原题：从乡村到社区民族地区农村治理体系现代化的多维基点探究
【摘要】民族地区农村治理态势既是国家治理体系的重要构成，也是国家治理体系和治理能力现代化国家治理能力提升所面临的重大挑战。针对民族地区农村经济水平落后、政治文化发展滞缓、多方协同治理格局尚未形成等现实困境，需要从挖掘和丰富民族地区农村治理的制度性资源、主体性资源、政治性资源和社会性资源等角度探讨民族地区农村治理体系现代化的多维基点，对于促使民族地区农村由原始乡村向现代社区转变，缔结与城市相适应的共同治理理性秩序提供场域性保障具有积极意义。
【关键词】农村改革；农村治理；农村社区；治理体系现代化
1956年社会主义改造的完成，标志着社会主义制度在我国大陆范围内基本确立。同时，以农民互助和人民公社为主要表现形式的“运动型”变迁完全替代了在中国历史上占据几千年主导地位的精英统治和“郡县中国”治理模式，使中国社会从城市到农村第一次有了治理体系转化的可能。1978年改革开放的实施，以及人民公社制度退出历史舞台，宣告着新的经济体制模式构建工程正式启动，使中国进入了开启社会治理体系现代化的新阶段。进入21世纪以来，随着中国特色社会主义现代化建设进入快车道，经济社会变迁程度加快，以及村民自治的质量化推进和“三农”政策的出台，中国社会尤其是农村社会治理结构发生重大改变，中国农村治理体系现代化具备了较好的基础。尤其是2006年开始实施的社区主导型扶贫试点项目，为农村从乡村向社区转变提供了经验参照。这一点，与习近平总书记在党的十八届三中全会提出的“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求一致，是党直面改革发展挑战过程中执政理念和治理转型上的重大突破，也是农村全面适应时代发展需要，实现内生变化发展的必然选择。通过回顾和梳理中国农村治理模式变迁的历程可以发现，改革开放是中国农村治理体系更迭的分水岭，农村治理模式由原有的依靠国家政权或个人权威实现，向政府引导下的村民自治治理模式转变，有利于挖掘农村地区的政治和民主资源，提高农民的政治归属感和经济获得感，是中国农村改革浓墨重彩的一笔。
当然，中国农村尤其是民族地区农村，多处于恶劣的自然条件和相对封闭的地理环境区域，且资源开发难度大、发展容量有限、农业耕种效率低下，生产、生活利用的有效空间不足，给提高农业生产效率带来极大困难；少数民族人口数量、人口质量、基础设施建设的垂直地带性表征，使农村地区衣食住行、教育医疗与平原或低海拔地区有较大差距，原生性、宗教化意识观念影响巨大，对培养新型农民、提高农村软硬件条件造成严重阻滞；从全国经济发展状况来看，广大民族地区是全国经济发展最缓慢的区域之一，农村地区区域整体贫困与个体贫困并存现象比较严重，农村治理是国家治理的重要组成部分也是薄弱环节，亦给我国国家边疆安全稳定和长治久安，以及2020年全面建成小康社会时要完成的精准扶贫工作带来巨大挑战。在此背景下，农村治理能力高低理应被置于政治的高度。从这个意义上说，民族地区农村如若实现从乡村到社区的转变，需要从挖掘和丰富民族地区农村治理的制度性资源、主体性资源、政治性资源和社会性资源等角度探讨民族地区农村治理体系化的多维基点，方能逐步形成由传统依靠行政命令的单一治理模式向村民完全自治式公共事务管理体制的善治目标转变，促使民族地区农村由原始乡村向现代社区转变，实现通过管理农村社区以增进社区公共利益，为缔结与城市相适应的共同治理理性秩序提供场域性保障。这对于促进民族地区的经济发展、维护社会稳定以及培育政治文明具有重要意义。
一、从管理到治理：民族地区农村治理的制度性资源
当前，我国社会已由“管理”进入“治理”时代，面临着利益格局复杂、社会诉求多元等现实问题，需要政府把更多的决策权交给社会去博弈，引导多元主体参与。相对于城镇治理而言，农村地区尤其是民族地区农村治理任务更是繁重，政府的宏观制度设计需要更谨慎，更具有可操作性和效益性。具体如下：
第一，做好民族地区农村治理模式构建的设计工作。正处于转型期的中国农村，农民因长期经济待遇得不到有效满足而导致的政治冷漠，现存的农村地区因有效的法律监控体系不健全而导致的治安环境差，不断拉大的城乡发展差距导致农民的地域归属感低等问题，是农村治理的重大障碍。另外，农村地区在经济环境、政治文明、文化状态、社会和谐，以及生态文明等方面的情况千差万别，治理模式不可能千篇一律。在需要创新更好的适合民族地区农村实际的治理模式取代旧有的单向度管理模式的同时，如何有效构建适合民族地区农村实际的农村治理模式是当务之急。因此，需要各级政府在借鉴国内外先进社会治理经验的基础上，吸收有关治理理论的精髓，结合民族地区农村的客观实际，扎实做好民族地区农村治理模式构建的设计工作，为推进农村治理提供方向性指导。
第二，加强民族地区农村的软硬件建设。政府作为社会治理的政策和财政投入者，是农村基础设施建设的资金投入主体，在农村基础设施建设方面承担主要责任。为此，从住房、道桥、管网、有线电话、互联网、邮政、水利建设、医疗卫生、文化教育等硬件建设，都是需要政府以无偿的方式投入。另外，在精神文明建设、传统文化传承与创新、公共文化服务体系建设、生态环境保护等软件方面，更需要政府持续性的投入和维护。
第三，夯实民族地区农村的社会保障基础。民族地区农村经济水平相对较低、人口素质不高、农民的自我保障力较差，亟需政府加快建立健全完备的农村社保体系，以保障2020年全面建成小康社会重大战略目标的顺利实现。为此，应采取普惠式福利待遇和特殊式福利待遇相结合的原则，对大多数农民实行现有政策的基础上逐步提高待遇，对少数诸如“五保户”、因灾致贫、肢体残疾、失地失业等特殊群体采取相应优惠照顾政策，不能搞一刀切。同时，继续提高农民在医疗、养老、田地、意外事故等方面的保障，降低农民因重大损失而重新致贫的风险。
二、从精英到大众：民族地区农村治理的主体性资源
马克思主义认为，在社会结构构建中，人是核心要素和价值归宿，社会发展的任何积极理由都是为了人的自由全面发展之目标。由此可见，作为民族地区农村自治的主体——农民就成为农村治理的主力。在进行主体资源培育的过程中，应实行“两条腿”走路政策，既要使最广泛的人民群众成长为农村治理的主体，又要注重培养在农村起领导性作用的农村政治精英。
一方面，注重农民的主体性培育。过去，我们一直遵循着先农村后农民的发展思路，然而事实并未如愿帮助农民实现跨越式发展，甚至出现了农民生存空间日益缩小，农民自身价值取向不明确和社会认同感低等问题，自然不可能奠定将农民培养成市民的政治基础。对此，自中国共产党实施“三农”政策以来，农民的主体性培育便被列入国家目标，成为培养农村治理主体的政府决策。因此，以将农民培育成农村治理的合格主体，注重了解和满足农民的价值取向，坚持以农民为本的原则，既是农村治理过程中的一种道义回归，也是对农民在为城市发展承担着提供土地和人力资源支撑等不对称义务后的权益反哺，更是解决农民的政治地位、权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域价值诉求的关键。对此，要从重构价值体系入手，整合现代乡贤、宗族组织等乡土社会资本，打造本土文化和外来文化相融合的文化精华，实现传统与现代连接、乡土与城镇对接，提高农民的地域认同感和归属感，使其更好地发挥服务农村治理的主体作用。同时，要建立政府在农村政治建设中的引导而非主导机制，注重农民自治的政治诉求的实现，将农民培育成政治素养较高的农村治理主体，为农村从乡村向社区转变提供人力资源支撑。另外，要鼓励农民积极参与农村的非政府组织，引导农民增强自组织能力，为促进民族地区农村从“整体性社会”向“个体性社会”转化提供保障。
另一方面，培养“四人”农村政治精英。“四人”是指人民群众的意愿代言人、农村经济发展的开拓人、农民发家致富的领路人，民族文化继承与弘扬的负责人，是农村政治精英的使命和培养目标。从治理角度看，农村治理因为是村民自治，不宜过多采取强制或行政干预的手段，应是一种基于民主和市场的谈判过程。因为，只有通过政府和村民之间的谈判，才能达成双方认可的约定，方能实现长期稳定。这种长期稳定的联盟，能够极大地避免因农民单打独斗造成的在生产生活中孤军奋战的尴尬局面。因此，从农村治理稳固化的目的出发，通过谈判方式构建现代化治理体系，是一种善治的表现，也是积聚农村无限力量的基础。但是这种谈判的当事人不可能是政府与所有村民个体，加之农民自身的文化水平不高，利益保护能力较弱等特点，需要从村民中选择村民代表来表达自身利益和意愿，这种村民代表就有可能是“农村政治精英”。尤其是在少数民族地区，很多村寨都是以一个族群的形式分布，更容易在农村中培育具有一定威望、见识和能力的人担任村民代言人和与政府沟通的中间人。农村政治精英既是村民利益的代言人，又是国家权力的基层代理人，既能通过掌握相对集中的权力资源有效快速调配各方力量，能促使村民和政府之间的平衡状态，又有利于农村经济产业化发展农村治理有效性的提高。从这个意义上讲，农村政治精英的存在并不违背“社会民主”的宗旨，也不会妨碍社会的进步和发展。为此，首先应该以可持续培养为基点，注重挖掘具有较大潜质的村民成为政治精英培养的对象，完善农村政治精英培养的管理机制、保障机制和监督机制，为农村治理提供源源不断的人才支撑；其次应注重农民政治精英的舆论宣传，扩大其社会知名度和认可度，为参与农村治理奠定基础；再次应帮助农村精英最广泛地参与农村合作组织，使其在农村合作组织的发起、成长和发展完善中尽显个人才华，提高个人领导能力和水平，以稳固在人民群众中的核心地位；最后应贯彻自上而下的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，尤其是在村务公开制度方面要遵循法治化、程序化和民主化的原则，明确人民群众和农村政治精英之间的关系，助推农村政治精英真正成为人民群众的意愿代言人、农村经济发展的开拓人、农民发家致富的领路人、民族文化继承与弘扬的负责人，为农村由乡村向社区转变提供保障。
三、从建设到优化：民族地区农村治理的政治性资源
政治生态作为党风、政风和社气的综合反映，不仅是国家经济社会稳定的政治基础，也是检验民族地区执政党建设效果，带领人民群众实现全面建成小康社会既定目标的关键，包括制度建设、组织建设、文化建设等，是民族地区农村治理的政治性资源。农村基层党组织作为最直接的政策宣传与落实、政治领导与执行者，虽层级不高，但其领导地位、战斗堡垒作用不能削弱。尤其是对民族地区农村而言，少数民族人口聚集下的民族性、宗教性特点明显。作为扎根于这些农村地区的基层党组织，最了解当地的风土人情，能够做到将党的大政方针和地方实际紧密结合，为构建稳定的社会环境保驾护航。由此可见，民族地区农村政治生态优化的核心要素就是进一步加强农村基层党组织建设。近年来，在推进城镇化建设的过程中，民族地区农村发展环境、经济结构、村民政治意识都有了较大改变。同时，农村基层党组织在干部思想转变、年龄结构调整、知识结构优化、党建阵地多样化等方面取得了较大成就。但党内治理低效、村级治理失序、农村文化失范等问题，给农村基层党组织建设带来巨大挑战。为此，必须以加强民族地区农村基层党组织建设为核心，以优化农村政治生活环境为根本，切实提升农村治理能力与水平。应针对民族地区农村基层党组织管理规范问题，健全党内生活，加强、严肃党内纪律，净化基层党组织内部环境，增强党组织的吸引力和社会认同感，努力使基层党组织真正成为民族地区农村经济社会发展的主心骨。同时，要建立农村基层党组织与人民群众联系的常态化机制，在涉及重大利益问题上取得人民群众的理解和支持，不断提高党的领导能力；针对村级治理环境问题，要认清农村基层党组织是党在基层的组织延伸，对农村政治生活与经济社会发展负有政治领导职责。所以，要完善能够厘清农村“两委”关系，形成权责明确的村级制度，以提升党组织的治理能力，引导规制村民自治。另外，要不断健全具有丰富性、复杂性、多样化和常态性特点的民主协商机制，引导村民广泛、积极、理性地参与基层民主建设，推动形成积极有序的自治环境；针对农村文化建设失范问题，首先要以加强党员干部自身的理论素养为抓手，以提高党员干部的治理能力为目标，尽早建立完善的农村党组织学习与服务网络，切实增强农民对农村党员干部的政治认同，为文化整合提供强大的理论支撑。因为，党的意识形态工作和理论政策宣传成功与否，与党员干部自身的理论和政策水平高低密切相关。正如马克思所言，“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。”其次要重视主流文化的宣传与辐射，构建兼顾中国特色和地域特征的农村思想价值观，占领农村意识形态阵地。最后要立足于农村地域性文化建设与农村治理相结合、农村文化社区化与治理体系现代化相统一的原则，不断丰富农村文化产品供给的种类和品质，创新文化产品供给的手段和方法，为人民群众提供主流、积极、健康、有益的文化内容，提高民族地区农民的文化素养，为实现治理体系现代化提供政治性资源支撑。
四、从一元到多元：民族地区农村治理的社会性资源
党的十八届三中全会提出，要“创新社会治理体制……激发社会组织活力。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。表明，国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，不是党和政府唱独角戏就能完成的，更需要包括非政府组织在内的多元治理主体的有效协同和积极配合，就是要实现从原有的政府一元主导到政府、企业组织、居民自治组织和非政府组织的多元协同。因为计划经济体制对中国的影响广泛而深远，从城市到乡村在相当长的一段时期都是由政府管理，导致现今从观念到制度都存在着相当的计划经济思想，对于非政府组织的参与充满排斥和不解，真正的社会治理处于起步阶段。尤其是民族地区农村，农民精神文化需求在经济水平整体提升的大背景下也日益增长。在目前国家农村公共服务供给能力有限，不能满足农民的差异化需求，甚由政府的单向性供给未能充分实证农民的公共服务产品需求的情况下，公共服务缺乏有效竞争、效率低下的情况比较普遍。而非政府组织则不同，这些组织以其灵活的合作方式、先进的技术优势、完备的管理模式，以及较小的成本投入，在教育、医疗、文化、慈善、技术服务等方面与农村基层组织或农民个体开展广泛合作，为农村地区提供多样化的公共产品供给与服务，以缓解政府公共产品供给和农民公共服务需求之间的矛盾。同时，非政府组织能够代表个体的意愿而向官方提出诉求，以协调各群体间的利益关系，维系社会稳定。在现实生活中，由于个体与官方组织之间具有一定的距离。个体的诉求往往因利益表达渠道不畅通而得不到尊重和满足，极易出现个体对党和政府产生不满情绪，甚至以暴力方式予以对抗的情况。非政府组织则可以凭借贴近农民群体的比较优势，能较快建立互信和联系，在帮助农民节约诉求成本的基础上，代表农民表达诉求，不断提高农民的社会认同感，使其对国家政治生活的信任感和关注度不断提升，有助于增强农村地区的政治参与面，不断加快推进农村社区化发展。另外，通过非政府组织作为中介，可以将一定范围内的农民个体资源有效集中，成为发展合作组织的原始资源，进而不断壮大原始资金量，为农民自身带来经济利益；能够为个体提供各种支持，为社会维护秩序，促进经济繁荣和发展提供支撑。实际上，这种经济利益的实现不只是单纯意义上的收入增加，更有利于农民个体之间不断协调人际关系，以及信任危机的化解，对于帮助政府提高公共政策和政府治理的绩效，为农村治理提供发展所需的精神源泉和制度规范具有积极作用。所以，要从根本上扭转政府一元主导的格局，走向多元主体的协同治理，推动社会治理从国家本位向社会本位转变。为此，要针对非政府组织在我国参与民族地区农村治理合法性不足的问题，制定实现非政府组织合法化的管理机制，体现非政府组织登记的灵活性及有用性，以最大的优惠促进同一场域内相似非政府组织的良性竞争；针对我国非政府组织发展中的资金匮乏困境，要在政府的支持和引导下不断扩宽筹资渠道，扩大非政府组织的资金来源面和政府的财政、税收扶持、公共产品采购等政策优惠，以提高非政府组织的自我造血能力；针对非政府组织机构中的人力资源紧缺问题，需要政府部门制定完善的人才保障机制，以及拓宽非政府组织为人才发展提供平台和空间；针对非政府组织的管理提升能力不足问题，需要从内生和外生两个维度着手，建立有助于非政府组织内部相关人员自我管理、自我约束和自我发展的内部管理机制，以及方便社会监督、确保非政府组织公益性功能的外部监管机制。
综上，民族地区农村治理是一项系统的工作，其基本立足点是政府自上而下的宏观制度保障和民族地区农村政治生态的优化，着力点是农民主体性和农民政治精英的培养，依托点是政府、民间组织和农民个体的多方共协共商，落脚点是农村治理社区化模式构建。在社会关系日益复杂、利益矛盾凸显、区域性差异明显的今天，凭借政府的单向度管理和投入推进民族地区农村治理已显得势单力薄，需要社会多方的参与解决社会自身的问题。这既对推进国家治理体系和治理能力现代化的积极回应，又是助力民族地区农村整体性发展，促使农村从乡村治理走向社区化治理的基础。
作者系广东培正学院管理学院讲师
中国乡村发现网转自：中国农村学 微信公众号（原创）
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