本文在国内首次提出和论述了公法农协的概念。为此要区分大农与小农，论证了合作组织在不同经济基础上的发展路径，典型表现为欧美模式和东亚模式，亦即专业合作社与综合农协。不仅“公司＋农户”的农业产业化路线，日益蚕食或鲸吞农民的利益；简单照搬欧美农业资本家之间的合作模式，也不能适应小农社会的基本国情。对于现有农民专业合作社的困境，本文给出了“大户吃小户”与“小户吃大户”的独到观察。为此讨论了综合农协的公法地位。在新型大规模综合性农村合作组织的建设中，农民未必是自发的，但应该是自愿的；农民可能是被动的，但不能是被迫的。至于“民办”、“民管”更不能作狭隘理解，而“民受益”则是需要始终坚持的。本人最后还给出了“三位一体”、“条块交融”的农村合作协会立法建议书，作为进一步讨论的基础。
关键词：合作社 综合农协 公法农协 三位一体
一、大农合作与小农合作：经济基础与发展路径
合作收益来自于通过合作增加的收入或者降低的费用。合作交易量越大，合作收益越大。只有当合作收益能够补偿合作成本有余，合作才得以发生并持续，这就是合作的经济规模。在规模化、从而市场化程度较高的条件下，仅仅单种业务的生产量、交易量就足以达到经济规模，所以大农合作往往是专业合作。同样由于规模化、市场化程度较高，单个大农的经济社会实力较强，单个大农的预期合作收益也足够大，容易出现合作“带头人”，也容易得到呼应，从而能够自发产生合作。
小农的规模化程度较低，往往又首先满足自给性消费，市场化程度也较低。由于小农与市场发生交易总是“吃亏”较多（小农社会中流传的商人形象多为负面也有这个原因），所以小农在经济上本能的、也是合乎理性的倾向是尽量减少交易发生的必要，在生产上趋于多样化以更多地、更方便地满足自给性消费，因而小农的专业化程度往往较低，譬如既种粮又种菜、既养猪又养鸡，甚至自己腌制腊肉、打磨豆腐。当然，不排除在一个有利于农民的合作组织框架下，小农也可以是专业化的，甚至追求“精细化”，并且市场化程度也有所提高。这就是说，合作化可以促进小农的专业化、市场化，而专业化、市场化也有助于降低和分摊合作成本。这就存在一个合作化与专业化（以及市场化）孰先孰后的问题。如果把专业要求置于合作之前，那就只有少数大户才能达到足够的专业化程度，从而产生和维系专业合作。一部分人“先富起来”，是否必然带动更多人致富已经很成疑问；而一部分人“先合作起来”， 则从市场经济的一般规律可以确定：一、这种局部合作的力量仍不足以抗衡工商资本；二、纵使在大户之间果真是合作（其实很多实际上是合伙），首先得到加强的将是农村市场上大户对于小农的垄断力量，变成了“大户吃小农”。如果这种所谓的农民专业合作得到政策倾斜，则是人为排斥更多小农于合作之外，加剧农村的两级分化和社会不公。因此，首当建立一个广泛覆盖的合作体系，至于专业化与否，以何种业务为主，则是合作成员的自主选择。
小农合作，在规模化、市场化、专业化程度较低的条件下，要取得规模优势，就必须更加综合、更大联合、更多层次。也就是在业务品种上更加综合，在人数范围上更大联合，又由于基层合作的有效半径很难超过熟人社会，大合作又要借助多层次合作来实现，以此达到合作的规模经济。即便小农的市场化、专业化程度有所提高，小农合作的经济规模仍然不易达到。由于单个小农的预期合作收益实为有限，而达到经济规模所要求的合作成员数又较多，故而小农的大规模合作难以自发产生。日本、韩国以及我国台湾的小农合作都是政府大力主导，有特别法保障如“农协法”，具有公法地位和某些特许权。
这种综合农协大面积覆盖农村人群，横向上必然趋于综合化，纵向上要求形成多级体系。要沟通这种横向、纵向的合作，还往往要有一个内置的金融合作平台。综合农协不仅在业务上更加综合，更重要的是在成员上普遍覆盖，这不仅是为了达到规模经济，也是为了社会公平，政府对于合作组织的支持从而能够惠及全体农民。这样一个合作体系，同时也具有政府支农体系的功能，既降低了农民与市场的交易成本，也降低了政府与农民的交易成本。综合农协还从事某些特许业务尤其是一些农村金融、流通业务，具有法定的或者事实上的垄断地位，但是由于农协是农民直接或间接拥有和控制的，这种垄断对外加强了农民的市场力量，恰恰有助于保护农民的利益。这个农协体系的形成与运作，都是自上而下和自下而上相结合，既有政府导向，也有农民参与，因此取得巨大的成功。这是日本、韩国乃至台湾地区推行各自意义上“新农村建设运动”的重要经验。
二、欧美模式与东亚模式：专业合作社与综合农协
世界主要国家的农业与农村经济，都是以合作制为重要组织形式的。不同在于，欧美普遍是大农（农场主、农业资本家），大农的规模化、市场化和专业化的程度都很高，大农彼此之间“专业”联系较强。大农的合作，其实是农业资本家的合作，是一种类似农业商会的合作组织，是可以“自发自愿”搞起来的，而且往往以“专业”合作为特征和优势。
东亚普遍是小农，小农的规模化、市场化和专业化的程度都很低，小农彼此之间的社区联系较强。小农合作要取得规模优势，就必须大面积覆盖农村人群，横向上必然趋于综合化，纵向上要求形成多级体系。要沟通这种横向、纵向的合作，还必须有一个内置的金融合作平台。这就是综合农协。相当于中国供销社、信用社（乃至农业银行、农业发展银行），以及农技推广等单位，都在一个农协体系之内，而且这个农协体系又在政府指导下，如同村民自治那般实行自下而上的民主管理（值得指出的是农协一般实行“议行分立”。如台湾农会重大决策权在理事会，理事是农民选举产生的。日常执行权在总干事，由理事会聘任，干事都需要具有经核准的专业资格。这样既保障农协的民意基础，又保障其专业能力。）
综合农协以日本、韩国、台湾地区为代表。日本农协全称“农业协同组合”，“协同组合”在日文里就是合作社的意思，日本农协本来就是明治维新后学习西方特别是学习欧洲方兴未艾的合作社运动的产物。
综合农协之“农协”本来就是农业合作社的意思，只不过倾向于大规模、多层次、综合性的发展方向与内在结构。现在有些人一提到农协就想起“农民协会”，一提起“农民协会”就想起当年打土豪、分田地的“农会”（刚好台湾的综合农协也称“农会”，更容易产生误会），因此产生一些政治上的顾虑，其实是大可不必。农民果真要造反，也不在于叫“农会”还是“拜上帝会”。中国历史上的农民向来没有自己的正规组织，在忍无可忍之下还不是照样造反？而日、韩、台的历史经验与理论研究都证明，有组织的农民在政治上趋于保守，是执政当局的稳定支持力量。
又有种观点认为，日本农业的国际竞争力不强，日本农协正在衰落，由此判断综合农协不适合中国国情（按照他们的逻辑，好像首先不适合日本国情？）应该承认，随着土地、劳动成本上升，对于土地密集型、劳动密集型的行业如农业来说，其竞争力的确是受到影响的。传统纺织业如果在美国失去竞争优势，恐怕无论采取家族企业、上市公司还是合作社的形式都是难以回天的。
至于日本农协是否在“衰落”，如果“日渐衰落”，其原因又何在呢？日本农民只剩下几百万，中国9亿农民，哪怕是8亿进了城，还有1亿人口的三农问题存在。地价、工资水平的上涨使得日本农业的国际竞争力受损，是另外一个问题，与农协组织形式没有多大关系。日本农协试图保护国内市场，以致可能损害国内消费者的利益，这与中国的情况相差万里，中国农民首先是被损害的对象。
以上曾经讨论了综合农协与农业合作社的相同之处，两者都是建立在合作制基础上的。但是综合农协并不一定实行“股金”制度（或者只是象征性收些会费），也不像标准的合作社那样严格注重交易额返还（如日本采取代销手续费的方式）。但是，考虑到众多分散的兼业小农这样的经济社会条件，业务品种较多，而单种业务量较小，实行交易额返还在技术上困难较大，计算的复杂性太高。而股金额太大农民难以承受，股金额太小又没有多少实际意义，也许就不如不设股金。综合农协在流通领域的作用相当于一个代理商，只不过这个代理商是受农民控制的，代理费用的标准是农民通过农协制订的，这样就未必要实行通常那种繁琐的交易额返还制度。
三、大户吃小户vs小户吃大户：农民专业合作社的困境
浙江较早开展农民专业合作试点，取得一些经验和成效，也暴露出一些体制、结构上的深层问题。农民专业合作，过于弱小、分散，缺乏社区依托和金融支持，难以做大做强。根本原因在于，小农基础上的农民专业合作，难以达到规模优势，更难体现社会公平。虽然从2007年7月起《农民专业合作社法》在全国施行，但是其他省份的条件不会好过浙江，因此这部法律可以预见的实施前景不容乐观。
中国与美国国土面积差不太多，中国有20000万多农户，美国仅有17万农场主。中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低，在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，是难成气候的。
小农经济难以自发产生农民专业合作，更难以有效支撑农民专业合作。从实践来看，能够长期存续的农民专业合作（如果是真“合作”），要么向综合化发展，要么只能是以农业“大户”为主体的。也只有大户之间的专业合作相对容易出现，比较容易达到规模经济。
而那些向综合化方向发展的农民专业合作社，其主要成员、服务对象也往往是相对集中在较为稳定的社区范围内。这样的农民专业合作社，其实更像是社区合作社，更多利用社区纽带的优势，但是由于制度设计上的“专业化”倾向，以及对于现有农村基层组织资源缺少整合，社区优势发挥得又不够。
有些农民专业合作社的“典型”，压根就是政府人为扶植的结果，但这种扶植却是以更多小农被疏远为代价的。
至于某些部门大力支持的“公司+农户”更是不加掩饰地为“老板”服务的。但农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。所以，有必要在农民专业合作社的综合、联合、整合的基础上，建设惠及大多数农村人群的合作体系，既是为了达到规模经济，也是为了体现社会公平。
一些统计数字似乎支持了“专业合作社助农增收”的论断，但是，值得注意的现实是，只有农业大户、收入较高或较具增长潜力的农户才有兴趣加入专业合作社或成为其积极社员。
现有的农民专业合作社，大多数也都是不规范的，其中尚能持续经营的，所起到的往往也不过是中间商的作用。这些挂羊头卖狗肉的农民专业合作社并不代表农民特别是小农的利益。如果政府又赋予专业合作社一些优惠和补助，则有相当一些专业合作社的成立本来就是为了骗取这点资源。
现实中的“合作社”，大户之间往往是合伙、合股而非合作，又吸纳了一些分散的小户作为社员，纵使大户之间有合作制因素，他们对于小户则实际上扮演的是中间商的角色，哪怕小户在形式上也是合作社社员。由于合作社社务在事实上为大户所把持，“合作社”与社员之间其实就是普通的买卖关系，大户控制的合作社扮演的仅仅是中间商的作用。这就是“大户吃小户”。
又由于农民专业合作社强调所谓农民自发，于是大户才有可能自发，而大户投入的资金、劳务等如果折成股份往往超过合作社内的20%限制。现有的农民专业合作社几乎都是一个或几个大户所主导所“带动”的。大户很多未必就是交易额意义上的大户，首先是具有较强的经营能力和社会网络，很多大户本身的种植、养殖规模并不是很大，因此如果主要按照“交易额返还”来分配盈余，往往对于大户的经营劳务缺乏回报。于是大户不愿意合作社的“规范化”，或者在限制股权的情况下提出撤资，这又动摇了合作社的基础。一些小户听说合作社就是为自己“服务”的，本来就喜欢搭便车，又听说合作社还拿了政府的一些补助，更是对于大户有所不满，在合作社规范化的名义下，甚至有“小户吃大户”的倾向。
这就引出建设惠及大多数农民的合作体系的必要。完全顺应市场规律可以产生的专业合作社主要只能是为了农业资本家和农业大户服务的。
小农的大规模合作，不可能自发产生。（倒是欧美的农场主、农业资本家容易自发合作）。这就需要政府的主导。政府主导并非包办代替农民，而且打破各种既得利益集团的阻隔，现在某些政府部门的所谓支农，到底是支持农民，还是支持农业资本家？到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。
这就需要合作的综合、联合与整合，在此基础上全面深化农村金融、流通与科技体制改革。
有人又以为，非得农民专业合作社的大量发展，才好在此基础上建立大规模多层次综合性的合作体系。其实并不尽然。缺乏这样一个合作体系的支撑，农民专业合作社也是难以健全发展的。如果已经形成了一些并不规范的所谓农民专业合作社，又往往成为进一步整合和改革的阻力。
四、综合农协作为公法社团
公法是相对于私法而言的。涉及国家权力或者公权力、公共利益保护的是公法，如宪法、行政法。私法强调自发、自由、自愿以及契约自治，最典型的是民法、商法。我国现行的合作社立法，如同公司法一样，属于民商法亦即私法范畴，现有的社会团体立法更是如此。日本、韩国的农协法，以及台湾的农会法，则具有强烈的公法特征。
现在有一些学者一讲到农协就落入NGO的概念陷阱。如同很多人一讲到市场经济，就只知道企业特别是私有企业，走向一个极端，不注意基金会、社会团体等非营利组织（非政府组织NGO）。一讲到非政府组织或社会团体，又走向另外一个极端，只知道假想什么纯粹自发的NGO，不注意社会团体在法理及实践上可以立足在不同的基础上。为此有必要区分出：公法上的社团法人，与私法上的社团法人（或者公法上的合作组织与私法上的合作组织）。也就是说，社团问题（乃至合作组织）恐怕不能仅仅局限于私法（民法）的视野，对于具有公法地位的社团，需要积极探索。
公法上的社团法人，想比于私法上的社团法人，两者的重要区别，包括成员的强制性（或至少是默认性、普遍覆盖性），比如执业律师要求是律师协会的会员，注册会计师亦然（见于律师法、注册会计师法）。在中国现行体制下，消费者协会、仲裁协会都具有公法赋予的地位和职能（如消费者权益保护法、仲裁法）。著作权法要求建立著作权集体管理组织，如著作权协会，并赋予其法定职能。类似的例子，还有工会以及一些国家和地区的农协（或公法合作社）、工业协会（商会）。
一般的NGO是按照民法（私法）上的社会团体法人登记设立的，完全是当事人意思自治。好比一个钓鱼协会、桥牌协会就是这样。对于这样的民间NGO，民法上的确认和保护已经足够。但是，对于农协这样的弱势群体组织来说，私法地位和保护还是不够的。
好比很多有钱有势的资本家特别是大资本家颇有积极性发起和参与商会活动，为此承担的精力和费用相对于他们的经济社会实力是微不足道的，而预期的收益分摊后仍然足够大。而从相对弱势的农民阶层、劳工阶层的角度来看，如果缺乏法律上的强制规定包括经费支持和职业保障，农协、工会带头人必将承担太多的风险和付出，因而纯粹民间的农协、工会难以自发产生和巩固，或者所能自发产生的民间组织及其带头人容易滑向极端，极端组织通过非理性的方式才能巩固自己的存在，有可能加剧社会的对抗，而要避免出现这种危险局面，国家主动介入以提升工人（和农民）的组织化程度，促进社会力量的均衡，这是大有必要的。而为了克服搭便车行为，工会、农协都有必要取得公法地位，不能是纯粹的NGO（当然也不是政府，也并不意味着依赖政府。）
比如工会法规定了企业必须设立工会，并且是统一工会，工会必须按照一定程序产生并具有法定地位和经费保障。如果比照纯粹的NGO，工会可设可不设，甚至一个企业里面可以设立好多个“自发自愿”的工会，那样子资本家最高兴，工人自己先分裂了，就无从通过集体谈判取得面对资方的有利地位。
又如村民委员会，不是政府机构，但也不能是纯粹的NGO，虽然村民委员会是由农民组成并由农民选举产生的，既无人事编制又无行政级别。否则一个村为何不可以成立好几个村委会呢？如果是纯粹的NGO，多数意见也没有多少强制效力。为了克服搭便车、也是为了某种“规模经济”，一个给定区域只能有一个村委会，在法定范围内有其独立的职权。你不去投票，或者你没有投票给当选的村委会，但是仍然要受到村委会合法职权的约束，不能另立“村委会”。这就是村委会的公法地位，有时也被称为半官方地位。半官方，并不等于受官方（特别是行政当局）的控制，而是这种社团具有一些类似官方的功能，但又是自治的。其实即便是某些工商团体，采用“大陆法系”的亚洲国家及地区，如日本、韩国、台湾，也通过立法明确其与一般社团的区别。在大陆法系的故乡德国，商会则明确有公法商会和私法商会的区分，公法商会是相关企业必须参加的（当然，这不等于说政府可以控制商会的领导人选）。
因此要超越我们现有“官办”、“民办”这些概念陷阱。应该讨论：公法上的社团、私法上的社团。正视两者的不同，对于私法上的社会团体，立法上尊重当事人意思自治，行政上尽量不干预。对于公法上的社会团体，应以特别法赋予其地位与职能，行政上仅在法律许可的范围内，名正言顺地行使权限。例如在台湾，农会总干事买一部座车，也要报“行政院农委会”核准，但总干事的人选，则由农会理事会自主选聘，总干事的任职资格须由“政府”相应的主管部门核准。总干事一经聘任，就享有“农会法”所规定的职权。而在一般依据私法设立的企业或社团，类似的总干事职位可设可不设，如果设立了这个职位，其职权也是来自理事会（董事会）的授权，或者由企业或社团章程作出规定，无需国家公法的介入，或者说不受国家公法干预。
现在我国学术界受到某种貌似“现代化”的思潮影响，一味追求所有协会的民间性。但是，在事实上乃至法律上承担公共职能的某些社团，是客观存在的，也是同样亟待大力发展的，这种社团要承担特别的义务，包括其内部事务也要受到公法的制约。
从农民权益的表达与维护出发，一些学者近些年来大力倡导“农民协会”。这些学者自己连个稍微像样点儿的“自发自愿”的学会还没有搞出来，又怎能期望农民能搞出符合他们“学术标准”的农民协会呢？他们所设想的农民协会，如果没有经济合作内容，没有政府大力扶持，这样的农民协会难以产生，更不足以独立持久。
其实几个、几十个农民只要达成相互约定，未必需要协会之类的有形组织，也足以形成有效的集体行动。这种集体行动往往只能在具体议题和个案上发挥作用。纵使他们形成协会，如果人数较少，代表性不足，也难以形成谈判地位。成百上千、成千上万的农民就需要有形的组织了，但是恐怕连开个会、吃顿饭的经费都无从着落，用不着什么人来“压制”，也很难生长。如果在国家不能积极引导的情况下消极地放任所谓的“结社自由”，甚至有可能变成什么人有钱请大家吃饭、开会，就可以拉一个“农民协会”，真的有可能会被土豪劣绅所利用。因此，从政治角度考虑的“农民协会”或类似的群众性自治组织，与从经济角度考虑的农村合作组织，完全可以统筹考虑、合而为一，同时兼有行政辅助功能——这是经济合作组织、群众自治团体与行政辅助机构的“三位一体”。至于农协的“农民主体地位”，在这个问题上不能一味讲“阶级成分”。台面上由几个农民出面并不见得就是农民主体，而是需要建立专业化、职业化的干部队伍。
五、结束语
新农村建设的首要问题是为了谁，依靠谁？所谓为农服务，到底是赚农民的钱，还是为农民赚钱？所谓支农，到底是支持农民，还是支持涉农资本，甚至是“农官”？如果是支持农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。这就需要合作的综合、联合与整合，在此基础上全面深化农村金融、流通与科技体制改革，建立惠及农村大多数人群的合作体系，这是贯彻科学发展观、构建和谐社会的应有之义。
农村、农民问题不仅是农业问题，农业问题更不仅仅是生产问题，而更多是生产关系层面的问题。农业问题，恐怕在农业之外，涉及整个农村金融、流通与科技推广体系的建设与整合，这就需要发展合作组织作为有效载体。至于专业合作的困难与问题，很多也要在专业合作之外寻找原因和求解之道。
从农民利益的立场来看，公司加农户是南辕北辙，而农民专业合作是舍本求末。小农需要大合作。一些人们寄予厚望的所谓“农民专业合作”注定让人失望，但这并不是合作制本身的问题，而是我们根据中国实际采取有效的合作制形式。农民专业合作已经出现的问题，不是什么“发展中的问题”，而是起点上的问题。如果农民合作特别是小农合作输在起点上，今后就越发难以改变既得利益格局。
合作组织立法与实践，必须摆脱私法上的思维定势。一些部门和学者热衷谈论“农民专业合作社”的“自发自愿”、“民办、民管”，仍然局限于私法视野，这些论调或要求对于农业资本家（或者所谓“大户”）之间的合作应该是行得通的，对于小农合作，则是行不通的。
不要局限于“自发自愿”，当然不是搞强迫。在新型大规模综合性农村合作组织的建设中，农民未必是自发的，但应该是自愿的；农民可能是被动的，但不能是被迫的。
至于“民办”、“民管”更不能作狭隘理解，而“民受益”则是需要始终坚持的。不要局限于“民办、民管”，是说不能一味讲求农民“成分”，而要引入专业化、职业化的管理机制。而且，“民办”未必等同于农民自行创办；“公办”的，仍然也可以是“民管”的。
公法社团具有一定的强制性，并不排除内部的民主自治。而且确保自身内部的民主自治，正是取得和保持公法地位的应有之义。
这里要特别说明，本人主张公法农协，但并不反对同时存在和发展私法上的“农业行业协会”、“农民协会”、“农村发展协会”等诸如此类的NGO组织。对于NGO组织的设立，还是按照尽可能自由和开放的原则办理。我甚至建议，原本经由私法程序产生的农协，在符合一定的标准和条件后，可以直接改组为公法农协。
总之，公法社团或公法合作组织，既是农民行为，更是国家行为。在农民与市场之间（包括农民与农民、农民与资本之间）的博弈中，国家力量应当介入及如何介入，这是一个重大的理论与实践问题。
中国乡村发现网转自：《太平洋学报》2009年第12期
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