公共物品、责任归属与发展观反思
——中国农村环境保护等公共问题与一个案例
长期以来，为实现工业化赶超，我国实行了城乡差异化发展战略，使得大量的农村资源通过各类制度安排，流入了城市。这带来了城乡经济、社会发展的极端不平衡，广大农村公共物品极度匮乏的现象十分突出，带来了生态环境保护等公共问题。农村生态环境的恶化，和政府在这方面投入的严重不足密切相关。为了保护农村生态环境，保障农民生存安全，需要明确农村生态环境等公共物品的性质，进而明确政府和非政府组织的责任，反思发展观的不足，并做出调整。
本文将从公共物品的概念框架出发，明确政府与市场在提供公共物品上的作用边界，分析农村生态环境的公共物品性质。并指出农村生态环境保护的政府缺位问题，以毛乌素沙漠民间治沙的案例，说明公共物品的提供与发展观的反思。
一、概念框架：公共物品与私人物品
（一）公共物品和私人物品
自萨缪尔森（1954）描述了公共物品的一般理论之后，经济学对政府和市场的经济决策有了很大促进，人们在不断地发展公共物品的概念[2]，并不断划清政府、市场的界限。
公共物品（public goods）是与私人物品（private goods ）相对应的概念。它们的划分一般根据两个基本属性：非竞争性消费（non-rivalrous consumption ），指一个人的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性（non-excludability ），指使用者不可能或者很难被排斥对该物品的消费之外。我们通过图1对此做出说明。
图1中，横坐标表示物品的排他性程度由弱到强，纵坐标表示物品的使用边际成本由低到高（代表非竞争性消费的程度）。由此我们可以讨论四种情况：一种是纯公共物品，指非竞争性和非排他性物品。像国防、生态环境、基本公共卫生体系、基础教育体系、基础研究等，就属于这种类型。根据阿特金森和斯蒂格里茨（1980）的定义，公共物品指的是“在对该物品的总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”这样一种物品，也就是说公共物品具有消费的非竞争性和非排他性。第二种是纯私人物品，是指具有竞争性和排他性的物品，比如各类商品、私人保健等，这些物品数量巨大，应该由市场来提供。第三种是排他性比较小，但是使用边际成本比较高的，有点混合型的物品，我们称之为“拥挤现象”物品，有“拥挤现象”就要收费，就有一个使用者付费的原则。比如医院的医疗服务是一个典型的“拥挤现象”，就要收费，不仅要收费，还要按成本收费，还要根据不同的医疗服务质量（反映了医生的不同人力资本）收取不同的服务费。[3]第四种情况就是属于使用边际成本比较低，但是排他性较强的物品，如防疫、防灾，这需要由政府提供。
除上述经济物品之外，人类还要使用一些免费的、自由可取用的物品，如水、阳光、空气等，被称为自然物品（free goods）。由于自然物品也具备非竞争性和非排他性的特点，所以也可以被视作公共物品的一部分。这些物品不可能在有效率的私人市场上找到。
（二）政府与市场的边界
区分开公共物品和私人物品，也就相应区分开了政府和市场的边界。在市场经济国家，政府应当提供的是公共产品和公共服务。政府在许多领域的作用分为两类：一是解决市场失灵问题，如提供纯的公共物品，解决外部效应，规范垄断企业，克服不完整或不对称问题，协调私人活动；二是促进社会公平，如保护穷人，消除疾病，提供社会保险等。[4]
公共物品概念最主要的公共政策含义是，政府应当在提供这类物品上发挥主要作用，否则就会出现供给不足的问题。由于企业无法从公共物品的提供中获得足够的回报，他们提供公共物品的激励极为有限[5]，因此，大多数公共物品是企业无法提供的，这就需要政府直接提供或补贴生产。原因在于，提供公共物品的社会利益超过了私人利益。除非政府利用税收、补贴以及其它形式的干预手段去鼓励私人投资，否则，公共物品的供应将很少很少。
因此，公共物品应该由公共部门来提供。除了众所周知的政府组织（governmental organization，GO）外，还有“通过志愿提供公益”的非政府组织（non-governmental organization ，简称NGO ）或曰非盈利组织（non-profitable organization ，简称NPO ）。由于政府组织能够动员并使用大量社会资源，所以在公共物品提供上，负有主导责任。而非政府组织则有信息、经验、监督以及灵活性等优势，在公共物品提供的实践上有更大优势。
（三）农村生态环境的公共物品属性
生态环境作为人类生存栖息之地，在享用上具有不可分割性（non-divisibility）和非竞争性，以及受益的非排他性，具有明显的公共物品属性。制度经济学中公地悲剧（tragedyof the commons）的例子表明，如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致对这种资源的过度使用，由此产生负外部性。由于农村的生态环境的产权无法确定，乡镇企业过度排放污染物、农民过度施用农药化肥、过度砍伐与放牧等现象十分普遍，由此带来了农村生态环境的快速恶化。恶化的生态环境，不仅对当地人的生产生活带来不良影响，还在区域范围上进一步扩大，由区域性公共物品向更大的范围延伸。比如，淮河的水污染导致全流域的生态环境危机，而中国陕西、甘肃、内蒙古、宁夏交界地的过度垦殖放牧，更导致了沙尘暴的盛行，危及中国大部分地区，并对韩国、日本，甚至美国带来影响，具有了全球性的负外部性。由此，这些地区的生态环境保护变成了全球公共物品。同时，农村的生态环境污染对于全球气候、水、土壤都带来了深远影响，从这个意义上讲，也具有了部分全球公共物品的属性。
由农村生态环境的公共物品属性，可以看到，环境保护不仅仅是当地政府与非政府组织的责任，更是中央政府与全国性非政府组织的责任。伴随生态环境全球公共物品属性的增强，政府与非政府组织的环保活动范围，应扩大到全球领域。
二、中国农村公共物品缺失与政府缺位
（一）农村公共物品缺失
长期以来，我国在公共物品供给上实行两套政策：对于城市所需的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施，由各级政府来提供；而对于农村的公共基础设施，则主要靠农民或乡村自行解决。基于这种政策，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1/3，大多数农村基层政府和组织财力非常有限，导致公共物品在广大农村严重不足。同时，让低收入人群自筹资金进行基础设施建设，也有违政府的促进社会公平目标，必然会进一步降低他们的收入水平，降低其社会福利。
在生态环境保护上，农民更是难有作为，乡村政府与组织也无力保护。更为关键的问题是，他们保护环境的收益无法内部化，由此导致保护环境的激励也十分有限。即使出力保护环境，由于收益无法内部化，也会给他们自身带来问题。关于此点，我们在第三部分的案例中可以明显看到。
（二）政府缺位
目前中国农村的纯公共物品主要有[6]：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。准公共物品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。这些公共物品均应由政府提供，但依据公共物品外部性作用范围，政府提供的公共物品又分为全国性的公共产品，地方性的公共产品（地方性公共产品还可进一步细分为不同的层次）。中央政府主要负担全国性的公共物品，地方政府主要负担地方性公共物品。但在实际中，由于长期以来的“城乡分治、一国两策”的制度安排，我国中央政府与地方政府在农村公共物品供给上的责任划分不尽合理，本来应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品，却通过政府权威转移事权交由下级政府提供；最后最终落到乡政府和农民头上。如：基础教育、计划生育都是基本国策，是全国性的公共物品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。又如民兵训练属于国防事业的组成部分，是典型的公共物品，是中央政府之事，中央财政之事，然而却下放给乡镇。农村环境保护甚至难以列入地方政府的事权范围，更谈不上政府对农村环境的保护责任。
政府在提供农村公共物品上的长期缺位，导致广大农村地区的公共物品生产严重短缺，与城市居民相比，农民的权益大受损害。比如，由于忽视农村生存环境、医疗环境的改善，使得农民们的生存状况，相对于城市居民，差距已经拉得很大[7]，对于农民自发提供的公共物品，也得不到应有的公共补贴。我们将通过毛乌素沙漠农民治沙的案例进一步做出说明。
三、案例研究：毛乌素沙漠农民治沙者的光荣与尴尬
《南方周末》在访问农民治沙者时，这样描述毛乌素沙漠和治沙者的遭遇：
毛乌素沙漠，位于中国的西北部，毗邻陕、甘、宁和内蒙古四省区，面积达4.22万平方公里。明清以前，这儿曾是“风吹草低见牛羊”的肥美草原，但过度的开垦农耕使之在漫长的演化中成为如今的风沙源。
从1980年代以来，民间治沙力量就开始了一场场顽强的“沙漠之战”，毛乌素出现了一群民间治沙英雄。
治沙，本是为了求一个富裕的家园。
而现在，与沙漠战斗了一辈子的人们发现，除了拥有绿色，他们依然两手空空。
沙漠有史前形成和史后形成两大类型。中国史后形成的沙漠有毛乌素沙漠、科尔沁沙漠。
后者在地理上被成为“荒漠化”。由于前者非人为原因造成，被认为是不可治理的，而后者是人类活动导致，并且一直有人类居住，也有一定的水源以及其他资源，是人类治理的重点。
毛乌素沙漠的形成只有上百年甚至几十年历史，许多农民世世代代在此生息繁衍。为了恢复他们绿色的家园，一些农民自发地承包沙地，进行治理。他们几十年与沙漠艰难作战的努力获得了巨大成效，得到了中国政府和联合国粮农组织（FAO ）的承认。但具有讽刺意味的是，他们中的大部分人却因此背上了几代难以偿还的债务。详见表1.
这些治沙英雄，都是因为祖祖辈辈生活在这里，对这片土地有深厚的感情，对这片土地过去优美的环境记忆犹新，所以才付出毕生的艰辛，背负沉重的治沙贷款，投身到治沙行业中去。他们虽然并不掌握先进的现代科学武器，仅仅凭着经验与不懈努力，就取得了比政府治沙活动更好的治沙效果。陕西定边县林业局这样对比了县里民间治沙的成绩：“从1950年代至今，在治沙包括退耕还林上国家已投入1个亿的资金，造林60万亩；而民间治沙大约投入了1000多万元，造林面积已达50万亩。”[8]正是这样的不懈努力与显著效果，使得他们获得了许多中央政府给予的荣誉，甚至获得联合国粮农组织的“杰出农民奖”。但是，这些精神光环的背后，却是治沙英雄们艰辛的生存状况。他们为治沙投入了大量资本。这些资本最初表现为民间集资借贷，后来变为从金融机构贷款，他们的几百万，甚至上千万贷款，并没有因治沙收益的获得得以偿还。他们背负着沉重的债务，靠自己家庭有限的经营活动维持简单的生计。1980年代他们承包沙地治沙时实行的 “谁治理、谁管护、谁受益”政策，在2002年1月起伴随《防治风沙法》的实施而改变。他们种植的林木被禁止砍伐买卖，地方政府也出台了“砍一罚十”的具体办法。国家退耕还林的生态补偿，也不针对他们发放。于是，他们种树致富的梦想纷纷破灭，取而代之的是几百万、上千万元贷款的偿还压力。
实际上，若按照我国2002年实施的退耕还林政策，定边县民间种植的50万亩林地，可以在8年内获得1亿元的生态补偿。各位治沙英雄应得的生态补偿，也足以偿付他们的欠款。
但由于退耕还林的政策只对新造林实施，他们只能在表面上拥有所造林地这个虚拟的财富。
毛乌素沙漠的民间治沙过程，可以明显看出政府在生态环境的公共物品属性上的认识不明，与保护责任不清：
1.当初国营林场作为政府代表与农民治沙者签订承包协议时，是将被承包沙地的林木水草作为私人物品看待的，所以才有“谁治理、谁管护、谁受益”的政策。但当他们把沙地治理成功后，政府政策明显地又将其看作为公共物品，具有生态价值，不许私人砍伐买卖。同时，对农民提供的这些公共物品没有给予合理的经济补偿。
2.实际上，政府keneng一直意识到沙地林木的公共物品属性。否则，就不会因为这些治沙成就而连年向这些农民颁发“治沙英雄”、“十大标兵”等荣誉称号。毕竟，全国各地比他们更能带领农民致富的农民领袖非常多，为何专向他们颁发这些特殊荣誉呢？联合国粮农组织颁发的“杰出农民奖”，也主要在于这些农民英雄无私地向社会提供了公共物品。但是，如果政府一直意识到沙地林木的全国性甚至全球性公共物品的属性，就不应该只是进行精神激励，并认为这足以鼓励农民提供公共物品。因为提供公共物品的责任不在私人，而在于作为公共部门的政府。而且，由于毛乌素沙漠的防沙林木具有全国性甚至全球性公共物品属性，提供的责任也不应该在地方政府[9]，而应该在中央政府以及国际组织。如果政府一直对沙地林木的公共物品属性有认识，而又只是颁发一些荣誉称号来“奖励”农民对这类公共物品的提供，那么可能一直是在愚弄农民。
3.在2002年《防治风沙法》和退耕还林政策实施的同时，政府实际上明确承认了沙地林木的公共物品属性，并明确了治沙农民对于本属于他们的沙地林木不再具有自由取用权。但政府把治沙农民的私人物品变为公共物品时，又不对此做出合理的经济补偿。这实际上相当于“私人财产充公”，是对私有财产进行的又一次无理剥夺。目前政府紧急要做的事情，是赶快对这种财产剥夺做出补救，按退耕还林政策给予足够补偿（补偿金额见表1）。这样，才不会让这些朴实的治沙英雄发出不解的声音：“后走不吃亏，先走咋就吃亏呢？”（石光银语）
4.由于沙地林木的生态效益远大于经济效益，治沙农民即使能够自由经营其承包的沙地，他们为社会提供的生态效益（正外部性）也没有办法内部化。按照公共财政理论，这种状况必然会导致“公地悲剧”，带来公共物品供给（治沙行动）的不足。实际上，这可能是生态环境连年加大治理力度，仍然不断恶化的根源所在。生态效益远大于经济效益的沙地经营，也只能让治沙英雄们背负越来越多的债务包袱，正如宁夏农林科学院原研究员王北所言：“搞了一辈子治沙，我没见过治沙发财的。”[10]所以，一味地批评治沙农民“不懂生物经济”，“思想观念滞后，信息、技术不畅通”，“在实践中缺乏合理规划和明确思路，表现出盲目倾向”，是十分错误和危险的。这只会加剧“公地悲剧”。要批评的，恐怕是一直以来治沙政策的“缺乏合理规划和明确思路”，以及“盲目倾向”。其根源在于政府在沙地林木公共物品属性上的认识不清和提供上的责任不明。
四、发展观的两大迷信与反思
通过上文的理论框架和案例分析，我们可以看出，包括农村生态破坏和环境污染在内的诸多公共领域问题，主要肇因于政府职能的错位，而这又来自一直以来不合适的发展观。
作为一个落后的发展中大国，我国在发展战略的选择上，还基本上停留在“以物为本”的阶段。无论是计划经济时代的“重化工业优先”战略，还是市场经济时代的“经济增长优先”战略，对于发展的手段，或者说驱动力的认识，始终停留在“物”的层面上。人们追求的是以“物”的手段来实现“物”的目的，即增加物质资本投资，实现GDP 的增长。发展观的局限，使得我国发展过程中，并没有“以人为本谋发展”。农村生态环境问题，如同其他农村公共物品提供方面的问题一样，主要根源于我国这些年发展观上存在的一些误区，其突出表现就是各级政府的两个迷信：
（一）两个迷信：
1.对经济增长的迷信
作为一个发展中的大国，中国力图尽快摆脱贫困，所以长期以来一直强调发展是硬道理，但是政府主导经济发展的特点，决定了各级官员不把“发展”理解为经济、社会、政治全面的进步和走向现代化，而往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；更进一步，“经济增长是硬道理”又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其它一切都要让步，都可以被牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望“用发展的办法解决前进中的问题”时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其它一切问题都会迎刃而解[11].对于政绩的追求，也就主要表现为对于经济增长率的追求。经济增长率的提高，则主要依据大规模的项目投资，大量的形象工程建设，大量的招商引资等。由于政绩主要来自于能够带来短期效应的大规模投资与建设，许多长期性的公共问题一直被忽视（如公共卫生、环境保护与治理，甚至农田水利，以及乡村基础设施和基本服务建设）。尽管各级政府从未公开说过生态环境、公共卫生、基础教育不重要，但其财政资源一直缺乏对公共物品的投资，由此带来农村社会发展的一系列问题。
2.对市场配置资源能力的迷信
出于对纯粹计划经济僵化和低效率的深刻体会，我国在走向市场化改革后，对于市场的作用在不断的强调，以至于形成了类似于“市场万能”的发展观。认为市场会有效配置资源，现存的所有问题是市场发育还不够完善导致的，一旦市场完善，一切问题都会迎刃而解。由此，就有意无意地忽视了政府在弥补市场失灵，提供公共物品上的责任。实际上，即使是西方市场经济国家，也找不到纯粹用市场手段调整解决公共问题的先例。而生态环境是明显的公共物品，生态环境保护是明显的政府责任。出于对市场的迷信，出于缺乏对市场失灵，尤其是公共物品提供方面失灵的认识，使政府应当担负的责任被无意地忽视甚至有意地掩盖了。
各级政府一方面在进入并主导理应由市场配置的竞争性领域，另一方面缺乏对理应由政府解决的公共物品、公共服务的提供，并有意无意地抑制NGO 的发展空间，使其难以发挥弥补市场和政府不足的作用。政府和市场分工的不明确，使得政府和NGO 在公共物品的提供上大大缺失，市场在私人物品的提供上也有所缺失。
上述的两大迷信，带来了诸多公共领域问题：公共卫生体系瘫痪；环境污染严重；生态破坏问题严重；公共道德缺失；义务教育问题；安全生产问题；大而全、小而全的诸侯经济问题；重复建设和形象工程问题；腐败有利和繁荣“娼”盛问题；社会治安恶化等等。
（二）发展观反思
关于“以物为本”发展观的不足，一直有不断的批评。经济学家达徳里·西尔斯（DudleySeers ）早就提出对只追求经济增长的发展观的批评[12]，斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz ）在他的“新发展观”里，特别强调了发展应体现为人民状况的改善，发展的目标应包括教育卫生、环境保护等[13].联合国发展计划署（UNDP）更是制定了一套全面衡量发展水平的指标体系——人类发展指数[14]，倡导走向“以人为本”的发展。
在上述背景下，检讨过去发展观的不足，重新明确发展的目标、手段，和各个主体的责任，显得十分必要：
1.政府负担起公共物品主要提供者的责任。各级政府一方面应从竞争性的私人物品提供领域中退出来，另一方面担负其各类公共物品提供和弥补市场失灵的责任，倡导“以人为本”的发展理念。同时，逐步放松对NGO 、农村社会组织的管制，发挥民间力量，实现全社会的可持续发展。
2.NGO 组织应该付诸实际行动。作为“理念领先”和“行动领先”的各类非政府组织，在游说劝告政府，倡导民众参与，组织具体行动上，可以负起更大的责任。应该借鉴欧洲一些成熟的NGO 组织“游说政府、游说民众、建立市民社会”的三阶段工作目标，为建立一个更美好的社会付出实际行动。
3.研究者负担起理论研究和知识推广的社会责任。作为学者，有其理论的优势和“社会良心”的职责。因此，在做出理论分析，提供决策建议，唤醒政府，唤醒社会，关注民生上，理应发挥其应有的作用。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《复印报刊资料:农业经济导刊》, 2006(4):
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