核心提示：农村土地集体所有制遵循城乡经济社会发展规律。它既是中国农村土地所有制的历史选择，也是具有中国特色的土地所有制。
土地所有制决定土地归属。它既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，全面而深刻地认识农村土地集体所有制，不但对“三农”政策法规的准确把握或贯彻执行具有重要作用，而且对“三农”制度设计或深化改革也具有重要作用。
一、农村土地集体所有制是中国农村土地所有制的历史选择
（一）封建社会土地制度在中国农村行不通
我国农村长达两千多年的归地主阶级所有的封建社会土地制度，曾迫使遭受地主重重剥削而饥寒交迫的广大农民，多次揭竿而起连同其他阶级去推翻当时的封建王朝。但历次农民起义或封建王朝更替后，仍实行封建社会土地制度：农民没有自己的土地可耕种，耕种时需要向地主缴纳高比例地租；农民也没有自己的土地可建住宅，只能寄居在地主那儿；农民往往生活艰辛，入不敷出，举债过日，并偿还高额利息。在中国封建社会，土地可以自由买卖，造成富者田连阡陌、贫者无立锥之地，因而往往产生大规模的周期性土地危机，也始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史怪圈。中国封建社会土地制度既严重束缚了农村生产力的蓬勃发展，也长久阻碍了整个经济社会的持续健康发展。
（二）土地集体所有制在中国农村焕发出蓬勃生命力
直至中国共产党领导的以土地归农民所有为革命总纲之一而团结广大农民，连同工人阶级推翻三座大山、成立新中国。新中国成立后，又很快实行了土地公有的社会主义社会制度。公有制之下的集体所有制，农村土地主要以村民小组或集体经济组织为地理边界，理论上归全体而动态的集体经济组织成员共同占有，实际上被大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法占有。历经两千多年的艰辛与斗争，广大农民终于翻了身，依法得到了土地，不再依附于土地。农民在自己的土地上多劳多得，这不仅提高了农民生产积极性，发展了农业生产力，保障了农产品供应；也通过城乡价格剪刀差、缴纳农业税费等方式支持了我国工业发展、城镇建设。农民也有土地可建住宅，不再居无定所，终于实现了安居乐业。农民还因土地共有、利益相关、血亲相连等而积极地依法参与村内公共事务管理，实现了村民自治，这有利于发展社会民主、促进社会和谐。本世纪初，农业税费的减免让农民真正实现了依法地无偿地使用或占有集体土地。
（三）农村土地集体所有制是人类社会进步的一项重要制度
农村土地集体所有制与资本主义社会、封建社会、奴隶社会的土地私有制存在根本性区别。即使是资本主义社会，土地私有制也让其鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。农村土地集体所有制让土地这一重要生产生活资料归集体经济组织成员共同占有，这回归到了农村土地只是用来使用而不是用来占有他人劳动成果的自然属性上。它铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。农村土地集体所有制创新了社会主义社会所有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献。它既是人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。
二、农村土地集体所有制遵循城乡经济社会发展规律
（一）农村土地集体所有制是土地用途管制之下的一项“三农”基本制度
土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地，都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。加强土地用途管制既是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求，也是实施主体功能区战略的关键举措；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。土地利用必须按规划分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用，尤其要防止农业用地被非法地非农化、非粮化。人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国更有必要加强农业用地管制。如果不加强农业用地管制，就容易冲破耕地红线、危及粮食安全、削弱农业基础地位甚至影响城乡经济社会持续健康发展。
（二）农村土地集体所有制遵循农业农村发展规律
农业是生命再生产与经济再生产相结合的产业，其农作物的生命性与自然性、农产品的农时性与市场化、产业的基础性与民生性，既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，也决定了农业生产效率不高、农业比较效益低、农业自然风险市场风险较大。加上农村人口分布不密集、土地资金劳动力等生产要素集聚度不高、农业生产经营受地理气候科技等客观条件限制、教育文化卫生医疗等基本公共服务人均配置成本较高。因此，倘若不加大对农业农村的财政转移支付力度并达到一定程度，农村经济社会发展水平往往会落后于当地城镇。因而，这也决定了作为农业农村根本制度之一的土地所有制，不宜私有化，不宜让常住农村及务农的集体经济组织成员有土地成本，甚至进入工业化中期后不宜征收农业税费。在本世纪初，我国就不仅减免了农业税费、结束了两千多年农民交地租或交皇粮的历史，而且工业反哺农业、城市支持农村、政府扶持“三农”的力度也在不断加大。展望未来，政府扶持“三农”的力度将有增无减。
（三）农村土地集体所有制也遵循城乡经济社会发展规律
实行土地公有制的我国，又在农村实行有别于城镇的集体所有制。也即将农业生产经营用地与城镇经营性建设用地区分开来，将农村宅基地与城镇商业住宅用地区分开来。这种在我国曾长期存在并继续长期存在的城乡有别的土地所有制，是鉴于农业比较效益低、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇的实际，为巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展而作出的较为理性的制度安排。农村集体土地以各集体经济组织为地理边界，也是由于国家或任一层级政府通常不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高而作出的较为理性的制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行土地承包经营制度所取得的显著成就所证明。当然，农村土地集体所有制之下的集体所有权，本身具有很强的的适应性、包容性：它既能适应不同资源禀赋、不同发展阶段，也能衍生出土地承包权、土地经营权、宅基地取得权、宅基地使用权、经营性或公益性建设用地取得权与使用权等产权。
三、农村土地集体所有制是具有中国特色的土地所有制
（一）农村土地集体所有制符合中国农业农村实际
我国农村人多地少、聚村而居，农业历史悠久、农村文化深厚，在数千年里积累了精耕细作、复合耕种、用养结合、地力常新等丰富的农业生产经营经验，积淀了利益相关、血亲相连、邻里相助、文化相联等深厚的农村传统文化，从而形成了具有中国特色的农耕文化与乡里文化。一个自然村落就是一个复杂的乡土社会结构，特有的社会形态决定了特有的社会制度。农村土地集体所有制的核心政策，是土地以集体经济组织或村民小组为地理边界、村民共同占有，让耕者有田、建宅有地，参与村内公共活动或建设村内基础设施也可依法地无偿地取得土地，以实现安居乐业、村民自治、幸福生活。农村土地集体所有制既有利于农民安心从事农业生产经营，保障粮食安全，供给工业原料，促进城乡经济持续健康发展；也有利于发展基层民主，促进社会主义社会民主发展；还有利于继承和发展中国特有的农耕文化与乡里文化，促进社会和谐稳定。
（二）农村土地集体所有制在促进城乡一体化发展中具有自动调适功能
在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化不断推进中，常住不常住农村、从事不从事农业生产经营、落户不落户城镇、在承包期内退出不退出承包土地等，集体经济组织成员及其家庭成员可综合考虑自身情况、相关政策法规、对未来的预期等因素做出理性又稳妥的选择。促进农村剩余劳动力向城镇就业落户，通过农村人口的减少而扩大人均耕地面积，推进土地适度规模经营，促进现代农业发展，进而逐渐增加务农收入，逐步缩小城乡差距。这犹如市场自动调适一样，集体经济组织成员在市场导向及政策导向之下，努力实现城乡经济社会发展的动态平衡。农村土地集体所有制本身允许集体经济组织成员既能迁出也能迁入，并在人口流动中促进城乡一体化发展。只要长期坚持农村土地集体所有制，并围绕它深化农民承包耕地、有偿退出宅基地、城乡户籍等制度改革，进一步建立健全城乡一体化发展体制机制，就能逐步消除长期形成的城乡二元结构。倘若不坚持农村土地集体所有制，就不但不能从根本上消除城乡二元结构，反而会进一步扩大城乡发展差距。
（三）农村土地集体所有制有利于推进村民自治
集体经济组织成员由于土地共有、利益相关、规模适度、血亲相连、文化相联等，决定了他们具有深厚的自治的经济基础、空间基础、心理基础、组织基础。集体经济组织成员共同占有集体土地决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共同占有集体土地。因此，选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。如果集体土地属于集体经济组织所有而不属于集体经济组织成员共同占有，或者如果全体集体经济组织成员不共同占有而只是部分集体经济组织成员依法占有，甚至被非集体经济组织成员依法占有，那么集体经济组织成员参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到积极发展。因而，这既需要正确认识农村土地集体所有制本质，也需要深化农民承包耕地、有偿退出宅基地、成员资格认定基准等制度改革。尽管集体经济组织成员共同占有集体土地、成员进退的同时享有或失去相应集体土地是一种理想状态，但在政策设计或制度改革中应以此为指导，在贯彻落实或推进改革中应努力缩小其差距。
综上所述，农村土地集体所有制不仅遵循了城乡发展规律，坚持了土地公有制，符合土地所有制史，还能适应中国土壤，促进生产力发展。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、具有强大生命力而十分精致的社会机制。毫无疑问，农村土地集体所有制将长期存在下去，它未必是全民所有制的低级形式。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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