摘要：小产权房的开发与交易自产生之日起就被禁止,但它却在高压政策下顽强发展,形成了现实与政策要求之间的冲突。小产权房问题也在从未间断的争论中不断升级,特别是伴随"共有产权房"和"集体建设用地建设租赁住房"试点政策的提出,对小产权房存废的讨论愈加激烈。基于制度分析与发展的框架进行研究,可对小产权房政策制定的主体及情境进行剖析,并发现现行小产权房政策不仅没有达到管理目标,还损害了中央政府的"政绩合法性"。中央政府的实际行为与目标的分离,是导致小产权房现实与政策要求之间冲突的根本原因,土地要素相对价格上涨而政府土地补偿款较低的现状、耕地保护观念偏向和城乡二元土地制度的存在,则表现为三个诱因。应从这三个外生变量着手,提高补偿标准,提升工业用地和城市建设用地的集约水平以及农业化水平来保护耕地,修改关于土地用途管制的相关规定,赋予农村集体经济组织建设用地使用权和宅基地处分权,并尽快改革城乡二元土地制度,加快建立城乡统一的建设用地市场。
小产权房是中国当前住房体系中的一种非正式产品, 它从诞生到蔓延, 并没有事先规划, 甚至“小产权房”这一范畴, 也是管理部门后来才想出来的。这个没人负责的开发产品, 影响了中国的城市化进程, 改变了城市面貌, 也给地方和中央政府出了一道难题。目前, 在小产权房问题上出现了两种观点:政府和少数学者历数其过, 认为它是非法的, 应全面禁止;而多数学者和民间百姓却对小产权房持宽容或强力的支持态度, 列举其“合法”依据并大赞其功。双方的对立引发了如下讨论:小产权房“小”在何处?政府禁止和学者、民间支持的理由各是什么?现实与政策要求之间的冲突是怎么形成的?冲突又该如何化解?本文将基于制度分析与发展的框架剖析小产权房政策制定的主体及情境, 解析小产权房政策的制定过程, 还原彼此之间对立及冲突的来龙去脉。
小产权房现实与政策要求之间的冲突———小产权房“小”在何处?
为分析、明确小产权房现实与政策要求之间的冲突, 我们需在明确小产权房概念的基础上, 分析小产权房究竟“小”在何处, 找到这种冲突的根本原因。
学界对“小产权房”的含义有不同的解释, 有以下看法:王洪亮认为“所谓小产权房, 是相对于大产权房而言的。大产权房是在国有土地上建造的、在市场上合法流通的商品房, 其流通不受限制”, “小产权房是在集体所有土地上建造的、主要出让给城市居民的房屋, 其流通受到法律限制或禁止。从广义上来讲, 农村集体所有土地上所有的房屋都是小产权房, 因为所有农村房屋都不得出卖给城市居民”。[1]此观点主要是从房屋占地性质和房屋的流通条件来判断、界定大产权房与小产权房, 认为大产权房的“大”主要体现在房屋占用的是国有土地, 并可以流通;小产权的“小”主要体现在房屋建造在农村集体土地上, 并且按法律规定不可以流通。谭术魁认为小产权房有两个特点, 首先是“建在农村集体经济组织所拥有的土地之上”, 其次是“被非本集体经济组织成员 (外村村民、城市居民) 所拥有的住房”。[2]第一个特点是从占用土地性质角度做的判断, 认为小产权房使用的土地必须是农村集体所有的土地, 不能是国有土地;第二个特点是从购买主体的属性来判断, 拥有者不是本集体成员。李永东认为小产权房的出现是在社会转型背景下的一种“自发行为”, 是“农民在农村土地 (自有宅基地和农村集体土地) 上自发开发房产进行居住和交易的行为”。[3]此观点从房屋占用土地的性质和房屋用途两方面来判断小产权房的“小”, 并且认为房屋用途有“居住和交易”两个方面。严焰认为应从四个方面界定小产权房:第一, 小产权房“是建设在农村集体土地上”。这一条是从建设土地的性质出发, 认为房屋必须使用农村集体土地。第二, 从小产权房建设程序和建设主体来看, 程序不正规, 主体不合法。小产权房“使用的土地没有经过国家的规划、审批手续”“没有缴纳土地出让金等费用”“一般由乡镇、村委会与开发商合作建设, 或由乡镇、村委会自行开发建设, 亦有小部分由村委会审批、村民自行建设”。第三, 小产权房是“以较低的价格向村民以外的城市居民销售的房屋”。这是从小产权房销售对象 (使用主体) 上来看, 销售对象须是非本集体成员, 并且要经过流通和交易。第四, 从颁发产权证主体来看, 认为小产权房“不能获得国家房管部门颁发的房屋所有权证, 其产权证只是由乡镇政府或村委会颁发”。[4]这种观点认为小产权房由于使用土地性质、主体、程序的不合“常规”, 在结果上的“非法”, 未得县级以上政府的认可。
经以上分析及相关文献梳理, 我们发现学界对小产权房的界定, 除对使用土地的性质一直认同外, 其他方面认识不一致。我们认为主要从以下三方面对小产权房进行界定比较合理:房屋占用土地的性质、房屋的使用主体、房屋的用途———第一, 房屋占用土地的性质必须是农村集体土地, 如果是建设在国有土地上, 国家是认可的, 就不存在“小”的前提。因此, 通常说的经济适用房、军产房等不是严格意义上的小产权房, 也不属于本文讨论的范畴。第二, 房屋使用的主体必须是非本集体成员。本集体成员之间是可以交易房屋的, 不存在权利上的限制;非集体成员购买这类房产, 是不会得到法律认可的。根据中国法律规定, 房屋所有权需县级以上人民政府颁发的产权证才能确认合法性。第三, 房屋的用途是交易。如果是农村集体成员为改善居住环境而建设, 就不存在程序上的合法认定要求。只有与特定主体进行了交易, 才能认定为小产权房。这里的房屋用途包括所建房屋是自主还是出售这两种, 至于购买者的目的和用途, 暂不考虑。根据上述分析, 我们认为小产权房是:建在农村集体经济组织所拥有的土地之上, 通过交易被非本集体经济组织成员 (外村村民、城市居民) 所拥有的房屋。也就是说, 判断某一具体的房屋是不是属于小产权房, 必须同时具备三个要件:第一, 必须使用农村集体土地;第二, 进行了交易;第三, 被非本集体成员 (城市居民或非本村村民) 所拥有。
在了解小产权房内涵后, 我们还要了解上述哪一个要件是造成小产权房之“小”的根本原因, 才能准确判断小产权房“小”在何处。为此, 我们需要梳理农村土地的来龙去脉。关于农村土地, 1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”, 此私有财产中包括私有土地。这时的土地完全归农民所有。1950年中央人民政府颁发《关于填发土地房产所有证的指示》, 提出“为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权, 巩固与提高农民生产情绪, 不论农民新分的土地及原有土地, 均应一律颁发土地房产所有证 (以下简称土地证) ……”, 随后于1951年颁发了“土地证”, 该证意味着农民对土地拥有所有权。按《民法通则》和《物权法》规定, 所有权包括占有、使用、收益和处分四个方面, 这时农民对土地拥有完整的所有权。自1953年开始, 我国开始实行农村合作社、人民公社, 土地上交农村集体, 农民在合作社或公社中集体劳动。
1982年《中华人民共和国宪法》规定:“城市的土地属于国家所有”, 2004年修改为“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有……”[5]。此处规定的国家和农村集体的“所有权”应该是相同的, 然而国家的所有权与农村集体的所有权却是不平等的。不管是法律规定还是现实, 国家的所有权都是完整的所有权, 包括对土地的占有、使用、收益和处分的权利, 还包括为了公共利益的需要, 对农村所有的土地进行处分的权利。而农村集体的所有权则是不完整的所有权, 它在不同时代体现在不同的方面。在计划经济体制下, 农民的所有权只体现为占有权、集体劳动权和在土地上安排宅基地和“五小”[6]工业用地的权利, 没有使用经营权、收益分配权。自1956年温州首次出现包产到户后, 而后我国实行的家庭联产承包制, 给农民集体所有权增加了一项权能———承包经营权。与此同时, 国有土地也增设了一项新的权利———建设用地使用权。1998年《土地管理法》又规定:所有土地的建设用地使用权归国家所有。农村集体所有权在不同时代体现在不同方面, 但都要比国家对城市土地的所有权要少, 并且也都少于《民法通则》和《物权法》对所有权规定的应有内容。2007年《物权法》规定建设用地使用权、宅基地使用权、承包经营权均是土地的法定产权, 但事实却是与此不相符:农村集体土地没有建设用地使用权, 农村集体宅基地使用权中没有处分权。至此, 我们发现两个变化:第一, 农民所有土地变成了农村集体所有土地, 农民对土地的完整所有权变成了农村集体对土地的不完整所有权;第二, 农村集体对土地的所有权权能在受到多种限制的同时, 国家对土地的所有权权能却在不断增加。农村集体土地权能的不完整, 导致了在农村集体土地的很多权利 (建设、交易等) 也是不正当、不合法的。因此, 小产权房的“小”根本就是农村集体土地所有权之“小”———农村集体土地所有权不完整, 由此带来在土地的开发、建设、交易等方面的权利限制, 即:农村土地与城市土地在权能上的不一致, 带来农村集体与国家在土地权利上的差异。
一、小产权房现实状况与政策要求背离的缘由
1. 分析的理论基础
制度分析与发展框架 (Institutional analysis And Development framework;IAD) 是由埃里诺·奥斯特罗姆在托克维尔、霍布斯和联邦党人等政治思想传统的基础上提出的, 用于研究政策过程的制度理论, 也是从制度角度研究公共政策具有竞争力的理论之一。IAD主导思路是在一系列制度影响因素下, 制度制定主体在制度环境中相互影响, 通过互动、评估, 制定制度或变革、创新制度。IAD是外部变量、行动舞台、互动、评价标准、结果等组合要素相互影响的过程 (见图1) 。
图1 制度分析与发展的框架图
资料来源:Ostrom Elinor, Understanding institutional diversity.Princeton, NJ:Princeton University Press, 2005b, p.189。
IAD的外部变量包括三个要素, 生物物理属性/物质属性是第一个要素, 它是指物质世界的客观属性。基于客观属性不同, 行动者会做出不同的激励反应或态度, 互动过程、评价标准和最终结果都是不同的。第二个要素是共同体属性要素, 是指共同体成员普遍接受的价值观念或行为规范, 或者潜在参与者对决策实物的理解程度或偏好。该属性会影响行动者的行为、互动过程、评估标准、决策行为等。第三个要素是规则要素, 是指制度对象已有的一些规则和规定, 它以导向性作用影响行动者及互动过程。IAD的行动舞台是由行动情景和行动者组成。行动情景是指参与者的特点, 包括数量、职位、允许的行动、潜在结果、对选择的控制、可获取的信息、对行动和结果所分配的报酬等七个要素。行动者是指对参与者的理论假设, 从信息和人类心智、过程和结果、选择方面研究参与者行为, 这些影响着参与者的认知, 进而影响制度的形成过程和发展。IAD的结果以及评价, 是对形成或发展的制度依据特定的标准进行评估。评价主体不同, 判断标准也会随着变化, 这些标准主要包括经济效率、公平、责任、道德标准等价值系统。
行动舞台是IAD的重点和焦点。根据IAD, 小产权房政策制定过程涉及的舞台有中央政策舞台 (以下简称“中央舞台”) 、地方政策舞台 (以下简称“地方舞台”) 以及“非正式舞台”。中央舞台、地方舞台、非正式舞台彼此互动、相互作用, 共同影响着小产权房政策制定过程和未来发展 (见图2, L代表小产权房政策) 。
图2 小产权房政策的行动舞台
2. 冲突主体———各舞台政策参与者
小产权房政策的行动舞台, 是小产权房政策各参与主体之间相互谈判、妥协的社会空间。明确小产权房政策舞台的各参与主体, 对理解政策制定过程 (冲突、化解) 有指导作用。
小产权房政策的参与主体主要包括六类:一是国家权威机构, 包括中央政府及其直属的国家发展与改革委员会、国土资源部、住房与城乡建设部等部门。他们制定政策既要着眼于宏观经济, 也要着眼于具体住房市场现状, 对政策的形成起着决定作用。二是省级政府及其所属的发展与改革委员会、国土资源厅、住房与城乡建设厅等部门, 他们是区域小产权房政策的制定者和执行者。他们既要考虑地方政绩, 也要考虑百姓的实际情况。三是技术官员, 主要负责拟定具体政策。他们既可以参与到正式舞台, 也可以参与到非正式舞台。四是媒体精英, 他们是非正式舞台的主要力量。他们通过关注热点事件、政策, 发表观点, 形成一定的舆论压力, 推动政策的形成与演化。五是专家学者。有的专家学者参与到正式舞台中, 发挥着智库作用;也有的专家学者参与到非正式舞台的互动中, 对政策的形成有呼吁、推动或摧毁作用。六是农村集体和农民, 他们不仅是小产权房政策的倡导者、建设者, 而且也是受益者。他们呼吁较多, 但“声音较小”, 很难形成积极的推动力量。根据上述行动舞台和政策参与者的分析, 本文把小产权房政策的行动舞台和对应主体划分如下 (见表1) 。
3. 冲突的外生变量分析
使用IAD分析小产权房政策的制定过程和发展时, 三个外生变量可具体描述为:土地要素相对价格上涨而政府土地补偿款较低的现状、耕地保护观念偏向和城乡二元土地制度。这三个外生变量为小产权房现实与政策要求之间的冲突埋下了伏笔, 也是导致冲突的现实原因。
(1) 土地要素相对价格上涨而政府土地补偿款较低的现状
随着城市化、工业化的发展, 城市规模迅速扩大, 对土地的需求不断增加, 土地的价格也不断上涨, 特别是建设用地价格涨得更快、更高。土地要素价格上涨带来的额外利润成为农村集体和农民开发建设的助推力。而农村集体和农民是否会在额外利润的诱惑下开发小产权房, 要看政府的土地补偿款、自行开发小产权房的成本与收益比较等因素。中国宪法规定, “国家为了公共利益, 可以对农村集体所有的土地进行征收”。国家要将农村集体土地转化为国有土地, 才可以进行开发。国家将农村集体土地转化为国有土地的过程, 表现为对土地的征收, 而征收具有一定的强制性和不平等性。强制性体现在对于其土地是否征收, 怎么样征收, 以及如何补偿都只能服从国家意志。不平等性体现在, 国家与农村集体本应是平等的法律关系, 却不能基于市场进行对等价格谈判, 只能接受按国家标准的核算结果。政府核算土地补偿款是根据农业产值或者依据行政划拨时期的补偿标准, 而非当时的土地价格, 大多都要低于市场价格, 是一种不等价的补偿。相比国家按农业产出进行计算的较低征地补偿款, 农村集体和村民有极大的动力自主或与开发商合作进行小产权房开发。目前小产权房更多出现在一线城市 (如北京、深圳等) 则是对此更好的说明。
(2) 耕地保护观念偏向
人口多, 耕地少, 粮食安全是中国的重大问题。对1991-1999年人口数量分析 (见图3) 可以看出中国人口逐年增长[7];而从1991-1999年的耕地面积则是呈下降趋势 (见图4) 。其中, 1991-1995年中国耕地面积总体平稳, 略有减少, 每年变化不大;1995-1996年由于新增耕地面积较大, 使总体耕地面积增加;1996-1999年耕地面积变化不大, 但还是可以看出呈下降趋势。在人多地少的情况下, 根据当时的预测, 中国农业技术不会有重大突破, 耕地的减少会直接影响粮食安全。在以保护粮食安全为前提, 重点发展工业化、城市化的时期, 出台了土地用途管制制度———农村集体土地不能用于非农建设。按其规定, 农村集体土地上的非农建设都是不合法的[8], 这种价值观则直接引导了一系列保护耕地和限制农村集体土地用途的政策出台。然而伴随着城市化、工业化的进一步发展, 面对较大的土地增值, 农村集体和农民必然产生自行开发土地的动机, 而政府对小产权房的治理存在着一定的路径依赖, 从而导致现实与政策要求冲突的升级。
图3 1991-1999年中国人口变化
资料来源:国家统计局1991-1999年度统计公报。
图4 1991-1999年中国耕地面积变化
资料来源:1991-1995年数据为国家统计局数据;1996-1999年数据为国土资源部数据。
(3) 城乡二元土地制度
国家拥有城市土地, 农村集体拥有农村土地, 但国家和农村集体的土地所有权权能却不同, 这是城乡二元土地制度的主要特点。国家的所有权是完整的所有权:占有、使用、收益、处分, 还包括延伸的转让权、抵押权、出租权等, 且所有权行使的对象是任何个人或组织等。但农村集体土地只拥有名义上的所有权, 只拥有占有权、部分使用权、承包经营权, 而没有抵押权、转让权、处分权等, 且行使权利的对象是有限定的, 使用权仅限于集体成员。鉴于城市土地与农村土地的所有权不同, 则主体享有的权利就会有所差异。国家所有的土地是可以用于多种用途的, 特别是城市建设和房地产开发;而农村集体拥有的土地只有经过国家征地后才能进行非农业建设, 如进行城市建设和房地产开发。政府在按照农业产值给予农民补偿后, 依法将农村集体土地征收后变成国有土地, 垄断了所有土地一级市场的流转, 与开发商共享了农村土地带来的收益;地方政府也可以从这种不平衡的城乡二元土地制度中获得丰厚的收益, 但农村集体和农民却没有完整的所有权, 因而不能分享到应得的收益。小产权房则可以看做是农村集体与农民对这一不平等制度进行的抗争, 因此, 小产权房要彻底根治, 必须寻求平等对话, 寻求共享发展成果。
二、小产权房现实与冲突过程释疑与商榷
1. 中央舞台目标与冲突的释疑与商榷
中央舞台的行动者是中央政府、中国发展与改革委员会等部门。“政府 (中央政府) 关注的目标可以被概括为四个方面:维护统治、保障民族利益、追求制度偏好和其他具体目标”。[9]其中, 维护统治就是要获取自身统治的合法性, 是其最重要的目标。“由于中国的集权体制, 中央政府获取自身统治合法性的主要对象就是全国民众”。[10]这种合法性不是通过民众的直接选举获得, 而主要是“通过将执政党及其所属阶级的意志变成公共政策, 创造经济发展、社会和谐与政治稳定的绩效来获得, 所以有的学者将之称为‘政绩合法性’”。[11]因此, 政府一般通过法律、规定、政策等表达利益诉求, 在诸多问题的解释上具有绝对发言权、最高地位, 包括土地、小产权房的处理问题上。
基于上述目标, 中央政府应该出台与目标相符合的政策, 从而获得政绩“合法性”认可和支持, 然而中央政府出台一系列相关文件 (见表2) 认定小产权房违法违规, 背离了目标。首先从政策对象来看, 小产权房政策限制了更多的合法性来源。中央政府获得合法性的主要对象是全国民众, 小产权房的政策限制了中国占据人口大多数的农村集体和农民以及经济收入较低而需购买小产权房的城镇居民的权利, 丧失了更多合法性支持的对象。在表2政策中, 1999年出台的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中提到“农民的住宅不得向城市居民出售”。规定不仅限制了农民对所有房屋的处分权, 也限制了城市居民购买房屋的交易, 更损害了城市中低收入者寻求小产权房解决居住的权利。政策从而失去了相应的合法性来源。其次从政策效果来看, 小产权房政策“因小失大”。中央政府一般通过实现经济发展、社会和谐和政治稳定获得“政绩合法性”, 而小产权房政策却带来了更多不稳定因素。表2政策中, 2002年、2004年、2006年的政策规定中提到“禁止……非农业建设”, 小产权房政策限制了农村集体和农民对农村土地的开发权, 政府通过垄断土地一级市场获得了巨大经济利润的同时, 产生了更多的强拆、强征现象, 引发了众多群体性事件以及上访现象, 直接危害了社会和谐、稳定。政府通过“低买高卖”的方式获得土地的高额利润, 房地产开发商可以通过开发赚取不菲利润, 城市购房者也可以随着土地的升值而获得更多财富, 而农民却因没有得到应有的补偿, 从而带来新的财富分配不均。最后从政策的执行来看, 小产权房政策损害了政策权威性。公共政策的权威性不仅体现在合法性上, 也体现在人们对政策自觉执行和服从上。而多数群体不仅对小产权房政策的目标和内容不认同, 还通过建设、买卖小产权房的行为拒绝执行政策, 直接损害了公共政策权威性。中央政府的实际行为与目标的分裂状态, 是导致小产权房现实存在与政策要求之间冲突的原因。
表2 中央政府出台的小产权房政策
2. 地方舞台目标与冲突的释疑与商榷
地方舞台的行动者指的是省级政府、省级国土资源厅等部门。地方政府是小产权房治理方案的制定者和执行者, 它既要考虑地方政绩, 也要考虑地方百姓的实际情况。地方政府中“地方官员行为的目标函数主要包括经济收益 (E) 、政治收益 (P) 和信仰满足 (I) ”[12], 还包括“如地方民众的支持度、地方环境保护程度、居民就业水平等等”。[13]“市场化进程中的地方政府行为, 是地方政府在特定约束条件下追求效用最大化的理性选择”。[14]因此, 地方政府在政策制定和执行上, 更愿意从有利于实现“经济收益、政治收益和信仰满足”角度出发, 而自动过滤不利于目标收益的行为。在小产权房治理上, 地方政府更应该考虑农村集体和农民的诉求, 通过地方特色政策治理实现上述目标, 而实际上地方政府不仅没有解决冲突, 反而在延续了小产权房现实与中央政策要求冲突的情况下, 加剧了矛盾冲突。首先地方政府“唯上”不“唯下”。这造成了地方忽视农村集体和农民的合理诉求, 坚决贯彻中央政府的禁令, 并采取查封、强拆等激化冲突的行为。其次地方政府行为与目标“脱轨”。在地方政府的目标中, 既要考虑本地经济发展, 也要考虑百姓民生, 应平衡好经济发展与百姓民生的关系。地方政府在“经济至上”的目标下, 垄断土地一级市场推高地价, 获得巨额土地收益的同时, 也推高了房价。在地价、房价节节高升, 保障房供给较少的情况下, 小产权房也呈加速发展势头, 进一步加剧了小产权房现实与政策要求的冲突。
目前, 地方政府中有河北 (石家庄) 、江苏 (南京) 等地曾出台小产权房治理政策。2006年石家庄实施《石家庄市城市房屋权属登记管理条例修正案》, 规定“集体土地上的房屋权属转移登记, 只限于在集体组织成员之间进行”“集体土地上的房屋设定他项权登记时, 应征得土地所有权人的同意, 并提交书面证明”。2007年6月前后, 全国范围内小产权房问题凸显、引发争议, 石家庄有关集体土地上的房屋权属登记试点工作也被迫终止。2003年, 南京市政府转发南京市建委等部门文件《关于处置我市集体土地房地产开发遗留问题的实施意见》, 探索小产权房“转正”路径, 但时至2009年, 仍然没有一家成功“转正”。由此可知, 河北石家庄、江苏南京等地虽然考虑目标效益、本地实际情况, 但在中央政策导向下, 又暂停了将小产权房合法化的尝试, 延续了小产权房现实与政策要求之间的冲突。
3. 非正式舞台目标与冲突的释疑与商榷
非正式舞台参与者可以视为多个政策建议的团体, 参与者包括媒体精英、专家学者、农村集体和农民等。非正式舞台内的不同行动者基于各自不同的价值偏好, 会形成一定的政策倡议联盟, 希望能够在一定程度上影响中央舞台、地方舞台的政策选择。譬如, 农村集体和农民认为“通过建设小产权房获得数倍、数十倍甚至上百倍于征地的土地增值收益;通过出售、出租这些房屋, 获得持续稳定的收入;可以让村集体走上致富道路, 改善村民的整体生活水平”。[15]小产权房购买者则“相信对已经建成, 并形成规模的小产权房政府会有一个合理的解决方案, 比如促使其合法化, 因为这只是政府与乡镇的一场利益博弈, 终极目的不是为了破坏老百姓现有的住房利益。在治理小产权房问题上, 政府态度肯定会比较温柔, 不会太强硬, 这后面关系的是社会稳定问题。”[16]
然而, 现实情况是小产权房的治理政策制定, 非正式群体的有效参与远远不够。第一, 媒体精英在政府政策引导下未对小产权房冲突提出有效意见。媒体精英本应通过大量报道, 以及发表专业意见形成一定社会舆论氛围, 通过给政府一定的舆论压力影响其政策的制定和发展。然而, 因多数媒体与政府有管理和依赖关系, 虽有不少媒体通过多种方式进行了专题报道, 但大多仅就热点、事件、政策等进行平铺式报道, 很少发表明显指导性意见, 因而对小产权房政策的影响微不足道。第二, 农村集体和农民影响力较小。农村集体和农民是小产权房的受益者, 也是土地制度改革的倡导者和需求者, 他们群体众多, 数量较大, 本应该可以形成较大的政策影响力, 但其成员社会地位较低, 话语权较弱, 较难形成有效的政策影响力。多数参与者以及房地产开发商对禁令不满的同时, 一些参与者仍采取自主开发小产权房的方式对政策进行抗议。面对这种冲突, 政府本应在积极吸纳民意, 科学论证基础上调整政策。但政府除了继续出台禁止性法规外, 一直缺少可操作性方法来化解冲突。
小产权房现实与政策要求之间的冲突, 是参与政策制定的中央舞台、地方舞台、非正式舞台的各参与者之间相互作用的过程和结果。反映了中央政府、地方政府与专家学者、农村集体和农民之间的利益冲突, 这不仅与中央和地方政府的目标差异有关, 也与专家学者、农村集体和农民的参与程度有关。小产权房冲突的化解不仅取决于上述因素的变化, 更取决于强势主体———中央政府能否准确定位、转变职能、优化政策, 更偏重于考虑“政绩合法性”目标。
三、对小产权房现实与政策要求之间冲突质疑与化解
在土地要素价格上涨而补偿较低, 耕地保护观念偏向以及城乡存在二元土地制度的大背景下, 小产权房现实与政策要求出现冲突是中央、地方以及非正式舞台相互影响的结果。这种冲突可以看成是三个外生变量的函数, 该冲突是否必然存在, 是否能够化解, 则取决于外生变量的变化。本文认为, 对这三个外生变量的主流认识还有商榷的余地, 也有化解冲突的空间:
1. 政府补偿是否可以提高?
随着城市化、工业化的发展, 土地要素的相对价格上涨, 不仅体现在级差地租Ⅰ上, 也体现在因政府投入而不断上升的级差地租Ⅱ上。不论是级差地租Ⅰ, 还是级差地租Ⅱ, 作为土地的所有者———农村集体和农民, 如果能得到相对较高的补偿, 也不会冒如此风险对集体土地进行建设、开发。农村集体和农民会与政府不断博弈, 在获取政府补偿款、自用、自主开发建设等选择中, 比较成本与收益, 做出最后的决策。在上述几种选择中, 自用所得收益应该最低。如果政府没有征地的意愿和行为, 农村集体和农民因得不到更理想的收益, 自主开发小产权房的动力则会很大。即使政府采取征地策略, 但农村集体和农民认为补偿较低, 也会出现开发小产权房的现象。至于违规自主开发建设后政府是罚款还是拆除, 农村集体和农民则普遍认为政府罚款可行性不足, 且政府不会采取强拆手段, 以免引发群体性冲突事件。在此情况下, 自主开发小产权房就成了农村集体和农民在与政府博弈过程中的最优选择。因此, 是否可以通过提高补偿标准解决小产权房问题, 是值得考虑的。如果不改变其他影响变量, 提高政府补偿是化解冲突的有效措施之一。
2. 保护耕地必须限制土地用途吗?
在人多地少的情况下, 确保粮食安全, 无可厚非。但是不是必须以限制土地用途来实现?美国等国家也存在土地用途管制制度, 但美国不是取消土地使用权, 只是限制土地使用权, 限制那些有损公共利益或他人利益的使用方式和用途。美国还对没有建设权的土地所有人给予建设权补偿。然而, 中国的土地用途管制制度不仅取消了农村集体土地的建设用地使用权和宅基地处分权, 还让政府变相垄断了土地一级市场。倘若对农村集体土地的用途进行管制, 那么使用农村集体土地的政府, 是不是也不能进行开发建设?因此, 建议通过在划定耕地基本红线的基础上, 通过提升工业用地和城市建设用地的集约水平以及农业化水平来保护耕地。同时, 通过修改《土地管理法》《物权法》中关于土地用途管制的相关规定, 赋予农村集体土地建设用地使用权和宅基地处分权。
3. 城乡二元土地制度必须存在吗?
城乡二元土地制度可以说是中国社会主义初级阶段的特定产物, 为城市化、工业化发展提供了大量的廉价土地和巨额的土地出让金。但这种制度带来的弊端也不容忽视:一是使地方依靠卖地来获得大量土地出让金, 形成土地财政, 间接推高了地价和房价, 进而出现小产权房市场;二是剥夺了农村集体土地的完整所有权, 使其持续反哺工业化、城市化发展, 却没有共享工业化、城市化的成果, 进一步拉大了城乡差距;三是伴随大量农民工进城务工, 又促生了小产权房市场的进一步蔓延。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场, 这不仅要赋予土地承包经营权, 还要赋予其抵押权、担保权, 同时还要赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”的权利。因此, 政府可以“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”;通过修改《土地管理法》《物权法》“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”, 为加快建立城乡统一的建设用地市场提供法律保障。
中国乡村发现网转自：《学术界》2017 (10)
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