摘要：农村土地集体所有制是中国农村土地所有制的历史选择，它遵循农业农村发展规律，符合中国农业农村实际，是具有中国特色的土地所有制。
农村土地集体所有制的实质，是全体而动态的集体经济组织成员共同所有集体经济组织土地。它是中国农村土地所有制的历史选择，遵循农业农村发展规律，符合中国农业农村实际，是具有中国特色的土地所有制。
一、农村土地集体所有制是中国农村土地所有制的历史选择
我国农村长达两千多年的归地主阶级所有的封建社会土地制度，曾迫使遭受地主重重剥削而饥寒交迫的广大农民，多次揭竿而起连同其他阶级去推翻当时的封建王朝。但历次农民起义或封建王朝更替后，仍实行归地主阶级所有的封建社会土地制度。农民没有自己的土地可耕种，耕种时需要向地主缴纳高比例地租；农民也没有自己的土地可建住宅，只能寄居在地主那儿；农民往往生活艰辛，入不敷出，举债过日，并偿还高额利息。中国封建社会土地可以自由买卖，造成富者田连阡陌、贫者无立锥之地的现象，往往产生大规模的周期性土地危机。因而，在封建社会土地制度之下，始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史周期规律。中国封建社会土地制度严重束缚了农村生产力的蓬勃发展，长久阻碍了整个经济社会的持续发展。直至中国共产党领导的以土地归农民所有为革命总纲之一而团结广大农民，连同工人阶级推翻三座大山、成立新中国。新中国成立后，又很快实行了土地公有的社会主义制度。农村土地主要以村民小组或集体经济组织为地理边界，集体经济组织土地归全体而动态的村民共同所有。历经两千多年的艰辛与斗争，广大农民终于翻了身，得到了土地，不再依附于土地。农民有了自己的土地，实行多劳多得，这不仅提高了农民生产积极性，发展了农业生产力，保障了农产品供应，也通过城乡价格剪刀差、缴纳农业税费等方式支持了我国工业发展、城镇建设。农民也有土地可建住宅，不再居无定所，终于实现了安居乐业。农民还因土地共有、利益相关、血亲相连等而积极地依法参与村内公共事务管理，实现了村民自治，这有利于发展社会民主、促进社会和谐。本世纪初，农业税费的减免让农民真正实现了依法地无偿地占有集体土地、使用集体土地，真正体现了农村土地集体所有的实质。
二、农村土地集体所有制遵循农业农村发展规律
遵循自然再生产规律与经济再生产规律的农业，其农作物的生命性与自然性、农产品的农时性与市场化、产业的基础性与民生性，既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，也决定了农业生产效率不高、农业比较效益低、农业自然风险市场风险较大。加上农村人口分布不密集、土地资金劳动力等生产要素集聚度不高、农业生产经营受地理气候科技等客观条件限制、教育文化卫生医疗等基本公共服务人均配置成本较高。因此，倘若不加大对农业农村的财政转移支付力度并达到一定程度，农村经济社会发展水平往往会落后于当地城镇。因而，这也决定了作为农业农村根本制度之一的土地所有制，不宜私有化，不宜在农村生产生活的集体经济组织成员有土地成本，甚至进入工业化中期及其以后不宜征收农业税费。自本世纪初以来，我国就不仅减免了农业税费、结束了两千多年农民交地租或交皇粮的历史，而且工业反哺农业、城市支持农村、政府扶持“三农”的力度也在不断加大。展望未来，政府扶持“三农”的力度将会有增无减。这不但能提高务农者的生产积极性，保障粮食安全，巩固农业基础性产业地位，促进二三产业发展壮大；也有利于构建城乡一体化发展体制机制，逐步缩小城乡经济社会发展差距，推进城乡经济社会持续健康发展。
三、农村土地集体所有制符合中国农业农村实际
我国农村人多地少、聚村而居，农业历史悠久、农村文化深厚，在数千年里积累了精耕细作、复合耕种、用养结合、地力常新等丰富的农业生产经营经验，积淀了利益相关、血亲相连、邻里相助、文化相联等深厚的农村传统文化，从而形成了具有中国特色的农耕文化与乡里文化。一个自然村落既是一个复杂的乡土社会结构，也是一个法治之下的自治单元。特有的社会形态决定了特有的社会制度。土地以村为界、村民共同所有，让耕者有田，建宅有地，参与村内公共活动或建设村内基础设施可依法地无偿地取得土地，以实现安居乐业、村民自治、幸福生活。这既有利于农民安心从事农业生产经营，保障粮食安全；也有利于发展基层民主，促进社会主义民主发展；还有利于继承和发展中国特有的农耕文化与乡里文化，促进社会和谐稳定。另外，在推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程中，常住不常住农村、从事不从事农业生产经营、落户不落户城镇、在承包期内退出不退出承包土地等，集体经济组织成员及其家庭成员可综合考虑自身情况、相关政策法规、对未来的预期等因素做出理性又稳妥的选择。而农村剩余劳动力流向城镇越多，常住农村的农民通过代耕代种、流转土地等方式，加上购买农业社会化服务，甚至深化土地承包制度改革，就越宜实行适度规模经营，从而逐渐增加务农收入，逐步缩小城乡差距。犹如市场自动调节一样，集体经济组织成员在市场导向及政策导向之下，在改革户籍制度后能进能出中，努力实现城乡经济社会发展的动态平衡；即农村土地集体所有制本身允许集体经济组织成员既能迁出也能迁入，并在人口流动中促进城乡一体化发展。
四、农村土地集体所有制是具有中国特色的土地所有制
（一）农村土地集体所有制是一种特殊的公有制
农村土地集体所有制与资本主义社会、封建社会、奴隶社会的土地私有制存在根本性区别。即使是资本主义社会，土地的私有也让其鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在柔软的沙滩上而已。农村土地集体所有制让农民依法地无偿地占有土地、使用土地，成为了土地的主人，铲除了滋生地主阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。它既是人类社会进步的一项根本性制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。农村土地集体所有制不仅有别于私有制，也有别于一般的生产资料公有制。进入工业化中期而取消农业税费的我国农村土地，并不属于全民所有，也不属于集体经济组织所有，而只是属于全体而动态的集体经济组织成员共同所有。农村土地集体所有制也有别于平分农村土地归具体的集体经济组织成员所有的产权制度。后者在二十世纪五十年代之所以被否定，其根本原因在于，平分后的农村土地将在事实上成为当时的集体经济组织成员及其继承人所有，成为变相的土地私有制。这与全体而动态的集体经济组织成员共同所有集体经济组织土地这一集体所有制实质相矛盾。因此，集体所有不宜作集体经济组织所有解释，宜作全体而动态的集体经济组织成员共同所有解释。
（二）实行农村土地集体所有制是由农业发展规律、我国农村实际决定了的
农业需要遵循自然再生产规律，而且农业劳动监管成本往往过高，加上人多地少尤其是人均耕地更少的基本国情，决定了农业需要精心耕种、细心照料、及时收储，不宜延误农时、不宜雇工经营。我国农村土地辽阔、地理气候差异较大、区域发展差距不小，行政村比自然村人口多、地域广、管理幅度就大、土地非共有、共同利益就难协调。加上农业的自然再生产性等，决定了各级政府乃至任一行政村都不宜干涉农民的生产经营，不宜对农业进行统一经营，而宜充分尊重农民生产经营自主权、村民依法自治权，并鼓励发展各种适宜的合作经济，但需谨慎发展行政村集体经济。倘若不实行农村土地集体所有制，既会违背农业发展规律，也与中国农村实际不相符，还会阻碍农业农村发展进程。这已被我国上世纪近二十年“人民公社化”运动所反证，也被我国两千多年封建社会土地制度所反证。
五、深化农村土地制度改革以更好体现集体所有制实质
（一）农村土地基本制度的制定与改革属于中央事权
农村土地所有权、土地承包权、宅基地取得权，既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益，也关乎粮食安全、农村发展、城乡差距、社会稳定。因此，土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度等农村土地基本制度的制定与改革，属于中央事权而不属于地方事权，宜由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革，而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。
（二）现行农村土地制度在一定程度上偏离了集体所有制
现享有土地承包经营权的，主要限于第一轮土地发包时的集体经济组织成员依法承包的并在第二轮延续承包关系的家庭，且拟在第三轮及以后土地发包中保持现有土地承包关系长久不变。而随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展，有近三亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分不再属于集体经济组织成员。现行家庭承包土地方式容易增加人地不均、人地分离、人地不适、人去地在、有劳无地等人地矛盾，甚至容易产生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地问题。现行土地承包政策容易让承包土地在事实上成为第二轮甚至第一轮土地发包时的集体经济组织成员所有。这既与农村土地集体所有制实质相背离，也与耕者有田、田用于农的土地承包政策初衷相背离。在农村人口流动甚多的当今，有相当部分宅基地也被闲置起来，而且非集体经济组织成员还可因依法继承住宅而连带取得宅基地使用权。住宅所有权及其继承权往往“绑架”了宅基地使用权而使宅基地难以退回。这既与“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策要求不相符合，也与农村土地集体所有制相背离，还与建宅有地、宅用于住的政策初衷相背离。
（三）深化农村土地制度改革以更好体现集体所有制实质
1．深化土地承包制度改革。改革现行家庭承包土地为农民承包土地，即土地主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。
2．探索宅基地有偿退出制度改革。有偿退出闲置宅基地，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照近年来重庆市的地票制度改革。
3．主体界定：逐步将“三农”政策尤其是耕地承包制度中的农民界定为从事农业生产经营的集体经济组织成员；以享有或曾享有土地承包经营权作为集体经济组织成员资格认定的主要基准。
4．深化农村户籍制度改革。在农村依法享有土地承包经营权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织。
5．深化农村基本公共服务制度改革
（1）提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员及其他从事农业生产经营的农村常住人口。
（2）将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。
（3）农村户籍人口通常以户籍地享受社会救助政策，以常住地享受教育、就业政策。
（4）将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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