可能一蹴而就，应当深入分析其发展历程、现状、存在问题，才能进一步总结有切实可行的对策与建议。
一、政府法律顾问制度的概念、发展与现状
（一）政府法律顾问制度的概念
顾问，《辞源》称：“淮南子汜论：‘诛赏制度，无所顾问’，在此顾问系顾视问询之意。”现代汉语词典解释为：“顾问，指有某方面的专业知识，供个人或机关咨询的人。”法律顾问就是掌握法律知识、为机构或者个人提供法律咨询服务的人。政府法律顾问是指：为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。政府法律顾问制度是关于法律顾问如何产生运行以及完善的制度和规则的总称。
根据现行的实践经验，我国政府法律顾问是一个狭义的概念，即我国政府法律顾问是指与政府签订法律顾问服务合同的组织机构，其中最主要的组织机构是律师事务所，其次是法律专家所在的工作单位。因此严格地讲，律师作为政府法律顾问事宜的实际提供者应该称为法律顾问律师（或简称顾问律师）。
（二）政府法律顾问制度的发展与现状
政府法律顾问制度是现代法治文明国家政治制度的重要组成部分。据了解，目前，美国约有18000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务。尤其与政府有关的民事或刑事案件，都主要由政府律师负责处理。仅联邦政府就雇佣律师数千人，其中国务院法律顾问团就有律师3O名，司法部有律师近千名，其他一些部门如环境保护署、联邦贸易委员会、税务总署、联邦证券委员会、国家劳工委员会、版权中心等也聘请政府律师负责解决具体的法律事务问题。在新加坡，大约有200多名政府律师被派驻各政府部门；在香港特别行政区，约有450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、注册总署、廉正公署等政府部门。律政司司长是行政长官、特区政府、各个政府部门及机构的首席法律顾问，其辖下的律政司仅代表政府行使刑事检控职能的刑事检控科中就有200余名政府律师。由此可见，在法治发达的国家和地区，凡是政府涉及的法律事务，一般都要通过律师来完成。政府法律顾问在当今世界上许多国家和地区政府的重大决策与具体事务的运作中起着举足轻重的作用。
我国政府法律顾问制度发展较晚且不完善。“我国法律顾问制度的产生与我国的法制建设进程相适应。新中国法制建设的发展，客观上要求机关、企业依法活动。”虽然我国在制度层面上对政府法律顾问的考量较早，但是由于历史原因，随着法制建设进程的中断，我国政府法律顾问制度的真正发展确实改革开放以后的事情。我国的政府法律顾问制度起源于上个世纪80年代，经历了从试点到逐步成熟的不同阶段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了政府法律顾问室，为政府提供经济领域的法律事务咨询。1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批准了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团。1998年底司法部制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，规定律师可以担任政府法律顾问，受政府委托可以办理的法律事务包括代理政府参与诉讼，协助政府审查重大的经济合同、经济项目及重要的法律文书等。1993年国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府顾问律师试点。而且在北京、上海、广州深圳等地已经进行了有益的尝试，取得了较好的效果。2002年10月22日，司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，旨在“推进依法治国，实施依法行政”，进一步完善了我国的政府法律顾问制度。
嘉禾县位于湖南省南部，郴州市西南部，土地面积为695.91平方公里，地形总趋势为东、南、西三面高，自南向北渐低，是典型的丘陵地区，全县42万人口，也是湖南省面积最小、人口密度较大、农村富余劳动力多的县份之一。嘉禾的政府法律顾问工作较为滞后，2008年组建了县政府法律顾问团后，县政府法律顾问工作不断推进，截止到2017年7月底，县级政府法律顾问团成员为9人，全县10个乡镇政府全部聘请了法律顾问。我县目前共有188个行政村，基层法律服务工作者18人，每人负责5-10个行政村，帮扶解决相关法律咨询服务工作。县乡村（社区）三级法律顾问积极为政府各项工作出谋划策、排忧解难，在重大项目的讨论论证，领导信访接待、重大矛盾纠纷的调处、突发性事件应对、领导干部法制讲座等方面发挥了积极作用。
二、政府法律顾问工作存在的主要问题
在实践中，政府法律顾问工作在各地、各部门实行的状况不一、形式各异。政府法律顾问作为一项制度还未成熟定型，作用发挥不充分，存在诸多问题尚需理顺。主要表现在以下几个方面：
（一）一些政府、企业、社区重视不够，参与程度不足，顾问工作趋于形式。
目前，全国许多省份构建了省、市、县三级法律顾问体系，但在实践中，政府法律顾问工作却趋于形式。就嘉禾而言，一部分政府官员对法律顾问缺乏应有的重视：一些政府官员因害怕扩大法律顾问工作范围会侵犯到自己在行政管理当中的“管理隐私”、国家秘密，会限制政府的运作机制，以致给自己造成不必要的麻烦，而往往将法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、陪同政府领导下访、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。法律顾问没有全程介入政府的日常工作，没有发挥其应有的重要作用，而是成为了一种为满足政治需要的摆设。加上一些政府领导轻视律师的作用，对律师未予以充分重视，认为律师就是打官司，担任政府法律顾问也就是在必要时充当一下“消防员”的角色，被动地提供一些法律服务。有的地方政府只是应要求出台一个设立顾问是文件，长年累月不向法律顾问咨询任何事情，政府法律顾问只在台账或者宣传材料中出现，从来无缘参与政府法律服务。政府法律顾问作不仅趋于形式，同时也限制了一些法律顾问专业性的有效发挥。
（二）法律顾问长效工作机制尚未健全完善。
法律顾问长效工作机制应当涵盖工作制度、考核机制、激励机制等内容，但是从嘉禾现有县乡两级法律顾问工作情况来看，县乡两级政府虽然建立或聘请了法律顾问团，但相关的工作机制尚未建立健全，最关键的法律顾问工作制度、考核机制、激励机制并未完全建立，缺乏长效机制。
（三）经费保障普遍不足，律师工作积极性不高。
县政府既没有专项财政预算经费，也没有下拨工作经费，乡镇的情况则更不理想。政府及部门没有树立律师有偿服务的理念，认为律师应当讲政治、顾大局，应该为党委政府提供免费法律服务。大多数中小企业和社区都没有安排法律顾问专门经费，律师开展专项服务纯属公益服务、工作缺乏经费保障，律师积极性难以调动。
三、完善政府法律顾问工作的对策与建议
按照十八届四中全会关于“积极推行政府法律顾问制度”的要求，从确定职能、完善机制、加强专业体系建设、强化保障四个方面着力，真正发挥法律顾问制度在推动法治政府建设中的积极作用。
（一）确定职能——明确定位，提高地位
要充分利用全面推进依法治国建设的契机，抓好十八届四中全会关于“积极推行政府法律顾问制度”精神的落实，建议上级政府尽快出则和相关配套制度，明确省、市、县(市、区)、乡镇(街道）四级政府和县级以上行政执法部门建立法律顾问制度的任务目标，并将政府法律顾问合同的签订作为依法行政工作的一项考核内容，使法法律顾问制度全面覆盖各级政府行政决策、执行、监督等主要行为的全过程，全面实行依法行政，预防和控制各项法律风险，积极推进法治政府建设。
要发挥法律顾问在政府工作中的重要作用,就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。然而，由于制度和观念上的原因，律师参与政府法律顾问工作中，其权利和地位往往得不到有效保障，一些简单的权利，如知情权、调查取证权、劳动报酬权等等权利未得以充分保障。设立政府法律顾问律师保障制度，优化顾问律师的执业环境，保障顾问律师的权利和地位，成为当前政府开展法律顾问工作的重要任务之一。第一是改善政府顾问律师的工作环境，有效落实律师办公场所，为律师配备工作必须的交通、通讯、电脑等硬件设施。改变以往律师顾问费用低廉、待遇不高的局面。全面提高律师的劳动报酬，对律师工作中所支出的合理费用予以全额报销，以利于促进律师工作的积极性。第二是政府顾问律师参与政府法律顾问工作，不仅应得到政府的有力配合，在尊重政府律师的同时，也应当给予充分的权利。地方政府应当在有关法律、法规出台之前，制定相关的规范性文件，授予政府顾问律师一定的查阅、询问、取证等权利，以有效保障法律顾问工作的顺利进行。第三是政府顾问律师参与政府法律顾问工作，同样也涉及人身及财产安全的问题，社会律师在执业过程中被殴打的情况时常出现。特别是在参与处理政府一些重大突发、敏感事件及重大群体上访等矛盾较为冲突的事件时，政府应当采取有效措施，保障政府律师的人身及财产安全。
(二)完善机制——确保全过程参与决策、行政过程
制定各项制度，让法律融入政府权力运行，让政府行政全过程“依法”法律顾问的作用发挥应从事后向事前、更向事中全面强化。针对现行法律顾问工作中的缺项，一是结合政府“权力正面清单”的制订，明确须经法律顾问评估的决策或行政行为，同时完善法律顾问列席政府会议的制度，将法律顾问的合法性审查作为政府工作决策讨论的前置程序；二是细化法律顾问岗位，如可设“法律风险评估师”，要求政府（部门）的对外具体行政行为和抽象行政行为必须由政府法律顾问评估风险、出具《法律意见书》后才能对外发布，三是建立专人的跟踪矫正机制，对每一项政府涉法事务都要有法律顾问负责全程跟踪，及时提出法律意见，确保行政的各个环节均在合法合规范围内；四是对于民生直接相关的行政事项，除决策前的法律风险评估之外，在发生矛盾纠纷时要由充当政府(部门)法律发言人的法律顾问出面做法律解读，并进行法律宣传。总之，法律顾问制度建立以后，必须严格实施，保障政府法律顾问工作顺利展开，防止流于形式。
(三)专业体系建设——严格资质，规范管理
构建政府法律顾问的专业体系。一要严格资质要求。顾问人员应以律师为主，但不限于执业律师。其他相关的法律专业人士任政府法律顾问，须要求其具备法律执业“资格”，以保证顾问组成的职业水准，切实提升服务能力，发挥律师在推进法治政府中的作用。二是规范人选产生。由政府聘用单位提出法律顾问的专业领域需求，津制部门统一发布岗位，司法行政部门推举人选，再由聘用单位、法制部门和司法行政部门共同确定人选。三要理顺管理。法律顾问的协调管理由司法行政部门负责，包括维护职业规范、激励专业发展，以及对业务不良、执业不端行为予以职业评定和惩戒的自律管理。首先，政府可根 据法律顾问的工作情况，在每一年度末，对其服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况做出综合评价，评选出年度“优秀”、“尽职”及“不合格”三个不同的档次。其次，政府根据评价结果，对评选为年度优秀、尽职的顾问在通报表彰的同时，也可给予一定的奖励。对于考核不合格的外聘顾问，应当解除聘用。
(四)强化保障——纳入财政预算
在现阶段，政府财政中通常没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实，大部分律师在从事政府法律顾问工作中，其工作收入得不到有效保障，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。建立政府法律顾问经费，是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件之一。
根据政府财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作的开展。同时，还必须明确政府律师顾问费用的标准，规范政府律师的聘用形式。政府聘请顾问律师，必须与律师签订“顾问合同”，明确其劳动报酬、工作补贴及其福利待遇，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。对政府法律顾问实行有偿外包，建立和落实政府购买法律顾问制度，将政府法律顾问工作经费纳入政府专项财政预算，明确经费标准。各级各部门要积极主动搭建工作平台，重视和支持律师开展政府法律顾问工作，为政府法律顾问律师发挥职能作用提供便利和创造条件，确保政府法律顾问制度真正发挥，克服“聘而不用、顾而不问”和“虽问不听，我行我素”的现象。
总体来说，应当将政府法律顾问制度作为政府的一项软基础设施建设来对待，法律顾问的设立应全覆盖，法律顾问的工作要贯穿到行政管理各个环节，以刚性制度保障其权利和地位，让法律顾问制度在规制政府行为、处理矛盾纠纷，协助并促使政府依法行政方面充分发挥作用。
（作者单位：中共嘉禾县委党校、行政学校）
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