——以江门市农村联谊会为考察对象
摘要：推进村民自治，必须倡导并全面实施多元精英合作治理。这种治理模式将成为我国农村社区治理现代化的新趋向。江门市农村联谊会成功搭建了多元精英合作治理平台，并取得了明显成效。它有其合理的内在运作逻辑，并已形成科学规范的运行模式。实践证明，多元精英合作治理可有效吸纳体制外精英，促进农村基层民主发展，推动农村治理现代化。农村基层须不断推动多元精英合作治理体系现代化，促进多元精英合作治理能力现代化，以逐步推进多元精英合作治理的可持续发展。
关键词：治理现代化；精英；合作治理；农村联谊会
在治理现代化的时代背景下，创新农村社区治理模式具有较强的理论意义和现实价值。
一、农村治理模式变迁：体制内精英治理到多元精英合作治理
在应然的村民自治模式下，农村治理事务应有全体村民广泛参与并由村民主导，真正实现选举、决策、管理、监督各方面的民主治理，形成参与度高、自主性强的良好治理局面。然而，在实然层面上，我国大多数村庄的治理权力由农村精英掌握，即农村精英治理现象普遍存在。
（一）体制内精英治理：当代农村治理主导模式
精英治理，是指少数精英在农村公共权力结构中处于支配性地位，主导和控制农村治理的运作过程，而广大普通村民参与的广度、深度、效度和积极性比较低的一种模式。现代农村精英可分为体制内精英与体制外精英。我国农村目前最主要的两种治理类型是体制外精英流失状态下的干部主导型治理和权势精英主导的群体型治理。严格来说，这两种都属于体制内精英治理模式。该模式简单高效，决策、管理的成本低，实现了农村社会与国家的有效对接，能有效提供农村基本公共服务，维护农村社会治安和稳定。但是，体制内精英的治理权力过于集中，而体制外精英和普通村民由于参与社区治理的渠道有限，参与平台缺乏，故参与程度底，基本无实质性参与；村民自治只保证了民主选举，而民主管理、民主决策和民主监督没有得到真正体现，精英权力失控等现象比较普遍，与村民自治的民主取向明显背离。所以，如何改良创新现有的农村精英治理模式，是摆在我们面前的一个重要课题。
（二）多元精英合作治理：农村治理现代化新趋向
建国以来，我国的农村治理“正沿着国家主导——社区精英主导——村民主导的轨迹运行”。在村民主导型治理模式形成之前，村民自治还没有真正实现。从目前的社区精英主导型治理达成理想的村民自治，是一个漫长的演进过程，其演进逻辑轨迹为：体制内精英主导型——多元精英合作型——村民主导型。村民主导型治理是村民自治真正实现的理想标志。
要稳步推进村民自治，我国当前必须推动体制外精英有效参与农村治理，提高广大村民的民主参与度，增强体制内精英治理过程的监督制约，倡导并全面实施一种新型治理模式——多元精英合作治理。目前，某些农村社区权势精英主导的群体型治理，虽已具备多元精英合作治理的痕迹和基础，但尚未形成真正的多元精英合作治理的均衡格局。
多元精英合作治理，是指掌握社区公共权力且拥有权力影响力的体制内精英，与拥有较多经济社会资源且在当地拥有较大的非权力影响力的体制外精英，协同合作优势互补，共同治理社区公共事务。它是精英治理走向民主治理的中间状态，将成为我国农村社区治理现代化的新趋向。其原因在于：
一是精英治理现实需求。我国农村治理的历史文化背景决定了我国农民的公民精神和民主意识还相对缺失。而缺乏文化与精神信念的支撑，过早模仿西方的基层民主全面推行村民自治则有违发展规律，结果将适得其反。我国传统社会的农村乡绅治理和建国之后的农村精英治理，使广大农民基本形成了依赖精英的心理特征，现阶段的体制内精英治理正是契合了农民的这一心理需求。
二是精英合作趋势使然。达尔的多元民主理论认为：多元社会中的现实民主是多重少数人的统治，是多元性、参与式的社会民主。随着我国农村社会经济的发展，多元社会逐步形成。利益的多元推动群体分化；意见的多元呼唤群体精英。各类群体的精英都来自于村民，他们本身是各群体的利益代表，其中体制内精英具有政治合法性，他们是村民的集体利益代表。冲突的多元和多元利益的整合需求推动多元精英的合作治理，形成村民权力委托基础上的少数人合作共治。
三是精英合作治理指向村民自治。多元精英合作治理是村民自治的初级阶段。村民自治这种理想的民主治理制度，不可能一蹴而就，需要在实际生活中与农村固有的历史文化传统慢慢磨合，在实践中检验，在检验中改善，在改善中形朔，循序渐进才能达到理想的自治效果。多元精英合作治理实质上是村民自治进程中必经的初级阶段。在此阶段，精英引领普通村民积极参与农村治理，村民的公民精神、参与意识和治理能力逐渐增强，积跬步以至迈向真正的村民自治。多元精英合作治理可以说是精英层面的村民自治，能将村民自治逐步推向深入。这种模式既是对传统精英治理模式的历史继承，又是推进村民自治的理性选择。
农村社区治理现代化最显著的特征是农村治理主体多元化，其实质是要实现农村多元精英合作共治，形成多元互动的善治格局。目前亟需搭建农村多元精英合作治理平台，联结农村社区各类组织，推动农村各类精英的互动合作。
二、案例呈现：江门市农村联谊会的精英合作
近十年来，江门市委市政府高度重视基层民主治理创新，各级各部门积极投身于治理创新之中。2010年，江门市委统战部创造性地提出了“搭建农村联谊会，推动基层民主发展”的设想。经过七年的探索实践，农村联谊会的成效日益明显，为农村社区治理现代化提供了强大推力。
（一）农村联谊会的源起
江门市地处珠三角西部，是“中国第一侨乡”，境外侨民达400万。江门农村人口比例大，约占常住人口的62.3%，在城镇化和新农村建设进程中，社会冲突越来越多，不稳定因素明显增加。其一是农民利益分化加剧。各类利益主体常因争夺土地、路矿等有形资源和权力、市场等无形资源发生冲突，农村的利益整合难度逐步增大。其二是农民民主权益常被漠视。作为侨乡的江门受海外文化影响大，农民的民主意识更强，对自身权益保护更为重视，而有些村干部民主意识淡薄，重大决策不民主，村务财务不公开，喜欢独断专行、包办包揽、替民作主；基层干部法治意识不强，习惯于强制命令，尤其是征地拆迁过程中常有违法暴力强拆、暗箱操作现象，村民权益明显受损。其三是村民诉求渠道不畅。有些乡村的村民利益诉求实体平台，要么尚未组建，要么建成未启用，形同虚设，形式主义严重；而虚拟诉求平台，村民很少用或不会用。渠道不畅进而导致农民诉求难以回应，利益无法满足，权利得不到保障，不稳定因素自然增加。
不稳定因素激发村民之间、村民与村两委及基层政府之间矛盾重重，纠纷不断，冲突不止。江门市委统战部敏锐地发现了农村的突出问题。他们深入农村，积极探索疏导民意的渠道，寻求冲突解决的途径。2010年，在下辖的鹤山市宅梧镇靖村等7个村试点成立了“农村联谊会”。随着农村联谊会的进一步推进，其功能逐步拓宽，由原来设想的调解矛盾、维护稳定拓展到后来的民主协商、民主监督、调解矛盾、公益慈善、社区联谊、弘扬文化等六大功能；其数量也逐年增加，由2010的7个试点发展到2016年的540个行政村（占全市的51.4%）。
（二）农村联谊会的精英构成
农村联谊会注重成员的广泛性和代表性，会员从刚开始成立时的“六方代表”，发展到现在的“八大精英”。所谓“六方代表”是指：村党组织负责人，外出经商或在村投资办实业的民营企业家代表，侨领、侨眷代表，致富能手、专业协会带头人，宗教代表，统战志愿者。所谓“八大精英”是指：“仕、商、工、农、侨、儒、老、宗”等“八杰”。其中，“仕”是指本村在党政部门任职有威信的公职人员代表；“商”是指本村具法人资格的非公有制企业主代表；“工”是指本村在外从事企业管理的优秀代表；“农”是指本村从事农业生产的杰出代表；“侨”是指本村旅居港澳台和海外的杰出代表；“儒”是指本村的知识分子代表；“老”是指本村老党员、老干部、老乡贤代表；“宗”是指本村宗亲代表和宗教界人士代表。
这些德高望重、实力雄厚、影响力强的精英人士，作为农村联谊会的主体力量，在各类活动中能起主导性作用，成为农村维护社会稳定、促进经济发展、推动民主治理的重要力量。
（三）农村联谊会的治理结构
江门的农村联谊会设在行政村。每个联谊会都在当地民政局登记注册，取得了“社会团体法人登记证书”，并制定了“联谊会章程”等相关规章制度。章程里明确规定：会员大会是农村联谊会的最高权力机构和决策机构，理事会是会员大会的执行机构，监事会是联谊会的监督机构；联谊会一般设会长一名，副会长若干，原则上由群众基础好、社会信誉高的党外人士担任；理事长原则上由村党组织负责人兼任。
农村联谊会的会员大会由与本村相关的政治精英、经济精英和社会精英代表组成。作为多元精英合作治理平台的农村联谊会，与当代农村各类组织有着紧密的合作关系，并汇集了各类组织中的相关精英。其中，农村基层党政组织与联谊会属于指导与被指导关系，基层党政机关的各村同乡精英参与联谊会运作；村两委与联谊会建立合作关系，两委主要干部主导联谊会运作；境内外同乡商会、驻村企业与联谊会形成合作关系，它们中的经济精英成为联谊会中的主要力量；社区社会组织、驻村事业单位和普通村民，与联谊会同样是合作关系，它们中的社会精英也是联谊会的会员。
（四）农村联谊会的主要工作及成效
作为新生事物的农村联谊会，扎根在江门农村大地不久就得到了村民、社会和各级党政的广泛认同和肯定。2012年，江门“农村联谊会”这一创举荣获了中央统战部“2011年度全国统战工作实践创新成果奖”；2013年，获得江门市政府的市直机关“管理创新奖”，并获评优秀。
经过七年的探索实践，江门农村联谊会的工作内容逐步丰富，功能越趋完善，成效也日渐明显。
1.调解矛盾纠纷，维护农村社会稳定。
农村联谊会大部分会员分散在各村民小组中，村民角色为他们的工作提供了便利。他们日常与各利益主体接触机会多，对其个人、家庭情况以及矛盾、纷争的来龙去脉比较了解，所以对于一般的小矛盾，联谊会会员可利用其拥有的社会资本、个人影响力、法规知识以及已掌握的相关信息，进行合理合法地调解；针对征地拆迁土地纠纷、宗族群体矛盾等较大冲突问题，联谊会也可快速高效地了解实情，讨论梳理各利益相关者的诉求，协助基层政府开展调解疏导工作，维护农村社会稳定。据调查，近三年，农村联谊会自主调解或协助调解的冲突，调解成功率均达100%。
2.开展民主协商，为村庄治理建言献策。
联谊会是开展民主协商的重要平台。农村联谊会的“八杰”来自各个不同领域，都是各自领域中的精英。联谊会为他们提供了一个互动交流的议事平台。工作方式上，联谊会实行平等参与、公开讨论、规范协商、民主抉择；协商内容上，涉及到村庄规划、经济发展、重大项目、社会问题；职能定位上，联谊会形成议案为村“两委”建言献策，做到“议事谋事共话事，参政议政不代政”、“到位不越位，帮忙不添乱”。
3.参与民主监督，促进村庄治理规范公正。
村“两委”定期向联谊会通报村务工作情况，还要接受联谊会成员的不定期质询。尤其是村务公开、“三资”管理、重大项目，是联谊会重点监督的内容。联谊会各类精英参与监督，能及时发现并纠正村庄治理中的各类问题，推动村务工作的制度化和规范化，促进村庄治理的公开、公平、公正，提升了农村社区治理水平。
4.开展公益慈善，助力农村公益事业。
联谊会号召其会员主动回馈社会，反哺家乡，充分利用“侨、商”资源，捐募资金扶贫、济困、助学、助残、敬老，关爱弱势群体，并助力建设基础设施，支持家乡公益项目。如恩平黎塘村的村集体年收入只有6500多元，而联谊会每年捐助善款13000多元用于扶贫、济困、助学、助残、敬老；并已募集230多万元用于建设碉楼文化广场。
5.组织联谊活动，弘扬优秀传统文化。
农村联谊会每年利用传统节日举行聚会，举办富有地方特色的文体娱乐活动。这些活动，强化了联谊会“八杰”之间的团结合作，深化内外乡亲之间的情谊，同时丰富了村民的业余生活，引导文明健康的生活方式，提高了村民的文明素养，并继承弘扬优秀传统文化，营造了良好的乡村风气。联谊活动符合村民需求，村民参与的积极性较高，据调查，有73.8%的村民经常参加联谊会举办的各类活动，80.6%的村民认为在活动中获益很大，87.6%的村民很愿意继续参与这些活动。
三、解析与启示
（一）联谊会精英合作治理逻辑
1.基层党组织处于“元治理”地位。
农村联谊会确立了农村基层党组织在多元精英合作中的“元治理”地位。由于农村问题比较复杂，而村民参与社区治理的能力较弱，有效的利益整合机制尚未建成，所以，在农村的多元合作治理过程中有必要引入“元治理”。在我国，能担负起农村“元治理”角色的当然是基层党组织。农村联谊会明确要求联谊会的理事长由村党组织负责人兼任。从联谊会的八杰遴选、组织搭建、运作管理的制度建设及实施、组织活动的具体策划及执行、各方利益需求的整合与协调，都离不开基层党组织的主导。
2.各类精英能广泛代表各阶层利益。
农村联谊会的“仕、商、工、农、侨、儒、老、宗”等八杰，广泛代表农村各阶层的利益。其中仕、农中的村两委干部代表，属于农村的政治精英；而工、商、侨等三杰属于农村的经济精英；儒、宗、老和农中的体制外精英，属于农村的社会精英。这些精英代表能收集到农村各阶层的信息，反映各阶层的声音，整合各阶层的利益，推动阶层之间达成共识。
3.多元精英各扬所长、协同合作。
农村联谊会的各类精英都拥有一定的经济资本、社会资本或智慧资本。基于亲缘利他、地缘利他、互惠利他或纯粹利他的观念，各精英愿分享各类资本，发扬各自所长，在农村联谊会这个平台上协同合作，使更多的村民受惠，增进村民福利。当然，农村精英合作具有多元各异的诱因。各类精英可利用联谊会合作平台扩大自身的权力性或非权力性影响力，积累权力资源，实现权力再生产，获取各种发展机会，应对各类挑战；同时，精英也能获得个人和家族的荣耀感和满足感，或许还可得到更多的合作剩余。
（二）多元精英合作模式
农村联谊会的实践中，我们发现，多元精英的成功合作是有规律可循的。我们将其归纳为“多元精英合作模式”，该模式框架包括起始条件和合作过程两部分。
起始条件是合作的起点，包括驱动力和先前关系。驱动力包括规约、召集人、诱因等因素。参与者至少受其中一个因素影响。合作需要有开放性与包容性的基本制度和规约，这是多元精英共同互动下的合作秩序。召集人须是有公信力的个人或机构，能把各类精英聚在一起，正如江门农村联谊会的召集人——统战部。诱因，涉及内部诱因（资源、利益、问题、依赖性）和外部诱因（危机形势、外部威胁、机会、不确定性等等）。先前关系往往是精英评判合作伙伴的可靠性和合法性的标尺。精英之间正面的相互影响越多，信任度越高，成功合作的可能性越大。农村联谊会的八杰都是本地乡亲，大部分相识相知，有的已有合作先例，相互之间信任度较高，这些都是八杰成功合作的有利条件。
合作过程是该模式的核心，它是一个循环不断的过程。在安塞尔、埃莫森等人的研究基础上，结合农村联谊会的实践，可将多元精英合作过程归纳为五个环节。一是有原则性地交流。精英之间的交流秉承开放、包容、公正、平衡的原则。交流贯穿整个合作过程，而前期交流注重公共问题的界定、合作规划的制订、共同使命感的激发。二是巩固信任。成功合作需要精英之间持续的信任和稳定的关系，故信任关系需持续巩固。三是构建优化领导团队。领导团队须有资源整合者、组织协调者、倡议者和维护者。农村联谊会的正副会长是资源整合者和倡议者；正副理事长是组织协调者；而会长、理事长、监事长都是合作的维护者。四是搭建规范协商平台。多元精英的可持续合作需要规范的协商平台和科学的协商技术，促进精英内部相互理解和支持，促使精英与民众关系和谐，规避内外部冲突。五是推进共治。达成共识、推动善治是多元精英合作治理的共同目标。以上五个环节构成的循环即形成多元精英的合作过程。
（三）多元精英合作的现实价值
1.推动农村治理现代化。
主体多元、广泛参与是治理现代化的内在要求。农村联谊会实行多元精英合作治理，强调参与者的代表性和广泛性，同时主张各类精英深入联系普通村民，在广泛征集民意的基础上理性讨论、积极沟通，以达成共识、推进善治。稳定和有序是治理现代化的基本原则。农村联谊会通过多元精英有效整合社会资源，调解各类社会矛盾，弥合社会分歧，有利于形成稳定有序的农村社区治理。
2.促进农村基层民主发展。
我国农村的民主社会发育过程中，存在的主要问题之一是社会组织化程度低。所以，在一个逐步理性的农村现代社会中，需要农村的社会组织将理性的社会成员组织起来，在规范的组织平台上实现民主合作，推进共治。农村联谊会作为农村的社会组织，为农村的多元精英提供了一个规范的合作平台。通过这个平台，各类精英可以在自由开放的氛围下沟通对话、平等协商并解决农村发展中的问题。精英的有效合作，明显提高了各类精英的参与能力和全体村民的民主参与意识，整体提升了农村的民主治理水平。
3.有效吸纳体制外精英。
农村联谊会的“八杰”中有大部分属于经济精英和社会精英。通过联谊会这个治理平台，吸纳了一大批体制外精英参与农村社区治理，体制内、外精英建立了制度化的稳定关系，从而推动农村社区合作治理机制的形成，在体制上打破了体制外精英游离于农村社区治理体系之外的状况，明显增强了农村社区治理体系的合法性、权力性和影响力。
（四）多元精英合作治理的可持续发展
基于农村治理现代化的要求，需逐步完善农村多元精英合作治理体系，提升精英合作治理能力，以推动精英合作治理的可持续发展。
1.推动多元精英合作治理体系现代化。
多元精英合作治理体系是在党领导下多元精英合作治理社区的制度体系。俞可平认为，评估治理体系是否现代化有五个标准：权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、协调、效率。根据这些标准，农村联谊会须构建耦合型协商治理体系，完善农村多元精英理事治理制度。一是根据《社会团体登记管理条例》、《理事会章程》及相关法律法规，健全联谊会运作制度，并严格依法运作。二是根据各村具体情况合理确定精英标准，尽可能地提高代表数量。三是引进科学的社区协调技术，规范精英协商合作方式。四是扩充联谊会协商内涵，扩大精英协调合作范围。五是合理确定联谊会协商频度，逐步提高精英合作治理效率。
2.促进多元精英合作治理能力现代化。
多元精英合作治理能力就是各类精英实现社区治理目标的实际能力。精英合作治理能力现代化，是将精英治理相关制度转化为精英合作治理社区的能力，不断增强依法按制度治理社区的本领，使制度执行更加公平有效。农村基层党政部门须引导并支持联谊会精英的合作治理能力提升，尤其要重点培育联谊会主要领导的合作战略设计能力、合作伙伴选择能力、合作关系处理能力、合作效能实现能力。同时农村基层政府须加大农村联谊会的权威资源、信息资源和财政资源的支持力度。
四、结语
准确把握当前农村社区治理的困境和问题，有针对性地创新农村社区治理模式，稳步推动农村社区治理现代化，提升农村社区治理水平，是农村基层必须审慎面对的一个重大问题。江门农村联谊会的成功运作，展示了农村多元精英合作治理平台的魅力，突显了平台吸纳体制外精英的巨大引力，在有序推进村民自治的征途上又跨进了一大步。农村联谊会正如当地老百姓形容的“农村小政协”，凝聚了各界精英，推动了农村社区协商治理；其精英合作治理紧跟国家的基层治理导向，推进了农村社区治理现代化。作为多元精英合作治理的典型，农村联谊会的成功经验完全可在其它地方推而广之，以提升我国农村社区的整体治理水平。
当然，推动多元精英合作治理，需要高度重视组织领导，加强顶层设计，加大相关资源支持力度，注重精英培育。同时，需积极引导农村多元主体参与社区治理，提高广大村民的治理能力，以逐步推进村民自治。
作者简介：胡炎平，五邑大学经济管理学院讲师；姜庆志，华中农业大学公共管理学院讲师；谭海波，湖南大学法学院副教授
中国乡村发现网转自：中国农村学 微信公众号（原创）
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