在当前农村土地“三权分置”的改革背景下，集体土地从本质来看只是被大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法占有。农村土地集体所有制是非典型土地公有制，是土地用途管制之下的一项“三农”基本制度。那么，谁才是农村集体土地所有者？从我国城乡二元体制长期差异化发展的历史进程来看，农村集体土地的集体所有与城市土地的国家所有矛盾吗？如何理解农村土地集体所有，以符合中国国情、体现中国特色、坚持土地公有制、遵循城乡经济社会发展规律？因此，准确把握农村土地集体所有制本质属性，将对“三农”制度设计或深化改革具有重要作用。
一、农村集体土地实际只是被大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法占有
（一）农村集体土地非集体经济组织成员所有
集体经济组织成员对集体土地只具有使用权，并不具有所有权。否则，集体土地就会变相成为私有土地，这既与农村土地集体所有制不相符合，也与我国土地公有制不相符合。集体土地本身并非农民财产，只有在承包土地上投入劳动、在宅基地上建造住宅、将承包土地依法流转出去，其农产品才有可能转化成商品，其住宅、流转收益等才能纳入财产范围。农村集体土地也非集体经济组织成员集体所有。倘若农村集体土地属于集体经济组织成员集体所有，那么集体土地最终归集体经济组织成员所有，而且由于其理想化而在政策上不具有实践性。
（二）农村集体土地也非集体经济组织所有
就集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地而言，集体经济组织对集体土地并不具有实质的所有权：集体经济组织不能自主决定集体土地归属，其土地归属只能由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革；集体经济组织并不向集体经济组织成员收取地租之类土地使用费，集体经济组织成员可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地；集体经济组织对集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其实，集体经济组织并非经济实体，也非实体组织，它在农村集体土地产权上只具有地理边界功能。
（三）农村集体土地实际只是被大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法占有
（1）承包土地：现享有土地承包权的，主要限于第一轮土地承包的集体经济组织成员，并在第二轮延续承包关系的家庭，且在第二轮土地承包到期后再延长30年。然而，目前有近3亿农民工在城镇常住或落户，在累计75年甚至更长承包期里有许多不再属于集体经济组织成员。现行“增人不增地、减人不减地”的家庭承包政策，导致既有相当部分享有土地承包权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包权。
（2）宅基地：集体经济组织成员依其成员权，既可以依法申请取得宅基地使用权，也可以依法购买本集体经济组织成员的住宅而连带取得宅基地使用权。宅基地使用权还可以依继承权取得，除了集体经济组织成员，非集体经济组织成员也可以因依法继承住宅而连带取得宅基地使用权。
（3）乡镇企业用地、村内公益建设用地等：尤其是二十世纪八、九十年代在农村集体土地上发展的乡镇企业，有相当部分被兼并重组，从而被非集体经济组织成员或集体经济组织以外企业依法占有。而村内公益建设用地由集体经济组织成员或非集体经济组织成员依法使用。
当然，他们只是依法占有集体土地，对集体土地并不具有所有权，既不能买卖也不能抵押集体土地所有权。当整户人员成为非集体经济组织成员或整户消亡且无继承人时，其承包土地、宅基地就应依法收回；当农村集体土地上的乡镇企业破产，其土地也应依法收回。综上，可将农村土地集体所有制中的“集体所有”解读为农村集体土地被大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法占有。
二、农村土地集体所有制是非典型土地公有制
（一）农村土地集体所有制的本质是土地公有制
全面取消农业税后，农村土地集体所有制让农民依法地无偿地使用或占有土地，实现了耕者有田、建宅有地，成为了土地的主人，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。农村土地集体所有制既是人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。农村土地集体所有制与资本主义社会、封建社会、奴隶社会的土地私有制存在根本性区别。土地私有制让中国封建社会始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史怪圈，也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。农村土地集体所有制符合中国农业农村实际，遵循农业农村发展规律，是中国农村土地所有制的历史选择，也是具有中国特色的土地所有制。
（二）农村土地集体所有制是非典型的土地公有制
全面取消农业税后的农村集体土地，并不属于全民所有，而是以各集体经济组织为地理边界，以其大部分集体经济组织成员和部分非集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有的。依法地无偿地使用或占有集体土地，是鉴于农业比较效益低、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇的实际，为巩固农业基础地位、统筹城乡经济社会协调发展而作出的较为理性的制度安排。这并不如经营性国有土地，是通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有属性的。农村集体土地以各集体经济组织为地理边界，是由于国家或任一层级政府通常不能亲自经营农业用地或者农业劳动监管成本过高而作出的较为理性的制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行土地承包经营制度所取得的显著成就所证明。
（三）农村集体土地本可被依法地无偿地征收为国有土地
我国实行土地公有制，又在农村实行集体所有制，集体经济组织成员对集体土地并不具有所有权。征地前，对被征地农民给予住房、就业、上学、养老等安置，给予农作物、建筑物等补偿，还支付安置补助费。因此，从名目上，征收农民土地不宜支付土地补偿费。它也应与征收国有土地一样，没有土地补偿费——退还折算后剩余土地出让金或其他土地使用费，实质是对其财产而非对土地本身进行补偿。当然，为破解住宅所有权“绑架”宅基地使用权而使一些宅基地闲置起来这一困境，可探索宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度安排。
（四）农村集体经营性建设用地应依法缴纳相关土地税费
当农村集体土地用作经营性建设用地时，它在土地用途上与国有经营性建设用地并无本质区别。为了坚守耕地红线，保障粮食安全，加强农业基础地位；为了建设公平竞争的市场环境，形成城乡统一的经营性建设用地市场，构建城乡统一的社会主义市场经济体系；为了遵循城乡经济社会发展规律，符合农村土地集体所有制政策初衷，坚持土地公有制，农村集体经营性建设用地应依法缴纳相关土地税费。另外，可研究制定农村住宅用于农家乐、住房出租等经营时的税收制度。拟将上述税费专项用于农业农村发展，尤其是用于逐步缩小农村之间的区域性差距。
三、农村土地集体所有制是土地用途管制之下的一项“三农”基本制度
（一）对土地实行用途管制是世界通行做法
土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地，都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地利用必须按规划分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用，尤其要防止农业用地被非法地非农化、非粮化。如果要对农业用地进行开发建设，就必须在土地利用总体规划约束性指标之下按相关程序审批。假如不按土地利用总体规划及城乡规划使用或审批土地，必然会导致土地利用的无序、土地市场的混乱、土地结构的改变。当然，政府为了公共利益，可以根据土地利用规划及城乡规划依法征收农村土地。但其中的土地利用规划应符合全国土地利用总体规划，公共利益宜由中央政府严格界定——当然，全国土地利用总体规划随经济社会的不断发展而在保持大体稳定的前提下做必要调整。这既能减免地方政府为了地方利益或短期利益而随意调整土地利用规划、宽泛界定公共利益等问题，也能促进节约集约用地、倒逼经济转型升级。政府也根据土地利用总体规划，有计划地开展退耕还林还草还湖、复垦闲置建设用地等。
（二）我国更有必要加强土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国农业更应自力更生、更应把饭碗牢牢端在自己手中。加强土地用途管制既是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求，也是实施主体功能区战略的关键举措；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。如果不加强农业用地管制，就容易冲破耕地红线、危及粮食安全、削弱农业基础地位甚至影响城乡经济社会持续健康发展。对农村小产权房，就不宜让其合法化，主要是它不但不符合土地利用规划或城乡规划，而且往往违背了农村土地集体所有制。另外，土地价格只有在实施主体功能区战略、落实全国土地利用总体规划的基础上，在适宜市场竞争的领域或环节，才能发挥土地配置的基础性作用。
（三）农村土地集体所有制是土地用途管制之下的一项 “三农”基本制度
农村土地集体所有制的政策初衷，是集体经济组织成员可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地、村内公益建设用地等集体土地；而且主要针对常住农村及从事农业生产经营的集体经济组织成员，承包土地主要用于农业生产经营，宅基地上的住宅主要用于自住。之所以能无偿地使用集体土地，主要是由于：农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，而农业生产效率较低、农业比较效益不高、农业生产风险市场风险比较大、农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇，为促进城乡经济社会持续健康发展而创造出的符合中国国情、具有中国特色、遵循城乡经济社会发展规律、具有强大生命力的一项“三农”基本制度。农村集体土地，包括农业用地、宅基地等，应符合全国土地利用总体规划。一旦将集体土地用于经营性建设，农村土地集体所有制在法理上就失去了正当性，也违背其政策初衷，政府就应向土地使用权人依法征收相关土地税费；一旦集体土地被依法征收，集体土地变成了国有土地，就应实行国有土地管理制度。
（四）推进农村综合配套改革确保农地不被非法地非农化、非粮化
鉴于农地农用的用途管制、农村经济以农业为本的经济定位、农业需要遵循生物生长规律、农村资源要素集聚度往往远低于当地城镇等，要求推进农村综合配套改革，以从根本上确保农地不被非法地非农化、非粮化。
（1）逐步理顺农产品价格形成机制。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，确保稻谷、小麦、玉米三大谷物基本自给。在确保国家粮食安全的前提下，以市场需求为导向，让价格机制有效引导农业资源的配置。完善农产品价格形成机制和农业补贴配套改革，农产品价格主要由市场决定，对务农者实行直接补贴。提高农民财政转移性收入，避免农产品市场异常波动造成农民减收。
（2）加大财政转移支付力度。坚持农业农村优先发展，着眼于推进农业农村现代化，努力做到农村与城镇各美其美。尤其是：在农业补贴对象上，主要针对从事农业生产经营的集体经济组织成员；在农业补贴力度上，努力做到务农收入与非农收入大体相当；在提供农村基本公共服务上，主要针对常住农村的居民，尤其是常住农村的集体经济组织成员；在农村居民养老保险上，将其基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。展望未来，政府扶持“三农”的力度会有增无减。
（3）改革能进能出的户籍制度。现阶段的重点，是促进农村剩余劳动力向城镇就业落户，通过农村人口的减少而扩大人均耕地面积，推进土地适度规模经营，促进现代农业发展。探索以享有或曾享有土地承包权作为集体经济组织成员资格认定主要基准改革，允许在农村依法享有土地承包权且具有合法固定住宅的城镇户籍人口可返乡落户集体经济组织。这犹如市场自动调节一样，集体经济组织成员在市场导向及政策导向之下，在改革户籍制度后能进能出中，努力实现城乡经济社会发展的动态平衡。即农村土地集体所有制本身允许集体经济组织成员既能迁出也能迁入，在人口流动中促进城乡一体化发展。
（4）深化农村土地制度改革。改革现行家庭承包土地为农民承包土地，即土地主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。改革征地安置补偿制度，用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费，其标准为当地城镇居民人均年消费支出金额的五倍左右。探索宅基地有偿退出制度改革，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照近年来重庆市的地票制度改革。
综上所述，可将农村土地集体所有制的概念概括为：归国家所有、受用途管制的农村土地，以集体经济组织为地理边界，在全面取消农业税后，由集体经济组织成员及其家庭成员依法地无偿地使用或占有。
(作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会)
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