【要点】我国新型城镇化的推进受到土地开发强度和耕地保护两条“红线”的刚性约束，我国一些城镇化程度较高地区的土地开发强度已经严重超载，全国的耕地数量也已经接近保护“红线”。但我国城乡存量建设用地还有较大潜力可挖，尤其是随着城镇化的推进，农村居民点将有较多的宅基地和住宅空置，只要处理得当，存量土地挖潜可以满足新型城镇化对土地的需求。为此，需要土地管理思路的转变和土地制度的创新。
一、城镇化建设用地需求面对的挑战：土地开发强度和耕地保护的刚性约束
城镇化的推进需要以一定的建设用地为支撑。但是，经过多年的开发，我国不少地方的土地开发强度已经接近极限[1]。我国60%的国土空间是山地和高原，这些地方不适宜人类生活。如果扣除这些空间，我国的土地开发强度已经超过8%，和目前日本的开发强度差不多。问题在于，我国很多人均GDP刚超过1万美元的城镇化地区，土地开发强度已经大大高于国际上一些人均GDP 4万美元以上的地区，尤其是长三角、珠三角和京津冀等地区的土地开发强度已严重超载。比如北京的土地开发强度已达到48%；珠江三角洲的深圳接近50%，东莞超过40%；长江三角洲的上海、杭州、南京分别达到36.5%、31.3%、27%。而英国大伦敦地区的开发强度只有23.7%，德国斯图加特20%，法国巴黎地区21%。日本东京、京都和名古屋三大都市圈的平均开发强度仅为15%，其中开发强度最高的东京都市圈也只有29%。
一般认为，土地开发强度20%为生态宜居线，超过或接近20%的地区应成为限制开发地区。30%为生态警戒线，亦即一个地区国土开发强度的极限，超过该限度，人的生存环境就会受到严重影响，因此，这也是一个地区土地开发强度的“红线”，超过或接近该红线的地区应该严禁进一步增加建设用地。
由于耕地保护对我国的特殊重要性，国务院印发的第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出了中国耕地到2020年要保持在18.05亿亩。而到2011年底，中国耕地保有量仅为18.2476亿亩，已经接近“红线”。这意味着，即使是土地开发强度相对较低的地区，其建设用地增加也会受到耕地红线的刚性约束。
那么，未来城镇化需要的建设用地从何而来呢？
二、未来城镇化建设用地供给的主要途径：城乡存量土地的效率提高与结构调整
通过提高利用效率和调整利用结构，我国现有城乡存量建设用地能满足新型城镇化对建设用地的需要。
（一）提高城镇建设用地对人口的吸纳能力
我国城镇建设用地对人口的吸纳能力低下，导致城镇化过程中对土地的需求量过高。我国城镇建成区的人口密度，由2000年的0.85万人/平方公里下降到2010年的0.73万人/平方公里。城镇建成区人均用地面积由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的平均水平。其主要原因有：
1、城镇土地利用效率低下。我国城镇土地的建筑容积率平均只有0.3-0.6，远低于发达国家1以上的水平。
2、城镇用地结构不合理。我国城镇工业用地比例偏高，而居住用地比例偏低。借鉴发达国家的成功经验，工业用地占城市总用地比重不能超过15%，而我国各大城市的工业用地普遍偏高。如北京、上海、西安、杭州等城市的工业用地占城市用地比重分别达到了17.8%、23.0%、24.0%、22.2%，而汉城、伦敦分别只有1.5%、2.4%。在我国，居住用地和工业用地的比例大约为1.5：1，而在日本三大都市圈，居住用地是工业用地的6倍。法国大巴黎地区居住用地是工业用地是的5倍。
3、土地产出率低下。如以每平方公里的GDP产出值算，新加坡为3亿美元，首尔为4亿美元，而在我国名列前茅的深圳才刚超过1亿美元。
4、闲置土地多。截至 2012年8月底，全国共有闲置土地 1.27万宗，95万亩，其中闲置2年以上的占57.3%。
因此，通过对城镇建设用地的挖潜，可以大大降低建设用地的需求量。
（二）调整农村居民点用地
我国农村居民点用地效率十分低下。根据国土资源部提供的数据，将统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工农民加在一起，2011年人均农村居民点用地仍达到214平方米，远远超过规定的最高标准150平方米。
而随着城镇化的推进和大量农民的进城，将会有越来越多的宅基地和农村住房出现空置。未来10年，按人均保留150平方米用地上限测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩左右。而据国土资源部的预测，在土地集约利用水平不断提高的情况下，同期城镇建设所需用地大约在4000多万亩。因此，只要处理得当，通过对农村居民点的整理和调整，可以满足城镇化对建设用地的需要。
三、破解土地供求矛盾之策略：土地管理思路转变与土地制度创新
（一）土地管理基本思路的转变
在土地管理的思路上，从原来的耕地保护一条“红线”控制转变为耕地与土地开发强度两条“红线”双重控制，并对具有不同资源状况和土地开发强度的地区采取既严格又因地制宜的控制措施。具体设想为：土地开发强度低于15%的地区[2]，定为适宜开发地区，在用地空间和建设用地指标上给予适度倾斜，并允许其耕地跨地区占补平衡，以避免因缺乏耕地后备资源而在造地中采取以次充好、以假乱真甚至陡坡垦荒等现象的出现。土地开发强度为15%-30%的地区，为限制开发地区，只有重点建设项目才能使用新增建设用地，建设用地指标需要特批，耕地必须在本区域内实现占补平衡。土地开发强度超过30%的地区，为禁止开发地区，不仅要求耕地总量动态平衡，而且要求建设用地总量动态平衡，所有建设用地必须通过存量调整来获取。
（二）土地制度创新
1、完善土地征用和出让制度
完善征地程序，规范政府的征地行为；区别公益性、经营性用地，探索落实十八届三中全会提出的缩小征地范围的要求；按照同地同价原则确定征地补偿费；实现土地税收对土地出让金的合理替代，即将一次性收取的土地出让金按照分期、可持续的税收方式收取，以消除土地违法得以产生的财政需求冲动。
2、完善宅基地转换机制
推进宅基地异地置换，建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的宅基地转换机制。一是通过宅基地“三权分置”落实宅基地的用益物权。参照农村集体所有的农户承包地“三权分置”办法，明确宅基地也实行“三权分置”，即坚持集体拥有所有权，农户拥有长久的使用权，并从使用权中分置出宅基地经营权。按照明确宅基地的集体所有权，赋予农民长久的宅基地使用权和放活宅基地经营权的原则，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，构建起与社会主义市场经济和城乡一体化发展相适应的新型宅基地制度。同时赋予建在宅基地上的农民住宅拥有财产权。二是终结宅基地无偿分配制度。把农民宅基地“三权分置”改革与终结宅基地无偿分配的制度结合起来一起推进，同步终结无偿分配和无偿使用宅基地的制度。在搞好宅基地和农民住房清理登记、妥然解决好“一户多宅”“建新不拆旧”等众多遗留问题，明确现有农村集体经济组织成员都拥有“一户一宅”宅基地，并明确可以代际继承的基础上，让这一在特殊年代建立起来的宅基地制度无偿分配的制度得到终止和了结。三是积极推广盘活宅基地的成功经验。鉴于农村宅基地制度和农民住房制度的重要性、复杂性和敏感性，在改革的步骤上，把整体改革方案的设计与实践率先突破结合起来，先从因地制宜地推广各地现有的盘活宅基地的成功经验入手。
3、加快农村集体建设用地入市制度改革
目前，我国城乡建设用地没有形成统一的交易市场，仍然实行二元化的土地供应机制：城市建设用地的供应由政府占据主导地位，由政府对农村集体土地先行进行征收，支付基本的征地补偿，将农村集体土地从集体所有的性质转化为国有建设用地后，进入土地一级供应市场。集体土地不能直接入市，集体土地上的建筑物不能抵押，无法实现与国有土地同地同权同价。自十七届三中全会提出集体建设用地入市改革以来，已有八年时间，但这项改革依然停留在个别地区的试点阶段，导致集体建设用地制度严重滞后于城乡融合发展的新趋势。这一改革的滞后严重影响了农民集体土地资源的优化配置和增值，影响了农村集体经济的发展壮大，影响了农民财产性收入的增加，也严重阻碍了城市和社会资本对美丽乡村的投资和建设。为此，应该以落实集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利为方向，加快农村集体建设用地入市制度改革。
4、完善城乡建设用地指标增减挂钩制度
把城乡建设用地指标增减挂钩与农村宅基地及房屋管理纳入同一框架，建立城乡统一的建设用地市场。根据土地利用总体规划，逐步缩减农村居民点用地，腾出的建设用地指标向城镇流转，用于增加城镇建设用地，实现城乡建设用地增减挂钩；农村建设用地指标向城镇流转必须通过建设用地市场实现，由市场定价；建设用地指标交易所得用于原村庄用地的复垦整理、农民的搬迁和补偿等，切实保障农民权益。
作者简介：钱文荣，教授、博导，男，1966年生，浙江桐乡人。研究领域：土地经济及管理、农村城市化与中小企业管理、农业经济理论与政策等。社会任职：国务院学位委员会学科评议组成员（农林经济管理），浙江大学求是特聘教授，中国农村发展研究院副院长、 浙江大学公共管理学院副院长，国家教育部“新世纪优秀人才”、浙江省“新世纪151人才＂，浙江省农经学会副会长。
来源：钱文荣教授授权刊发 2017-04-02。本文原刊发于全国哲学社会科学规划办《成果要报》（2013年68期），本公众号刊发时做了部分内容的更新。
中国乡村发现网转自：农村土地和乡村发展（微信公众号）
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