解读《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》
习近平总书记要求，深化农村产权制度改革，开展清产核资，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。这是党中央推出的一项重要改革，对推动农村改革发展，完善农村治理、保障农民权益，探索形成农村集体经济新的实现形式和运行机制，都具有十分重要的意义，一定要抓好。
为学习贯彻习近平总书记讲话精神，4月13日，由农村大众报、山东社会科学院农村发展研究所、社会学研究所共同承办的首届乡村治理论坛在济南举行。会议特别邀请了农业部农村合作经济经营管理总站巡视员黄延信博士，解读了《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）。
一、为什么要进行集体产权制度改革
为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，中央决定稳步推进农村集体产权制度改革。具体讲：
一是适应健全社会主义市场经济体制新要求。中国的快速发展得益于改革，中国的改革从农村开始，但是到目前为止，农村改革落后于城市，尤其是产权制度建设滞后，各种要素市场化程度很低，不适应市场经济体制发展的要求。十八大提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换。交换的前提是产权归属清晰。需要通过改革，探索农村集体所有制的有效实现形式，盘活农村集体资产，构建与市场经济体制相适应的农村集体产权制度。
二是适应城乡一体化发展新趋势的要求。李克强总理提出，加快城镇化进程，要解决好“三个1亿人”进城问题，解决约1亿进城常住的农业转移人口落户，约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。目前，一些地方农村集体资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等问题突出。如果不尽早确权到户，在城乡一体化的进程中，再过若干年，这些资产就更难说清楚归属，就有流失被侵占的危险。尤其是与集体相关的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权不解决，农民也不会轻易进城。
二、改革的原则
一是把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能。
这是评价产权制度改革成功与否的标准，改革改得好坏与否，就看农村的各种要素能不能顺利进入市场，市场能不能在要素配置中发挥决定性作用。在产权方面的制度安排和政策调整，都要以充分发挥市场的决定性作用为标准。
二是坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了。
这里讲的农民集体所有，是农村集体经济组织的成员集体所有，不是集体经济组织所有，不是村民委员会所有，也不是全体村民所有。什么叫不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了？在我国各种经济成分，如果全民所有制经济、个体私营、民营经济都发展了，而集体经济不发展，就是落后了，就是改弱了、改小了。在市场化进程中，农村集体经济必须与其他经济形态获得同等的发展机会。
坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利。以前农民集体有财产，但权能不完整。根据《物权法》规定，农民集体作为财产权主体，有占用权、使用权、收益权及法律事实上的最终处置权。改革后，如果农民的这些权利得不到落实，那就是改弱了，改少了、改没了。
三是尊重农民群众意愿，充分发挥农民主体作用，把选择权交给农民，让农民成为改革的参与者和受益者。
这次农村集体产权制度改革，农民是集体资产的所有者，因此，改革的主体是农民，不是政府和干部。中央对农村集体产权制度改革已经做出了顶层设计，方向是明确的，任务是清楚的，具体怎么改，要由农民说了算，不是干部说了算。不能替农民选择和做主。
三、改革的目标
总体目标：通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。
“归属清晰”就是要搞清楚集体有多少资产，归谁所有；“权能完整”就是农民集体所有资产不能是虚的，占用权、使用权、收益权、处置权等权能要完整，要落到实处；“流转顺畅”就是便于进入市场交易；“保护严格”就是农民集体所有的财产，非经法定程序，不能被剥夺，目的是保护农民作为集体经济组织成员的合法权益。
具体分为三个目标。
一是科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。新型集体经济，就是在产权清晰基础之上的股份合作。这是重大的理论创新。
二是管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。集体资产以前管的不好，用的不好，不能进入市场，不能和其他的要素结合，集体经济发展慢，农民也不能增收。所以这次中央提出，建立适应市场经济要求的集体经济运行新机制。
三是落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。通过改革，把农村集体经济组织的产权关系搞清楚了，就可以在农村建立有效的治理体系，农村就会和谐稳定。
四、改革的主要任务
一是开展集体资产清产核资。目的是摸清集体资产的家底，这是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。目前，大多数地方农村，集体资产有多少家底，是说不清楚的。《意见》要求，要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。以前家底不清的时候，管理不严格，集体资产丢了就丢了，没人管，没人问，甚至存在村干部私相授受的情况。
具体要求：各省级政府要对清产核资工作做出统一安排，从2017年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用三年左右时间基本完成。这是改革开放以来，继1998年后，中央第二次布置全国性的农村集体资产清产核资。
在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对已经完成土地承包经营权确权颁证的地方，政策要求就是利用现有成果，已经搞清楚了，不要再清产核资了。如果群众有意见的，就要再清。清产核资是必须要开展的一项工作，各地都要做。
二是明确集体资产所有权。清产核资以后，就要明确集体资产所有权。目前，我国的农村集体所有制，是从三级所有、队为基础的人民公社体制演变过来的。按照资产归属，集体资产分别属于原来的生产队、生产大队和人民公社，甚至存在交叉，资产归谁，说不清楚。为此，《意见》提出，在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。
值得注意的，目前有些地方的确权存在问题。如集体所有的土地，有的地方把所有权确给了村民委员会，有的把所有权主体写成全体村民，这都是不符合法律和政策规定的，需要改正。物权法规定，农民集体所有的动产和不动产，归本集体经济组织成员集体所有。村委会也好，集体经济组织也好，都不是农村集体资产的所有权主体，所有权主体是集体经济组织的成员集体。按照资产归属，是原先生产队一级的，确给组级集体经济组织成员集体；是原先生产大队一级的，就确到村级集体经济组织成员集体。一个村内属于不同经济组织的，就分别确给不同经济组织的成员集体。集体经济组织是代表成员行使所有权，是所有权的行使主体。确权后，依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。
怎么确权？我国的资产确权可以分三类，一种是土地、房屋等不动产，按照法律，由不动产登记部门统一登记；一种是汽车等动产，由相应管理部门进行登记。第三种就是集体经济组织自己登记，方式就是建立集体资产登记簿。把农村集体资产三级所有，到底归谁所有，搞清楚。清产核资确认权属之后，集体经济组织都要建立资产管理台账，切实把集体资产管好用好。
需要强调一点，清产核资和确权，要严格按照产权归属进行，不能打破原集体所有的界限。是原来生产队的，就在生产队范围内开展这项工作；是原生产大队的，就在生产大队范围内开展这项工作，不能打破原集体所有的界限。
五、确认农村集体经济组织成员身份
明晰产权归属，首先要确定归谁所有。《意见》提出，确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。
这次改革，中央要求要确认成员是谁，解决成员边界不清的问题。为什么要确认成员呢？
一是法律要求。我国的《物权法》在2007年实施，明确要求，农民集体所有的动产、不动产归本集体经济组织成员集体所有。坚持集体所有制，首先要搞清楚谁是成员，这是法律的要求。
二是保护农民集体经济组织成员权利要求。党的十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权利。农村集体经济组织成员有三个权利：集体土地的承包经营权，宅基地使用权，集体收益分配权。一个村有好多人在住，按照现行政策，是成员的，才有相应的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。相反，在村里住，但不是集体经济组织成员的，只是村里居民，就不能享受上述三个权利。
三是现实要求。在很多城中村、城郊村，经济条件好，企业多，集体资产很多，收益分配很好。结果出现本村的女孩不愿意嫁出去，外村的女孩希望嫁进来的情况，还会出现老人投靠子女的情况。这样，村里进来的人越来越多，就稀释原来每个人占用的资产份额和年底分配份额。更重要的问题是有的户人口增多，有的户人口减少，每户人口的不均衡变动，就导致矛盾出现。因此，不解决成员问题不行。另外，一些外来人口在村里落户一段时间后，也会开始主张经济权利，这也导致农村矛盾增多。所以必须解决成员确认问题。
四是农村“三块地”(承包地、宅基地、集体经营性建设用地)改革的基础。目前，农村承包地政策清楚，赋予农民长期有保障的使用权，具体就是给农民确权颁证，但有一个问题没解决，就是如果一户将来娶儿媳妇生了孩子，向集体索要承包地，给不给地，姑娘出嫁或老人过世，要不要抽地？不解决这个问题，土地长久不变就难落实。再就是集体经营性建设用地要入市，不搞清楚土地的主人，谁将土地入市呢？即使入市增值了，收益又分给谁呢？所以必须解决成员问题。还有宅基地问题，现行政策是一户一宅，如果一个村经济发展了，大量外地人口迁入居住，难道每户都给一块宅基地吗？农村的好多矛盾和问题，就出在集体经济组织成员的不确定上。
确认农村集体经济组织成员的目的，就是确认现有资产谁有一份，谁能参与集体经营收益分配。
谁来确员，怎么确员？《意见》明确提出，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。
这次确认成员，要由农民民主协商确定谁是成员，谁不是成员。确员，要在原集体经济组织范围内，由各户民主选举成立领导小组，做好三件事。首先是组织农民协商确认成员的时点，截止到哪天算成员。其次是明确确认成员的条件和标准。关于成员标准包括，对集体资产积累的贡献、原集体成员家庭合法衍生人口、合法移民等。第三确定确认成员的程序。对每个家庭提供人口信息，逐个核对，对核实情况，张榜公布，接受群众监督。
将来成员家庭新增人口算不算成员？《意见》要求，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。
就是说，这次确认成员后，成员家庭今后的新增人口，不再天然是集体经济组织成员。按照确定的时点，确定为成员的，有资格享受一份集体财产。过了这个时点，新增的人口，只能通过分享家庭内拥有的集体资产份额，才可以按照集体经济组织的章程规定获得成员身份。
六、集体资产产权怎么改
对农村集体资产要分类改革。
一是农民集体所有的土地等资源性资产，对土地，就是按照中央的要求，抓好承包地等确权颁证，赋予农民长期有保障的土地使用权，土地承包关系长久不变，这项工作做好了，资源性资产的产权改革就到位了。
二是用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面非经营性资产，中央明确提出，要统一运行管护机制，为社区人口服务。这类资产需要不需要量化？特殊情况也可以量化。如城市郊区已经划入城市规划区的农村，集体的公益设施一旦拆迁，就会增值，面临补偿费怎么分的问题。因此，已经改革的一些地方，对这类资产也进行了量化，并明确规定，这些资产在存续期间为大伙服务，一旦拆迁增值，是成员的才可以参加分配。这样，把未来可能出现的产权矛盾提前解决了。
三是集体统一经营的房屋、投资兴办的企业、物业等经营性资产。《意见》要求，有序推进经营性资产股份合作制改革。去年，习近平总书记在小岗村考察时指出，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。具体要求，就是将农村经营性资产，以股份或份额的形式，量化到本集体成员，作为参与集体收益分配的依据。
这项改革，要先进行试点，再由点及面开展。就是先在经营性资产多的村，干群矛盾多的村，群众要求强烈的村进行，用5年时间完成。今年全国选择100个县开展改革试点。
改革的几个具体问题：
一是改革时股权怎么设置，设不设集体股，以什么股为主？《意见》要求，股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。中央要求，集体资产折股量化，以成员股为主。改革初期，一些地方设立了集体股，随着时间推移和人们认识的深化，现在都取消了集体股，实行以成员股为主。
为什么不留集体股呢？从法理讲，如果再留集体股，权能与每个人的股权权能是否一致？谁又能代表成员集体行使权能？如果集体股参与分红，积累的资产又是谁的，是不是要搞二次确权，二次股改？这些问题都说不清楚，既然量化到成员，就没必要再留集体股。
留集体股也是激化干群矛盾的一个焦点，留了集体股，大家都惦记，村干部想着多花点多用点，群众认为干部多占多用。不留集体股，可以给农民群众一个明白，还农村基层干部一个清白。
不设集体股，还是不是集体经济呢？答案很明确，不设集体股，也是集体经济。党的十五大指出：劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。而产权清晰基础上的股份合作就是新型集体经济。集体经济不是“归大堆”，而是重在集体经营；不是只搞集体积累不给成员分配，而是重在为成员分红。
二是股权怎么分，是平均分，还是按系数？每个地方情况不一样，有的地方资产不多，群众同意，在确认成员后可以实行一人一股；有的地方集体资产较多，按比例分，一部分按成员平均折股，一部分按成员的劳动贡献折股；有的地方按年龄折股，年龄越大，股权比例越大。只要群众认可，各种折股方法都可以。
三是股权量化以后，以后要不要调整？是固化管理还是需要调整呢？《意见》规定，股权管理，提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。
成员定了，即使成员家庭今后的新增人口，也不天然是集体成员。因此，集体资产折股量化到户后，股权就不用调整了。再就是作为产权制度，不同财产的制度规定要一致，如土地承包经营权也是一个财产权，土地承包法规定，土地承包期内，发包方不得收回土地、不得调整耕地，提倡增人不增地，减人不减地。实际就是固化管理。作为经营资产的股权也应该实行固化管理，要不老百姓没有稳定感。
改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策。尤其是农村干部，不要再提出来留多少集体股，这不是中央提倡的。
四、成员将来可不可变化？也是可以变的。如集体经济组织谋划一个好的发展项目，但集体资金不够，又不想贷款，怎么办？这个时候，就需要与别人合作开发，吸引他人投资入股，别人投资入股了，就需要给新入股者一定比例的股份，股权就应该发生变化，新入股者也可以按照约定获得成员身份。但成员的条件和边界是清楚的。
五、成员定了，股权定了，就要给成员发股权证书，作为其参加集体收益分配的依据。《意见》提出，保障农民集体资产股份权利，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。保障占用权就给农民发股权书；保障收益权就是年底有收益应给成员分红；保障有偿退出权，就是要探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序；保障抵押、担保权，就是有关部分要制定具体办法，允许农民用集体资产股份做抵押、担保到金融机构去融资；保障继承权就是指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法，合法继承人可以继承集体资产股份。
七、发挥集体经济组织的功能和作用
农村集体经济组织性质是什么？是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。集体资产谁管理？是集体经济组织管理，不是村委会管理。集体经济组织名称，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。如果搞了集体资产股份量化，可以叫股份经济合作社；如果没有搞，可以叫经济合作社。
全国人大通过的《民法总则》，把集体经济组织定义为特别法人，给了一把“椅子”，开了一个户头。这次讲了四类特别法人，包括机关法人、村民委员会、集体经济组织、农民合作社。因此，村民委员会与集体经济组织不是隶属关系，在法律是平等的、不同性质的组织，都是特别法人。
农村集体经济组织如何取得市场主体地位？《意见》指出：现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。以前，农村集体经济组织无法人地位，身份很尴尬，这次制定《民法总则》是一个重大法律突破。《意见》提出，在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。民法总则实施后，村民委员会负责村民自治事务，集体经济组织负责发展经济。
集体经济组织干什么？有四个职能，管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员。
有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。简单说就是“政经分离”。什么是有需要且条件许可呢？一种情况是集体资产很多，外来人口很多，甚至外来人口超过本村原有人口。这样村就要实现“政经分离”。不然，外来人口多，选举出来的村民委员会干部，就可能侵犯原来老村民的利益。还有一种情况就是农村实现社区化建设，几个村集中成一个社区，公共服务集中到社区，由政府承担，但各个村的资产不能集中到社区，也需要“政经分离”。
八、产权搞清楚后，怎么发展产权
搞清楚了，下一步怎么发展呢？就是股份合作。习近平总书记强调，发展多种形式的股份合作。凡是能给农民带来效益的都是资产，都可以作价入股，股份合作是连股连心，人人都关心集体，集体经济就会更快发展；以前的“归大堆”则是分心，结果是没人关心集体，集体经济就发展不好。可以用土地承包经营权入股，有技术的可以用技术入股，有资金的可以用资金入股。
九、可利用的新政策
发展农村集体经济，要利用好一个政策，这在以前是没有的。《意见》明确规定：对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。这既明确了政府在农村投资、农民投资投劳形成的资产的归属，以及对这些资产的管理运行方式，也明确了今后农村集体经济组织可以更多承担政府在农村的投资，并将其量化为集体成员持有的股份。这对发展农村集体经济是一个天大的好政策，用好用足这一政策，可以促进农村集体经济更快更好发展。
(本文是农业部农村合作经济经营管理总站巡视员黄延信于2017年4月13日在济南举行的首届乡村治理论坛上的主题报告，根据录音整理，黄延信博士审阅。农村大众报记者李伟 整理)
中国乡村发现网转自：农村大众ncdz 微信公众号
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