主持人：唐绍欣 山东大学经济研究中心副教授，硕士研究生导师，在《经济科学》、《经济学动态》、《学术月刊》等发表多篇学术论文。
秦庆武：山东社会科学院农村经济研究所所长、研究员。山东社科院学术委员、优秀专家。主要专业研究方向：农村经济学、发展经济学、区域经济学等。1981年以来，在《中国社会科学》、《中国农村经济》、《人民日报》等省以上学术刊物和理论报刊发表论文和调查报告180余篇，出版个人专著《农业产业化概论》等3部，主编或合著专著10余本。主持过10余项国家级和省级社会科学规划课题和软科学课题，曾获4项中宣部“五个一工程”奖，2项省精品工程奖，1项省优秀图书奖；获省社会科学优秀成果一等奖1项，二等奖2项，三等奖9项。1996年被批准享受国务院政府特殊津贴，并被评为山东省十佳理论工作者。兼任中国农业经济学会理事、山东农村改革与发展研究会副会长兼秘书长、山东农业大学兼职教授（硕士研究生导师）、省政府农业专家顾问团成员。
主持人：长期以来，农民负担问题就是制约农业和农村经济发展，影响农民增收和农村社会稳定的重大问题。尽管中央多次发布文件，三令五申要减轻农民负担，但仍难奏效，且愈减愈多，自有其思想认识上和制度上的深层原因。你提出一种观点，认为农民负担只减轻是远远不够的，只有彻底取消农民负担，才是解决“三农”问题的根本出路。那么，为什么要取消农民负担？
秦庆武：农民负担是一个历史的概念。目前来看，仅仅减轻是远远不够的，彻底取消农民负担，是有充分的理论依据的。首先，农业已不再是社会财富主要来源。在传统农业社会，农业是社会的主导产业，是提供社会财富的主要渠道，因此历史上承担税赋的主体是农民。无论是“税人”还是“税地”，对农业和农民征税都有其合理性。当然，农业社会国家的官僚机构也比较简单，农民所供养的官员人数有限。然而，在一个工业为主导产业的社会里，社会财富的提供主要是工业、服务业而不是农业的条件下，依然把农业和农民作为纳税主体，则必然要产生社会不公平。目前，我国已进入到工业化中期阶段。在国内生产总值的构成上，农业的份额不断下降，目前仅占不到15%。农业所提供的税收，仅占全部国家财政收入的3%左右。用占GDP15%的农业增加值所产生的收益和税费，去为占人口70%的农民提供公共产品，去保证农村基层的政权和组织运行，这本身就是极不合理和十分困难的。其次，征缴农业税费的成本太高。我们过去好像从来没有计算过农民税费的征收成本。在目前乡村财政收入严重不足的情况下，乡村干部实际上要用70%以上的精力去向农民要钱要粮。据估计，目前我国每年从农民那里征收的税费总数约为1800亿元。从投入上看，我们征缴1800亿元的费用至少需要动用460万人的人力（全国4.5万个乡镇,每个乡镇平均20人计;74万个行政村,每村5人计）;从政治上看,我们所付出的是干群关系紧张,农村社会不稳定的巨大成本。从经济上看，农民收入受到影响，负担沉重，增收困难，必然使农村市场萎缩，从而影响内需，影响整个国民经济的增长和发展。然而这1800亿元，仅是近几年来我国财政收入总量的1/10左右。第三，农民负担是对农民不公平的国民待遇。通过税赋的公平分配,为全体公民提供大致相同的公共服务和公共设施，应该是政府的责任。目前在城市，教育、医疗、公共道路交通、绿化、各类基础设施建设，居民基本上不必拿钱。居民个人所得税的起征点是月收入800元。在农村，本来公共设施和公共服务就十分落后，但所有的东西几乎全靠农民自己拿钱。如农村义务教育，道路桥梁的修建等等。尽管农民一年的现金收入可能还赶不上城市职工一月的收入，但还必须交纳各种税费和摊派。这些不公平是非常明显的。据典型调查，目前在乡镇财政开支中，中小学教师工资要占50～70%的比例，实际上农民家庭开支的很大一块是被教育开支吃掉了。乡村教育是义务教育，受益的是整个国家国民素质的提高，是纯公共产品，最应该是由国家拿钱的，但现在仍由农民承担。同样，计划生育、民兵训练、优抚等等，也不是纯粹的地方性公共物品，让农民单独承担其费用也是不合理的。因此，调整国家的国民收入分配格局，改革农村财政体制，使国家收入分配更多地向农村倾斜，于理于法都是应该的。第四，对农业应支持保护而不是索取。农业是弱质产业，对农业进行支持和保护是政府的重要责任。当代工业化国家一般都给农业以高度保护，如美国对每公顷土地直接补贴100-150美元，欧盟为300-350美元。对农业和农村发展的投入一般都占财政支出的10%以上。但我国可能是世界上少数负保护水平最高的国家之一。每公顷土地向农民收取的税费接近200美元。从一些成功国家和地区的经验看，人均国民生产总值超过300美元之后，即开始转向保护农业。人均国民生产总值达到1000美元时，基本完成从掠夺农业向哺养农业的转变。目前我国人均GDP已接近1000美元，指导思想和基本政策应该有一个根本的转变，就是从提取农业剩余转向保护支持农业。加入WTO以后，这一要求更为迫切。
主持人：长期以来，许多人都有一个看法，就是认为在中国农民人口占大多数的情况下，不可能让少数人来补贴多数人，让城市来支援农村。现在，我国农村人口仍然占60%以上，要取消农民负担，条件是否已经成熟？
秦庆武：我认为，取消农民负担的条件已基本成熟。我们应该认识到，虽然我国农村人口仍然占大多数，但我国广大农村还处在传统农业阶段，农业文明的落后生产方式仍占有主导地位。农业本身的低效益和农业文明的停滞性使农民不可能靠农业创造出多少财富。这从农业税费占国民收入的比重中可以清楚地看出来。而我国的工业作为一种新的文明形态，它的扩张性，高速增长性却能够在较短的时间内就创造出巨大的生产力和社会财富。工业文明主要在城市，因此城市率先获得和享受了工业文明的成果。当工业成为创造社会财富的主要来源时，用工业反哺农业，让城市支援农村，实现“农不养政”，也就成为必然。经过认真计算，我们认为全面免除农业税费是可行的。据考证，目前只有中国和越南还有“农业税”税种，而越南又是学的中国“经验”。根据统计资料，2000年我国农业税总额为465.31亿元，乡村人口人均为48.68元；按2000年全国农民人均纯收入2253.39元计算，“三提五统”5%的提取率人均为112.6元，全国总额为908.7亿元。上述两项全国总额已达1374亿元。然而，农村的各种乱集资、乱摊派、乱罚款和以资代劳等“三乱”收费，尚未算进去。根据各地调查资料，这一块收费，低者农民人均50元左右，高者人均100元以上。按照低位农民人均50元计算，全国收费总额约为400多亿元，如此算来，支撑整个农村政权机构和村级组织运行的实际费用，全国约为1800亿元。这与农业部2000年对农民负担的统计1779亿元大体相当。目前，我国的财政总收入已达2万亿，根据有关部门测算，加上各类收费、基金等预算外收入总财力已达到2.5万亿左右，而拥有8亿多农民的农村总财力仅占7%左右，而且几乎都是靠农民提供的。以7%的总财力来对应70%的人口，农村的财政如何能够收支平衡?农民的负担如何能够减下来? 实际上，对于8亿农民花费极高的征税成本和社会不稳定成本来收取1800多亿元税费，可能在别的环节稍一用力即可解决。此外，我国近年来每年财政增收都要达到2000亿元左右，另外每年还要发行几千亿元的国债，如果下决心解决农民负担问题并不是没有条件。国家财税部门和其它有关部门应该认真研究一下现行财政体制改革问题。为此，我们建议中央痛下决心，把面向农民征收的税费全部减免。如一时拿不出如此多的资金，可考虑将每年用于补贴给农业流通环节的约1000亿元费用，拿出大部或全部直接补贴给农民，亦可将困扰我们多年的农民负担问题彻底解决。
主持人：取消农民负担是一个大趋势，但考虑到方方面面的因素，恐怕也不是马上就能做到的，可能需要许多方面的政策调整和体制创新。你认为需要进行哪些方面的配套改革？
秦庆武：今年中共中央1号文件提出，要增加农民收入，必须减轻农民负担，并提出今年起全面取消农业特产税，降低农业税税率。农民负担实际上已经开始了从减轻向取消的转变。但是要真正取消农民负担，必须做到“农不养政”，必须进行一系列的政策调整和制度创新。 一是要转变政府职能，减少乡镇政府事权，改革乡镇机构。我国历史上就有“皇权不下县”的说法，即县是面对农村的最基层的政府。我国目前设立的乡镇一级政府，实际上不是一级完整的政府。乡镇一级的很多部门特别是有权力的部门，都归属于上级主管部门管理，乡镇一级缺乏很多作为一级政府所必须具备的职能。在市场经济条件下，经济发展所需要的资源配置主要靠市场来进行，政府的职能主要是向社会提供公共服务和公共产品。然而目前的乡镇政府由于财力所限，养人已经十分困难，根本没有能力为社会提供公共产品，只能提供少量的服务。根据这种情况，完全应该实行机构改革，改变乡镇政府作为一级政府的性质，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，即乡镇公署或公所，仅聘用少量的公务人员，完成其公共职能。减人是减轻农民负担的关键。
主持人：减人后乡镇的公共服务职能如何履行？
秦庆武：一是县级及其以上的政府和部门，不得再把大量的任务，特别是升级达标要求压到乡镇，要想让乡镇办事，就必须给钱，坚决改变目前事权与财权不相称的状况。乡镇一级原来所存在的公共服务职能，主要是由一些事业单位承担，如农机站、经管站、畜牧兽医站等，其机构和人员可以仿照日本农协和台湾农会的方式，转为为农民服务的中介组织，政府给予一定的支持，但不再列入政府编制序列，使其靠服务来逐步自己养活自己。二是取消乡镇一级财政，由县级财政承担乡镇开支。原来乡镇作为一级政府，乡镇财政实际上无法支撑其正常运行，乡镇财政除了收钱养人之外，无法履行公共财政的职责。因此，在乡镇作为一级政府撤消以后，乡镇不再作为一级财政主体存在。乡镇一级的财政税务部门经精简后，仍可存在，但只作为县财税局的派出机构，承担辖区范围内工商税收和农业税收的征缴和上解。乡镇一级的公务员工资，由县级财政统一发放。县级财政的缺口部分，由中央和省财政通过转移支付来解决。无论富裕地区和贫困地区，县乡两级公务员应该得到大致相同的收入。不能象现在一样差距可达到5-10倍。中央和省级政府应当建立和完善转移支付制度，要保证欠发达地区的农村居民能够享受到义务教育、医疗卫生保障等最基本的公共服务。三是建立对城乡居民公平的个人所得税征收制度。从长远看，在取消农业税费的基础上，可以针对所有城乡居民建立公平的和统一的个人所得税的征收制度。个人所得税是一个十分重要的税种，在许多国家都占有很重要地位，一般达到GDP的10%以上，而我国仅占0.43%，相当于前者的1/20。个人所得税的特点是针对实际收入统一征税，起征点一致，比较公平。如我国针对城市居民征收的所得税，起征点为800元，超过部分的收入越多，征收越多，可以起到调节贫富差距的作用。对农村居民，我们也应该同等看待，仅征收月收入800元以上的部分，其它税费应一律免除。随着城乡居民收入水平的提高，这一种税种的潜力会越来越大，应该有广泛的税基。2000年我国的个人所得税仅为500亿元，这与对富裕阶层的征收力度不够有很大关系。如果制度设计的更严密，更合理，或者政府拿出对贫苦农民收费的一半劲头来对付形形色色的偷税漏税，所得税的大幅度增加是可能的。
主持人：现在农民负担有很大一部分是教育支出，对农村义务教育经费，应该如何解决？
秦庆武：农村义务教育经费包括教师工资，是目前乡镇财政支出的大头，实际上是由农民来负担。虽然从2002年开始，中央要求教师工资由县级财政统一发放，但是由于财源不足，县级财政也不堪重负，多数地区还是要依赖乡镇财政上解收入来解决。因此，虽然农村教师工资发放渠道变化了，但资金来源并未变化。本来应该由国家承担的义务教育经费，现在仍然还是由农民承担。其改革的思路是由农民承担变为国家承担，其中一半以上必须靠国家的财政转移支付来解决,因目前中央财政已占全国总财力的52%。目前农村的公办教师全国人数约为650万，如每人每月工资按1000元计算，全国约需650亿元。如果中央下决心解决这一问题，从目前每年约2000亿元的财政增收中拿出1/5，即500亿元，再由各省分担其余部分，这一问题便可基本解决。这样，农民的负担水平便可大大下降，乡村组织的开支紧张可大大缓解。
中国乡村发现网转自:《学术前沿》2004年第1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
