原标题：小城镇热的原因分析与规划建设问题
我们一直做相关研究，先给大家做一个汇报。关于特色小镇建设，一是要看问题的背景，这个问题搞清楚脑子就会比较清醒。二是要找规律，有哪些客观的必然性决定了这个特色小镇的形成，哪些客观规律在未来还会影响它。三是对策，要根据中国的情况按照轻重缓急、经济适用的原则来提，国家发展这么快，矛盾这么多，没有那么多资源可以解决所有的问题。
我们现在关心和探讨的问题是，政府要预防出现政策决策问题，企业也不要盲目跟风，普通市民应该明辨是非。这就需要首先关注和研究，特色小镇到底应该是什么，我和它的关系是什么。在这三个问题解决了以后，有望特色小镇会进入理性建设阶段。
关于这些问题，我们曾做过一些调研和研究，这里跟大家交流一下。
第一，目前特色小镇的基本情况并不是很明了，下一步怎么样出政策，首先要对特色小镇做全面的调研和了解。
今天我们一讲特色小镇就说浙江，但我这边有很多数据都不是浙江的。比如，北京2011年就建了100亿的小城镇建设基金，云南省2011年就提出了“建设意见”，也提了很多类型。基本上每个省都提了一些。江西省比较落后，2012年也提出建设3类17种类型。哈尔滨这么亟待转型的地方，2010年结合园区转型也提出特色城镇建设。跟我们不一样，劳动人民和第一线干部有很多智慧和方法，他们生活在其中，有困难和需求，同时也在努力探索解决问题的方法，他们的经验和做法，更值得我们研究和学习。浙江当然做得比较好，但也不是可以完全复制的，所以我们的参照系要再全面一点，跳出浙江、云南这样的地方。比如河北也有很多很好的经验。在这样的背景下，我们再判断全国的形势，再确立发展模式，就会更加符合中国的实际和不同小镇的建设需要。
第二，之前，我们曾做过一个研究报告，对中国特色小镇的主要问题做了梳理，这个梳理和在座的各位的判断不大一样。当然，所有的调研都不可能是全面的，我们也是根据自己掌握的数据和情况，梳理、总结了这些问题，一家之言，可以请大家参考。
一是认识上存在偏差，发展定位不准确。
我们有经常下去调研的习惯，在下去调研之前，会先做基本理论和政策方面的研究和梳理，先在头脑中有一个相对清晰的“概念”，这是去研究问题的前提。比如很多人并不清楚，以为特色小镇就是来钱了，来了发展机遇了。但这个钱是不是你的，这个机遇和你有多大关系，这个必须通过理论和政策研究才能确定。而很多人很少研究这个问题，所以也就很难找到自己的发展定位，因为你不知道这个政策或战略和你有多大的关系。这个问题，越往下走问题越大，他们缺乏研究和辨别能力，一见到特色小镇来了，就以为这是机会均等的，其实当然不是这个样子。而一些地方把特色小镇作为要帽子、要票子的途径，这是他们想建设特色小镇最大的推动力。但同样由于不研究和不思考，所以最后要不要得到，也很难说。
二是企业主体作用不明显，集聚能力不强。
和一些专家认为现在“不差钱，只差好的项目和题材”的基本判断不同，我们以为在经济新常态的大背景下，中国已经进入到一个“缺钱的时代”，不仅政府缺，企业也一样。这也是特色小镇规划建设必须面临的问题。和一些专家以为“企业热，很愿意投资”的观点不同，我们的一个总体判断是：特色小镇目前的状况是“政府热，企业冷”。或者说“企业热是表面的”，比如你举办特色小镇招商会，企业和金融机构会参加你的会，但签协议时就会跑掉一大半，再等到他们真正从口袋里掏钱的时候，就会跑掉更多，甚至各种合同也只是一纸空文。这是“缺钱时代”的必然。因为企业日子并不是那么好过，金融机构也不会乱撒钱。所以各种招商大会容易开，也很热闹，但真正投资落子很难。这也不能全怪企业和金融机构，因为小城镇的基础设施比较差，我们以前有一个测算，表面上看小城镇的土地便宜、劳动力便宜，但一旦加上基础设施建设的费用，这个成本基本上比城市要高出80倍左右，很多小城镇现在还经常断电、断水呢？在这个背景下，现在一直强调的企业主体作用，实际上是很难实现的。
三是缺乏长远规划，特色元素不突出。
我们对小城镇有个界定，是指县级以下的乡镇。除了管理水平，其他的如规划眼光、发展思路、人才资源、协调组织能力，跟大城市根本没法比。所以，目前发展比较好的小城镇，大都是靠近大城市和发达的城市群，他们发展的比较好，主要是因为大城市的各种力量和资源介入了。在这个背景下，尽管小城镇看起来很热，但是不要觉得它们会成为城镇化的主流，而只能在城市群的框架下，依托大城市、中心城市的辐射和拉动，同时尽可能地发挥自身的特色，包括自然环境、生产生活方式、文化等特色，做好自己的功能定位，做好自己的长远发展规划。在做这个长远规划时，最重要的是要判断一下小城镇有多大规模，有多长的黄金发展期，对此必须要做精准的判断和深入的研究，千万不要头脑发热，以为凭借小城镇一己之力就可以打遍天下，特别是要防止在这种头脑发热中，把投资规模做得过大，把战线拉得太长，那结果和过去的“城市大跃进”不会有什么差别。此外，特色要和规划结合起来，比如要划定特色小镇的核心区，不能哪个企业说我愿意在哪个地块投钱就给他哪个地块，因为企业和政府考虑的角度不同，企业考虑的是利润，而对这个地块是否符合乡镇建设和规划基本上不管。如果把最好的乡土资源都给了企业，特别是这并不符合小城镇的发展规划时，就会造成很多的后遗症。这个问题在过去的城市中上演过多次，在特色小镇中应尽力避免。
四是项目相对分散，功能叠加不足。
在特色小镇规划建设中，目前还有一种倾向，是希望政府退出或减少干预。这表面上是落实国家的“简政放权”，但实际上也存在着误读。因为国家政策的完整内涵是协调好“政府的看得见的手与市场的看不见的手”，是“该放的放，该管的管”，而不是“放任自流”。现在的特色小镇，一般的产业功能都比较简单和分散，主要是由于完全靠企业和市场投资，缺乏政府的宏观统筹和规范的结果。企业和市场行为，一般都是个人做个人的，属于单兵作战，而很少考虑和其他企业、其他部门的协调。在过去的城市化中，这有很多不好的表现。其中最突出的，是城市建设的重复建设和大拆大建，极大提升了城市发展的成本。如果不加区分地把小城镇建设完全交给企业主导，可以想见，目前很多大城市异常头痛的“房地产去库存”和“产业同质发展”问题，在不久的将来就会在小城镇中重演。但要改变企业的这种思路和方式也很难，因为企业追求的是利润最大化，挣钱才会干，赔了就存在不下去。所以我们建议特色小城镇的建设不能完全由企业主导，政府要兜底。如果完全听由企业主导，最后很可能把一个烂摊子扔给政府。2014年我们对中国传统村落做过调查，发现一些非常好的传统村落旅游项目，一旦企业出了问题，一下子就是一片狼藉，所有的问题最后都扔给了政府。
五是创新集聚转化困难，产业层次不高。
配合我们国家的双创政策，一些小城镇提出建设创业创新小镇，也受到一些专家的力挺。但对这种战略定位不宜过分鼓励和拔高。说白了，科技和文化创新，主要是大都市的功能。个别的小城镇，在一些方面会作出特色，但这是个案，没有也不可能有普遍性。原因很简单，小城镇的层级决定了不可能做的很好。有人以为在浙江有一些做的不错，那是因为跟长三角的文化氛围联系紧密，你到东北、西北去看一看，就会发现这根本不可复制。为什么？这是由小城镇的人才聚集水平和程度，以及小城镇的科技和文化基础设施决定的。我们在调研中发现，在一些特色小镇，即使有一些创新型企业切入，但和原来企业的关系很难结合，形不成完整的产业体系，这与当代创新必须是集成和综合的创新也是对立的。而且说老实话，现在媒体上宣传很热的一些科创小镇，主要是宣传，科创元素和能力差得很远，有不少就是挂一个牌子，而主要内容就是特色咖啡。
六是要素保障制约较大，导致创建进度参差不齐
第一个重要的要素是资金。传统上我们亏欠小镇的比较多，现在要补齐短板，特别是基础设施和公共服务，就需要有较大的投入。但当前区镇一级的财力比较薄弱，缺乏融资平台，在大家一哄而上时，建设资金相对容易解决，但特色小镇也是所谓的“麻雀虽小，，五脏俱全”，投入大、周期长、见效慢是基本特点。一旦出了问题或者说投资回报较低，一般的金融机构还会不会继续投入，如果他们停止或减少投入会出现什么情况，这些都是当下急需研究和防范的。
第二个重要的要素是土地。我们对这个问题比较担忧。现在大多数特色小镇跟以前搞园区、景区一样，主要是为了圈地搞房地产。不是不可以搞房地产，而是怎么搞和搞到什么样的规模合适。否则房地产建设完成以后，就很可能引发小城镇的“去库存”问题。根据我们研究新城新区的经验，小城镇吸纳人口的能力更加有限，如果不切实际地开发，势必把目前大中城市的“卖房难”转移到小城镇中去，甚至出现空城、鬼城、烂尾楼等小城镇的新问题。如何根据小城镇的城镇化特点，研究制定相匹配的土地政策，也是需要先行一步的。此外，目前由于小城镇的建设用地多采用租赁集体用地的方法，如果没有一套管理规范程序，也很容易把很多村镇最好的土地挪用为建设用地。所以，在对待农村土地方面，我们的建议还是要把得紧一些，提高准入门槛，不要让那些没有建设理念和开发模式的企业随便进来。
最后，关于特色小镇的规划建设，我们的主要意见还是要把研究跟上来，我们认为，目前至少有五个问题，需要大家好好地思考和关注。
1.要开展基于中国国情的小城镇基础理论研究。最基本的是把概念界定清楚，到底什么是小城镇或特色小镇。中国发展太快，很多情况都是“实践先于理论”，人们在脑子里还不太清楚干什么时，就已经开始干了。这当然有现实的逼迫，但在适当的时候，还是需要坐下来“补补课”。比如我国关于东部、中部、西部和东北的划分，在相当长的时间内，在部委之间的划分都不一致，这怎么去指导实践呢？这个问题同样存在于特色小镇上，各省有各省的说法，这不利于做全局的规划和部署。目前一个当务之急，是在什么是特色小镇上形成一个基本的界定和共识，为以后做统计、做分析、做评价提供一个明确的对象。
2.要开展我国小城镇发展现状与主要问题研究
这需要组织开展广泛的调研，建立数据库和案例库，不能光看媒体上的东西，更不能凭感觉去制定政策和规划。古人说：“兵马未动，粮草先行”。在信息社会，这个粮草就是充足的数据信息。没有充足和全面的数据和信息，任何决策都难免是主观臆断的，一旦它们进入实践，也必然是会导致严重问题的。
3.要开展符合中国实际需要的小城镇规划建设标准体系研究
没有建设标准体系，就很难落地和实施。这个要像城市建设的一些技术标准一样，要形成一套基础性的刚性约束指标，用来保证建成的特色小镇，符合我们最初的预期。否则，上面任你怎么说，也不能保证下面做出来的就是我们想要的。
4.要开展基于国家战略意图的小城镇发展战略研究
现在不少特色小镇都喜欢做发展战略，这是确定特色小镇的大方向，当然非常重要。但不少特色小镇的战略研究，根本谈不上战略，因为它总是从自己的立场出发，“就事论事”，缺乏整体的战略眼光和历史的穿透力。所以可以提醒的一点是，做特色小镇的战略规划，首要一条是如何准确的吃透国家的战略意图，国家为什么要推特色小镇，这个既不能自己闭门造车，也不能被上级地方政府和商人们牵着走。
5.要开展基于文化型城镇化的小城镇发展道路研究
特色小镇建设必然要走新型城镇化发展道路。关键在于如何和“旧城市化”划清界限。我们认为，旧城市化的主要问题有三：一是完全由政府主导；二是任由市场发挥，三是生活价值和意义的缺失。这些问题在小城镇发展中不仅存在，在大多数小城镇还相当严重和突出。所以在研究和设计小城镇发展道路时，特别需要注意贯彻三个基本原则：一是针对小城镇政府的权力更加集中和不受制约，要特别防止政府“大包大揽”；二是针对小城镇在资金和经济上对大型企业、金融机构的依赖性更强，要特别警惕完全交给市场“任其自由发挥”；三是基于小城镇的“熟人社会性质”和“文化保守主义”相对比较严重，与现代城市文明和文化的差距较大，还要特别关注落后的封建主义和宗法文化“死的拖住活的”，真正把小城镇建设成为一个开放和充满活力的文化空间，为小城镇居民提供具有现代内涵和先进性的“价值和意义”，坚决避免哪一天出现“逃离小城镇”的悲剧。
作者简介：刘士林 上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家，光明日报城乡调查研究中心副主任，北京交通大学中国城市研究中心学术委员会主任，西南财经大学中国资本市场研究院联席执行院长，国家“十三五”发展规划专家委员会委员，文化部文化产业专家委员会委员，主要从事城市科学、文化战略、智慧城市、城市文化研究。
中国乡村发现网转自：交大城市网
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