【摘要】村庄治理能人的数量与质量对于村庄治理与善治有着重要的现实意义。从村庄治理现代化的视角来看，村庄治理能人的本质问题是其产生与运行方式的现代化。从历史发展视角观测，从传统性到现代性、从政治性与行政性到民主化与法治化、从单一到多元，构成了村庄治理能人产生与运行的基本演进逻辑。当下，建立在村民自治基础上，以民主选举型为主导的，选聘型、选派型、社会型等并存的多元村庄治理能人产生机制日益形成。村庄治理能人产生的民主化、法治化、多元化，在化解乡村现代化进程中治理主体数量不足、能力单一、结构失衡问题之同时，亦为矫正能人治村的潜在弊端，优化村庄治理体系，提升村庄治理能力，提供了有效机制。
【关键词】村庄治理；能人；历史演进；时代选择
在当代中国乡村治理情境中，基于自治意识、自治资源与自治能力的时代限度，村庄治理能人之于村庄治理与善治的意义毋庸置疑。所谓村庄治理能人，简言之，即参与村庄治理的各类贤良之士，他们往往具备一定的治理知识和治理能力，热衷村庄公共事务，为普通村民所认可。村庄治理能人的存在形态既可以表现为各类村庄干部，也可以表现为参与村庄治理的各类社会贤能。纵观古今，村庄治理能人的数量、质量与村庄治理绩效间存在着高度的相关性。在农民自治意识与自治能力都尚为有限的情境下，村庄中大量新老问题的解决，村庄治理体系的优化与治理能力的提升，客观上都对村庄治理能人有着现实的需求。不过，村庄治理能人与村庄治理间的关系又有其复杂性的一面。一方面村庄治理能人“给农村发展注入了活力，为普通村民带来了众多利益”，但另一方面也可能在一定程度上损害“法律赋予普通村民的民主权利，致使普通村民的公共参与呈现出非均衡的运作态势”。同时，不同时代、不同特质、不同产生机制的治理能人给村庄带来的影响也各不相同。因此，一方面，村庄治理能力的提升呼唤更多的有识之士、更多的资源参与村庄治理，这就要求进一步推进村庄治理机制的多元化，拓宽优秀人才参与村庄治理的渠道；另一方面，村庄治理体系的优化又要求推进村庄治理能人与村庄民主自治间的兼容性，通过构建民主化、法治化的产生与运行机制，消解能人治村的潜在弊端。历史发展也正展现了此种路径遵循。从传统性到现代性，从政治性、行政性到民主化、法治化，从单元到多元，构成了村庄治理能人产生的基本历史演进逻辑与趋势。
一、村庄治理能人产生的历史：从传统到现代的演进
村庄治理能人存在于各个时期，他们植根于乡村场域，服务于乡民。村庄治理能人的权力权威既可能来自于现代化的民主选举与法理权威，亦可能与个人超强知识技能、超凡人格魅力以及宗族血缘等塑造的传统道德权威有关，甚或来自于国家权力的赋予。在不同历史时期，村庄治理结构不同，村庄治理能人的特质亦不相同，其产生机制也呈现出显著的差异。
总体来看，在漫长的封建时代，出于“皇权止于县”的行政技术限度，广泛的乡村地区处于相对的“自治”状态中。但这种“自治”与今天的村民自治有着很大的不同，其治理的主体既非官派，亦非民选，而是由传统儒家文化和封建制度所塑造的乡绅阶层与各类家族、宗族等。乡绅作为“居乡之士”，“与乡民有着地方性知识上的共识”，为“‘一群特殊的会读书的人物’而被乡民所崇敬”，是那个时代乡村中的能人；乡绅又实为“在野之官”，“拥有着国家所赋予的法定特权，并因此产生了一种‘非正式权力’”，“传统士绅的资格是明确的，至少是科举及第的人才能有进县和省官衙去见官的特权，这就赋予他作为官府与平民中间人的地位与权利”，故而又是那个时代村庄治理的当然主体。作为封建时代村庄的另一重要治理主体，宗族家族权威则产生于更为传统的血缘、长序关系。“其权威的合法性并不来自官府授予，也主要不是凭借其所拥有的财产实力，而是依赖于他在家族中的辈份，以及对地方公共事务和公共利益的贡献。”虽然在两千多年的封建帝制中，上述简单化描述并不能概括乡村治理能人产生与运行的全貌，但总体上看，封建性、封闭性是其典型特征。所谓封建性，即村庄治理能人的权威或也能得到乡民的认同，但其来源并非基于现代的民主合意，而是源于某种传统性的封建道德法统权威，普通乡民与村庄治理能人之间非权力的委托与代理关系，也无法对其权力形成有效的制约。所谓封闭性，则意指村庄治理能人及其治理资源主要内生于、立足于乡村之中，无法形成如今天的资源内外交互型的多元治理模式，治理能力十分有限。也正因为此，人们经常用“千百年来无甚变化”来形容中国传统的乡村社会。总而言之，无论是乡绅之治抑或是家族、宗族之治，既非一种现代化的亦非一种制度化的村庄治理机制，随着时代的发展，随着村庄治理现代化的需要，其势必消逝于历史长河之中。
晚清，特别是辛亥革命以后，传统的乡绅与宗族之治渐受冲击。中国共产党在革命初期，认为这些旧有的乡村传统力量是乡村发展的阻碍者，是封建官僚阶层在乡村的代表者，“地痞劣绅之鱼肉把持，以致农民生活愈加困难”，因而积极推动以革命化的农民协会及乡村自治机关替代之，这样村庄治理能人的产生模式与其构成也就发生了根本性的变迁。一是中国共产党作为革命性力量开始参与乡村治理，组织农民革命运动。“我们的职任，不仅限于明白规定农民的要求和农民运动的前途，还要注意我们对于农民的指导的组织——我们自己的党在农民运动中之发展。”二是革命式、运动式的村庄治理能人开始出现并渐占据主导地位，他们的重要使命即在于“尽可能地系统地鼓动并组织各地农民逐渐从事经济的和政治的争斗”。三是明确提出并开始实践民选与乡村自治理念。“应当在农民之中宣传选举代表农民机关（乡村自治会）的主张”，“乡村自治机关及一切公益机关，均由乡民开大会选举”。
新中国成立后，乡村社会开始了大规模的治道变革，特别是土地改革完成以后，建立了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，重塑了乡村治理体系。在新中国成立初期的村庄治理体系中，最显著的变化即“国家权力空前深入地介入农村，对乡村社会实行全控型治理”。国家与乡村社会关系的变迁自然也合乎逻辑地对村庄治理能人的产生模式产生了巨大的影响。一是，在这一时期村庄治理能人的身份特征和能力要求强化了对政治性、革命性、阶级性的要求。“以贫下中农积极分子为骨干的新兴乡村政治精英取代了没落的乡绅，与新政治体系建立起牢固的联系。”二是，村庄治理能人的产生与党和国家的选拔与认可紧密结合，具有浓郁的政治与行政性。“公社的干部产生机制非常简单，那就是领导选拔，这种解放方式既部分地吻合中国农村的传统，更适合于自上而下组织政权的需求。”自上而下的村庄治理能人产生机制，对于新中国成立初期乡村革命路线与党和国家农村、农业、农民政策的贯彻执行，以及乡村社会生产的恢复和发展起到了积极作用，但从治理体系而言，无疑也建构了附属型的乡村治理体系，“以服从为主旨的乡村干部成为乡村社会的掌权者”。
1978年改革开放后，随着人民公社体制的消解，家庭联产承包责任制的推行，农村社会再次迎来了重大的变革。而这次重大变革的关键词，即村民自治。随着1982年底村委会的基层群众自治组织性质写入宪法之中，1987、1998年全国人大常委会相继通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治制度得以正式确立。村民自治制度的确立改变了新中国成立初所形成的国家与乡村社会的关系，使得村庄治理能人的产生机制与运行机制发生了具有历史转折意义的重大变化。从此，无论何种类型的村庄治理能人，都必须在村民自治的基本框架内参与村庄治理，都必须通过民主选举等制度化程序进入村庄干部队伍，由此开启了村庄治理能人产生的民主化、法治化的现代模式。
二、村庄治理能人产生的当下发展：自治与共治的交响
随着村民自治制度的确立，村“两委”成为村庄治理的基本主体，也是村庄治理能人产生与再产生的基本舞台。只不过各类村庄治理能人成长为村“两委”成员必须符合村民自治的基本原则与程序。当然，村“两委”并非村庄治理能人产生与再产生的唯一平台。事实上，单靠村“两委”的力量也无法满足新农村建设的需要。实践中，村“两委”人单力薄、职能“超载”、治理能力不足的问题显现无疑。“无论是党组织软弱涣散还是村庄贫困，一个重要的诱因是农村基层领导力供给不足。”从治理理念来看，在现代复杂的社会，任何单一的主体都可能无法完美地提供所有的公共物品，因此多主体多中心的多元治理模式成为了世界各国公共治理的优先选择。同理，当下中国的村庄治理比以往任何一个时期都呼唤多元主体的出现，都希求构建一种建立在村民自治基础上的、自治与共治相结合的多元治理模式，以优化村庄治理体系，提升村庄治理能力。正是在这种背景下，村庄治理能人的产生机制在遵循民主化、法治化基本价值与运行规则之同时，其多元化的特征也正日益凸显。
（一）选举型产生机制
通过民主选举的方式，吸纳优秀人才进入村庄干部队伍，是当下村庄治理能人产生与再产生的基本形式，也是村庄民主的重要体现形式。自上世纪80年代以来，村庄干部应由村民民主选举的理念就渐入人心。按照现行村组法的规定，村委会主任、副主任和委员皆由村民选举产生，任何组织或个人都不得指定、委派或撤换村委会委员，村委会每届任期三年，届满须及时举行换届选举。由此，三年一次的村委会换届选举也成为村庄政治生活的盛事。作为村庄中的另一制度化治理主体——村党支部，虽然并非全体村民选举产生，但从当前大多数地方的实践来看，党员推荐、群众推荐、党内选举的模式也充分地汲取了现代民主的基本法则，民意基础、党内基础成为村党支部成员当选的最重要因子。
选举型产生机制显然与封建帝制时代士绅、宗族式村庄治理能人产生模式有着本质区别，也与新中国成立初期具有浓郁政治与行政性的村庄治理能人产生方式大不相同。一方面它使各类社会优秀人才参与村庄治理有了规范化、制度化的渠道，另一方面，也赋予村庄治理能人以现代的民主法理权威，提升了与村民自治的有机衔接度。
（二）选聘型产生机制
选聘型产生机制，即党和政府通过公开招录等方式，从高校和社会中选聘优秀人才到村级组织工作，优化村庄治理队伍结构，提升治理能力。选聘型产生机制在当下主要表现为大学生“村官”制度。众所周知，当前我国村庄干部队伍普遍面临年龄结构老化、文化程度不高、思想观念落后、发展意识和服务能力相对不足的问题，特别是农村人口快速流动背景下出现的后继乏人现象，严重制约着村庄的发展。大学生“村官”制度通过“由上级组织、人事部门有组织地将具有现代政治、市场等知识的优秀大学生、优秀青年知识分子自觉‘嵌入’基层政治组织”，推进“优秀人才与基层政治的高度融合，知识与社会在最基层政治组织的有机融合”，无疑为农村干部队伍注入了生机和活力，改善了村级班子治理水平。有学者对2007至2014年江苏省选聘的23725名大学生“村官”进行分析后就发现：91.89%的大学生“村官”是本科毕业，6.02%具有硕士学位，中共党员占在岗大学生“村官”人数的81.42%，涉及人文社科、理工、农林牧渔等各类学科门类。大多数大学生“村官”到村任职后也很快获得认可，截至2014年底，这些大学生“村官”中共有8965人担任了村“两委”以上职务，占在岗大学生“村官”总数的61.76%，其中担任村“两委”正职的有1205人，占在岗总数的8.3%，副职有5311人，占36.59%，村“两委”委员2449人，占27.32%。
作为嵌入的外来制度，大学生“村官”虽然并非生成于村庄内部，但在特定阶段，外来优秀人才在坚持村民自治的前提下，通过国家制度化的引导有序参与村庄治理，对于改善村庄治理队伍结构，优化村庄治理体系，提升村庄治理能力，具有毋庸置疑的时代意义。
（三）选派型产生机制
所谓选派型产生机制，即党和政府有目的地向一些基层组织软弱涣散的问题村、贫困村派驻帮扶干部的制度。一方面，这些驻村帮扶干部的角色不是代表其派出单位的党政权力，而是一种帮扶力量，或长期、或定期去村庄帮扶，非行政干预性力量；另一方面，他们往往拥有更为开放的视野、丰富的行政经验、扎实的专业知识以及各方面的资源，能够为新农村建设注入新的活力。以当前普遍推行的选派优秀干部到村任“第一书记”为例。一方面，“第一书记”作为外来帮扶力量，“不占村两委班子职数，见多识广，思维开阔，能力强，促进资源向村庄的积聚”；另一方面，“第一书记”在村庄公共生活中所发挥的作用与村党支部、乡镇政府有所不同，根本区别就在于它与村庄没有直接的利益瓜葛，更有助于获得普遍村民的认同与支持。“第一书记”作为一种与村庄无利害冲突的外来帮扶力量，如果能够准确定位、确立正式的工作原则、科学地开展工作，对村民自治就是一种积极力量。
选派优秀干部到村长期、短期或定期任职，创新了村庄治理能人的产生路径，丰富了村庄治理机制，对于解决当前村庄治理能力不足、治理资源不足等困境，具有现实意义。
（四）社会型产生机制
社会型产生机制既不同于法理型的选举型产生机制，也不同于由党和政府主导的选聘型、选派型产生机制，它是各类社会力量通过社会组织、市场组织、“微自治”组织等平台参与村庄治理的形式，代表的是社会的发育与成长。比如，乡贤群体。新农村需要新乡贤。新时代的乡贤，“就其群体构成看，既有长期工作生活在乡村，对村庄事务和村民意愿都十分熟悉的老干部、老党员、老教师和致富能手等，又有早年走出乡土，在城市奋斗打拼，在退休或退居二线后回归故土，希冀通过故土实现价值意义再产生，使自己人生增值的老干部以及企业家群体”，“他们与乡土社会的天然联系符合‘乡’的特征，而其不俗成就或懿德嘉行符合‘贤’的评价标准”。再如，活跃于村庄内的各类社会工作者、志愿者群体等。他们通过公益性和志愿性服务，在解决诸如留守老人、留守儿童、留守妇女等一系列村庄社会问题，以及提升村庄公共服务供给水平方面发挥了重要的作用。
社会型治理主体虽然在村庄政治生活中并不具有法理权威，也不具有行政性或准行政权力，但其具有的社会性、草根性特点，更易于亲近治理对象，贴近村民生产生活一线，因此往往能在村庄治理中发挥独特的优势和作用。
综上所述，村庄治理能人产生的多元化，一方面有助于化解村庄治理主体数量不足、能力不足、资源不足的问题，提升村庄治理能力；另一方面也有助于化解传统村庄治理主体来源单一、成份单一、能力单一的困境，优化村庄治理主体结构。
三、村庄治理能人产生的逻辑与展望：民主、法治与多元
从历史变迁的视角考察，村庄治理能人产生的首要逻辑显然在于其现代化，也即民主化、法治化产生与运行机制的构建。能人之与治理的关系，虽有争论，但焦点并不在于其存在的必要性。亚里士多德在《政治学》中就明确地表达出了治权寄托于少数贤良和多数平民孰优孰劣的疑问。在他看来，无论将治权寄托于多数平民抑或少数贤良，都难言正义。一方面，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述”，而“品德高尚的好人所以异于众人中的任何个人，就在于他一身集合了许多的素质”；但另一方面，多数平民“当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能”。亚氏之言实际上启示我们：一方面，优秀人才对于治理与善治的意义毋庸置疑，其数量与质量对一个国家与社会的发展具有重要的推进作用；但另一方面，充分尊重普通民众的权利，发挥他们的作用，又是人类政治文明发展的另一基本主题，甚或是优先主题。如何调和这两者之间的张力？答案即为民主与法治。任何治理精英、治理能人，其拥有的治理权力必须通过民主选举等法定形式确认和授予，并通过一系列的制度化机制接受普通民众的监督和控制。故此，熊彼特把民主界定为“竞取人民选票而得到作出决定的权力”，“人民有机会接受或拒绝要来统治他的人”。同理，村庄治理能人与村庄治理的关系同样如此。一方面，受制于特定时代村民的自治意识、自治能力与自治资源，村庄治理能人的数量与质量与村庄治理与善治存在无可否认的相关性；但另一方面，村庄治理能人的出现不等于能人治村，无论何种能人都必须在村民自治的法律框架内运行，都必须尊重全体村民的主体地位。也正是此种逻辑，村庄治理能人的产生机制及其权力权威基础历经了从传统的封建性、封闭性到现代的民主性、法治性、开放性的时代转型。
多元化产生机制构成村庄治理能人产生的另一鲜明逻辑。多元治理是现代治理的重要标志。在村庄发展的特定阶段，村庄治理能人多元产生机制的构建，拓宽了村庄治理能人的产生渠道，丰富了村庄治理能人的类型，弥补了村庄治理主体数量不足、能力不足、结构缺陷等问题。在历史长河中，可以清晰地看到村庄治理能人产生从单元到多元的演进逻辑。从当下产生机制来看，形成了以村民选举、党内选举产生的村“两委”为主体，以选聘优秀大中专毕业生进村工作、选派优秀干部驻村帮扶、鼓励乡贤等社会群体参与村庄治理为补充的多元村庄治理能人产生格局。从来源途径看，既有内生型亦有外嵌型，既有体制内型亦有体制外型，既有政府嵌入型亦有市场嵌入型、社会嵌入型，改变了从前村庄治理主体来源单一、成份单一、素质单一的相对封闭落后的结构状态。从治理平台来看，村“两委”、各类社会组织、市场组织、农村经济合作组织，构成了村庄治理能人参与村庄治理的多元平台。时下，进一步创新、畅通村庄治理能人产生的多元化路径，吸纳各类优秀人才参与村庄治理，构建村民自治基础上的多主体、多中心治理格局，正成为村庄治理的基本发展路径。
当然，推进民主化、法治化、多元化的村庄治理能人产生机制的构建及其治理绩效的发挥，也需要进一步完善村民自治制度，厘清和调适多元村庄治理主体间的关系。
第一，厘清能人治村与村民自治的关系。村庄治理能人的形成逻辑，缘于能人的治理能力优势，也缘于当下村民自治意识、自治能力与自治资源的限度。但在村庄治理实践中，确实易于出现“个别或少数能人在村级治理实际过程中居支配性地位，具有相当高的权威”,一方面容易产生由于权力不受制约或难以制约所造成的权力失范问题，甚至产生村庄中的微型威权政治现象，另一方面也可能会对普通村民的自治权造成消极影响。因此，首先，必须提升村庄依法治理的程度，无论何种类型的村庄治理主体都必须依法进入、依法治理，遵守村规民约，尊重村民自治制度；其次，必须提升村庄民主治理的程度，健全村务民主管理、民主公开、民主监督等机制，凡涉及村民利益的村庄事务必须经由村民大会或村民代表会议来决定，村级事务必须接受全体村民的监督；最后，必须明晰各类村庄治理主体的权责边界，强化其作为村民自治的引领者、支持者、服务者的角色存在，消解其干预性、替代性、包办性等不当角色。概言之，村庄治理能人的产生不能简单地等同于能人治村，其产生机制、运行机制都必须建立在村民自治的基本法律框架内。
第二，改革和完善村委会选举制度，优化村委会干部队伍结构，夯实民意基础。在现代民主政治过程中，人们也经常发现，选举产生的代表或公职人员并不一定是理想中的“贤能”。在自治意识与能力都相对偏低的农村地区，选举与“选贤任能”之间的张力有时更为明显，选举产生的村干部的治理能力与社会主义新农村建设要求难以适应的问题普遍存在。在这种背景下，进一步改革、完善村委会选举制度体制机制，让更多有能力、有意愿的优秀人才充实到村委会队伍中来，就具有了重要性与必要性。首先，在村委会选举过程中，必须遵循公平、公正、公开的原则，特别是在候选人产生环节，在强调候选人基本条件之同时，必须充分发扬民主，尊重每位候选人参与竞选的合法权利，畅通各类优秀人才进入村委会队伍的渠道；其次，引导村民理性参与村委会选举，在激发其参与积极性之同时，通过宣传、教育等形式，端正其选举认知，规范其选举行为，引导其选举素质好、能力强、作风正的优秀人才进入村委会工作；最后，进一步创新选举模式，完善选举机制，提升选举质量。如一些地方推行的“定岗选举”制度，根据新农村建设的需要，在村委会中确定某一特定岗位，对候选人的年龄、文化层次、工作经历与技能等方面设置一定的门槛，以达到优化村干部队伍结构的举措，就是一种有益的尝试。
第三，梳理村“两委”与其他村庄治理力量间的关系。村“两委”虽然是村庄治理的基本主体，但村庄治理显然不是村“两委”的“单元化”治理，单凭村“两委”的力量也无法满足当前村庄治理的现实需要。正因此，多主体、多中心的村庄治理格局才具有现实的必要性。无论是选聘的大学生“村官”、选派的驻村干部，还是其他类型的各种社会力量，都是新农村建设的积极力量，在村庄治理中都发挥着积极作用。因此，村“两委”作为村庄治理的基本主体，应当为其他力量参与村庄治理搭建平台、拓展空间、提供支持，比如，积极培育、扶持乡村社会组织的成长，关心帮助大学生“村官”的成长，引导其通过民主选举的方式进入村“两委”队伍等。另一方面，其他治理力量，无论是选聘的大学生“村官”、选派的驻村干部，还是来自村庄内外的各类社会力量，都必须明确村庄治理中的结构功能边界，无论是引领村民发家致富，还是开展公益性社会服务，都应基于村民自治的基本框架，尊重村民自治组织的法定主体地位，遵守村规民约，作为村民自治的推动性力量自觉融入到村庄政治经济社会文化生活中。
第四，搭建多元村庄治理平台。村庄治理平台是引导和汇聚多元村庄治理力量的基本载体，也是村庄治理能人的孵化器、培育器。首先，进一步发挥村“两委”这一基本村庄治理平台的组织功能，通过平台搭建、资源供给、制度支持等方式，吸纳各类优秀人才、社会资源参与村庄治理；其次，重视村庄社会组织的发展，特别是具有服务性、公益性、慈善性、互助性的社区社会组织的发展，通过社会组织这一平台汇聚村庄内外各类社会精英，发挥其非政府性、非赢利性的独特结构功能优势，近年来不少村庄成立的诸如村民理事会、红白理事会等发挥了非常积极的治理效应就是较好的说明；最后，重视对村庄市场性、准市场性组织的培育、引导与支持，激活村庄治理中的市场化因素，发挥市场在村庄治理中的积极作用，既丰富村庄治理路径，也推动村庄经济发展。
总体而言，村庄治理能人的数量、结构及其产生、运行机制与村庄的治理与善治存在着直接的相关性。今天，建立在村民自治基础上的，以民主化、法治化为特征的村庄治理能人产生机制，以多元化为特征的村庄治理能人来源机制，无疑契合了村庄治理现代化的基本内涵，回应了村庄良治的时代要求，因此，进一步推进其改革与完善也自然应成为时下村庄政治的重大议题。
参考文献和注释：略
作者简介：徐理响，安徽大学农村改革与经济社会发展研究院、社会与政治学院副教授
中国乡村发现网转自：《学习与实践》2017年第8期
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