——房产金融化、产业空壳化和被动城镇化
为稳增长、促消费和保就业，中央政府最近出台的文件，大多会涉及到城镇化问题。全国各地也在按中央的部署，努力探索适合于中国国情的城镇化之路。但毋庸讳言，在原有土地财政路径约束之下，地方政府出台的一些刺激地产发展的政策，还没有完全体现出“以人为核心的城镇化”特征。很多迹象表明，中央的制度投入，在转变为地方的发展动力时，正在生成新的变数。如何落实十八届三中全会及随后的中央城镇化工作会议精神，促进城市的可持续发展，就成为经济新常态之下的重要任务。但以下问题的发生，不仅在近期，也可能在长远意义上改变既已成形的顶层设计，背离发展的战略初衷。这些问题具体表现为：
一、土地园区化与房产金融化
如果把城镇化视为人口向城镇的集中过程、或者劳动力人口逐渐脱离第一产业而进入第二、三产业、并向一定区域集聚的过程的话，那么，这个拉力就应该主要依赖于工业化与后工业化所创造的市场。党的十八大也要求市场在资源配置中起决定性作用。但事实上，在很多地区，市场在城镇化中的动力机制还没有完全发挥出来，政府在城镇化中仍然起着配置资源的主导作用。
正因为如此，城镇化过程在很大程度上还表现为：政府换届或新官上任——设计项目——跑部钱进——重新修订规划——启动新一轮建设——规模拆迁或征地——圈地——挂名为开发区、城市综合体或新型经济中心、市民娱乐中心等——出台各项优惠政策招商引资——利用农民工廉价开发。政府积极推进城镇化的主要目的，仍然取向于以粗放式增长保障土地的增值，并继续以土地财政解决地方债务问题。尽管土地财政前景不容乐观，但因为经济转型更难，于是依赖政府极强的资源配置力，继续维持较高的地产价格——即使不能保证其升值，也不能听任其下跌——如果不得不降价，也不能使其跌出底线。因为某一地产项目的降价，不仅涉及到该具体项目的收益，而且还牵扯到该项目所在地周边其他不动产的收益。当前地价与房价的下跌，也会直接影响到原有地方的负债——造成担保给银行的土地价格的缩水。总之，如果高地价能够维持，地方政府就可以继续预期土地财政以集聚城市的开发资金，也预期可能做大的财政收入与表面的繁荣。正因为如此，很多城市才不遗余力地申办各种大型活动，唯此才可名正言顺地通过拆迁维持原有传统城市开发模式。反正举债可以被中央责成央行兜底“抵押置换”融资，那些大量举债以“促进”发展的政府再一次获得鼓励，被当地利益集团强力“点赞”为“敢作为”和“有担当”，而未举债、或少举债的政府则被标签为“犯傻”而深受责备。在地方债务的置换过程中，那些本已胎死腹中的项目，便被解说为前几年已经立项而开发较缓的建设内容重获支持。于是，新的举债发展成为维持经济、保值地价与坚挺房价的推手。
但不断攀升的地价与房价，却不可避免地造成了如下负面影响：
第一，高地价不可避免地造成了高租金，而高租金又增加了家庭与企业的入住成本，降低了社会与企业参与土地开发的积极性，同时也刺激了企业人工成本的上升。
第二，个人或家庭收入与房价和房租之间的巨大差距，抑制了刚需购买力，造成了居高不下的楼房空置率。但富人却可以在“去库存”政策下继续购房。社会上层与社会下层之间的差距，已经由改革初期的工资收入差距转变为财富收益差距。一套房增值所形成的利润，比一家劳动力终身工作积累的资金要多出很多，这也使社会分层在某种程度上表现为住房分层——这在很大程度上刺激了投机取巧而抑制了实干精神。
第三，在三四线城市，因为难以将地产如期变现——在空置率增加的同时，政府和房地产企业的负债也趋于上升。
第四，高房价的维持，“低首付”政策的推行，使新近购房的群体，不仅因背负高额按揭而降低消费水平，而且还增加了“断供”风险——这也预示一旦房价下行，该群体会首先酿制不满情绪，对“鼓励买房”政策的公正性产生质疑。现在的事实是：房租收入已经远远小于同等房价的银行长期存款或理财产品收益。如果房价的下跌空间有限，则“居住性刚需”实难释放；如果缺少炒房资金的注入，则“投资性需求”会因收益下滑而失去诱惑。房事政策的朝令夕改，在一定程度上解套了前期的投机资金，并力助其离场连续转战炒作——政府控制则移入股市，政府“去库存”则反身杀入，轮番上演周期性剧目。
第五，拆迁户与即将被拆迁的周边居民在高房价影响下，进一步增加了拆迁与征地的心理要价——城市拆迁到哪里，农村居民就将民房加高到哪里，民间的投入就浪费到哪里，内耗就扩散到哪里。
第六，由于拆迁户与即将被拆迁的居民户加大了前期投入，如达不到预期收益，则拼命抵抗——这反过来加大了拆迁的风险成本，也刺激了社会冲突的激烈程度。因为近期的拆迁补偿高于前期——这诱使前期的拆迁户又返回来提出“同地同价”的上访诉求，从而提升了相对剥夺感。另外，土地财政的维持，还使城市为降低拆迁成本，提升资金使用效率，人为加快拆迁速度，加大拆迁力度，有时不惜投入警力。凡此一切，都会程度不同地对各级党和政府的形象造成影响，在城镇化过程中埋下社会冲突与群体性事件的隐患。表面看起来为刺激经济发展而出台的政策投入，却反过来加大了社会治理的难度，也在反向刺激经济发展与社会发展之间的不平衡，源源不断地生产和再生产经济与社会之间的裂隙。所以，头疼医头、脚疼医脚的碎片化地方救市，非但没有形成组合拳，反倒强化了原有发展路径中顾此失彼的畸形格局。
二、城市新区土地的碎片化开发与产业空壳化
因为拆迁难度加大，政府为推动城镇化，不得不向廉价的周边地带扩张市区规模，力图建立“高大上”的、超越了“老市区”发展局限的新型开发区或综合功能区，这再一次强化了以“新区带动老区”发展的摊大饼策略。又因为城镇的开发边界由地方划定，所以，城市周边村落地区的土地会率先“城镇化”。但“开发区”和“综合功能区”的经济却长期表现为招商引资意义的“意向投入”，加之“意向投入”难以转变为“协议投入”与企业的现实注资，政府就不得不继续“分权让利”，加大招商引资力度。正如大家已经观察到的那样，招商引资存在激励的市场竞争，有些竞争不力的城市、或有些城市内部竞争不力的片区便难以实现最初的整体规划目标。在“稳增长”的压力下，地方政府不得不鼓励各家企业周期性分期分批开发土地，这再次给企业带来讨价还价的机遇。
在企业的不断压力下，政府不得不继续举债以优化投资环境——尤其是环保环境。但一旦市场波动下行，则预期目的就难以实现。为解决诸多问题，在很多中小城市、甚至于在某些大城市的周边地带，土地被分割为一个又一个“特色项目”、长时段、碎片化地出让给不同市场主体。在碎片化开发中获得土地的中小企业的资金本身就是问题，于是炒地皮的“三角债”就被裹挟进交易过程，一块土地被一次又一次转让，而难以进入实体经济的开发渠道，但却推高了地价。有些拿到地块的中小企业，为扩大收益，开始暗中蚕食规划预留的村庄集体用地或公共建设用地：廉价的、粗制滥造的、缺少公共设施基础的、存在建筑质量隐患的、继续生产着脏乱差问题的“城市三不管地区”就这样被生产出来。尽管建筑质量极差的塌楼现象一再发生，但投入的不足确难扭转此一趋势。因为怕受产业空壳的指责，也为给征地农民提供“一家一商铺”的承诺，街道两旁的建筑便不断设计出十几平米或二十几平米的“底商”——“底商”的服务员普遍多于顾客——这又源源不断地生产出低技术、低质量、低效率的服务业。表面看起来就业增加了，但小商小贩的收入却极其低下——于是可以看出：第三产业的劳动力在增加，但低效率却冲抵了就业转型的良好预期。
还因为这类城市的所谓新区难以吸引到“高新”产业，那些低投入、高耗能、高污染的劳动密集型企业自然会落户其中，从数字上提升了所谓“高新园区”的“入园率”，但城市每平方公里的经济效益产值与社会效益产值却难以长期提升。有些企业，为占地皮扩厂房，只用几条废弃的组装线装点门面，遇有检查才派人“演戏”，实际处于停产状态。较低的产出，自然难以创造财政收入与税收，这反过来又会影响城市基本公共设施的维护与改善，一方面影响城市对具有一定实力的大企业的吸引力，另外一方面还消减了其对周边农村人口的拉力。由此也降低了这类企业通过就业岗位的创造以拉动区域内部城镇化的能力。
在这种情况下，这类城市新区或开发区就不免会存在医院、超市、养老等服务业的空壳化问题，难以吸引当地城市户籍居民的入住，形成外地流动人口的单元结构——原来存在于城市和农村之间的二元结构重新转化为城市内部户籍人口与流动人口的新二元结构。因为流动人口难以市民化，于是，群租房问题、垃圾乱倒与环境污染问题、假冒伪劣问题、赌博与吸毒色情等问题就难以避免。在流动人口群居到一定密度时，各种类型的、缺少教育资源的农民工子弟学校就应运而生。因为教育资源本身存在的差距，“农二代”在学校的再生产体系中就被天然注入了较弱的考试竞争力，由教育资本决定的职业地位的阶级代际继承就不可避免——于是农民工子弟继续被生产为农民工——使农二代将人口的二元结构转化为城市内部的阶层二元结构——这是非常危险的阶级再生产过程。
在产业空壳化影响下，很多中小城市因为创造不出相应就业岗位，或者提供不了高质量的就业岗位（如有就业岗位，则这些岗位大多属于低技能、低工资、低社保、低发展前途的岗位）。于是，青年劳动力人口开始源源不断地流出，而只将老年人口“安顿”在城镇的楼房社区留守，使这些新区变相地表现为“老城”。久而久之，赚不到钱的服务业开始撤离，社区的活力消失了，生活不方便的老年人不得不搬出城市而重新返回到熟人社会的农村，城市新城就不得不变成为“鬼城”。
总之，产业的空壳化，造成了有些中小城市与有些大城市周边开发新区人口的空壳化，使城镇化问题表现为严重的“城市病”问题。但在政府无力整体开发的城市周边地区，临近村庄的村民为追求房屋租金收益，却会一层接一层地盖起“城中村”楼房，形成在耕地上“种房子”的特殊现象。所以，几乎在所有城市的城乡结合部，都会出现“人口倒挂”。这也加大了城市的社会治理成本。农房与农地租金的上升，使城乡结合部农民越来越不愿转变为城市户口——他们当然喜欢“城镇化”，但却不愿改变农村居民的户口身份特征。虽然户籍制度的改革，使农民工有了在镇与小城市——甚至于某些中等城市落户的机会，但脏乱差的城市，既没有乡愁的记忆，也失去了田园风光的绿色，更没有长期赖以生活的产业支持，所以，户籍制度改革的红利被消解了！
三、被动城镇化、被动市民身份转化与贫困再生产
所谓被动的城镇化，就是主观上不愿意进入城镇但却不得不进入城镇工作与生活的农民所发生的城镇化。正因为有些农民不愿意被城镇化，所以“十八大”报告才在突出位置强调城乡一体化，也即以农村与城镇之间公共服务的均等化缩小城乡之间的差距。被动市民身份转化不同于被动城镇化——其内在含义是，很多农民愿意到城镇与城市像市民那样生活，但却不愿意转变农民的符号化身份——拥有农民的身份，就可以理所当然地、长久地拥有经过确权的、不断增值的承包地、宅基地、以及荒滩、水泽、山沟等（这些资源在发展过程中会越来越强地体现其再生产价值）。在户籍制度不再区分农业户口与非农业户口的过程中，农民开始更强烈地强调自己作为农民的权力特征，这一方面反映了经济诉求的集体记忆历史，另外一方面体现了对祖辈遗产的代际继承。所以，在很多地方，城乡一体化与美丽乡村运动更符合农民的当前意愿。
在很多人的印象中，城乡结合部农民的城镇化会得到巨额拆迁补偿——于是会一夜暴富，成为城市市民“羡慕嫉妒恨”的对象。但在现实中，只有直辖市、特大城市或大城市的拆迁补偿，或者具有较高行政级别的开发区的拆迁补偿，或者具有讨价还价能力的村民的拆迁补偿，才可能会形成较高的拆迁价格，制造出所谓的一夜暴富。绝大多数中小城镇周边地区农民的失地补偿相对较低。这些地区村民的城镇化，就是典型的“消极的、被动的城镇化”，而非“积极的、主动的城镇化”——实际上，这些人因为文化程度较低，缺少既有的职业技术，在城里找不到合适的工作，但却要承担转变为市民之后生活用品的商品化支出，以及缴纳居住房屋的物业管理费等，凡此种种，都使他们不愿进城转变为市民。“被上楼”、“被市民”就是权力推动的城镇化的真实写照。
但城镇规模的扩张，必将城乡结合部源源不断地囊括进城市建成区，使村落社区改变为城市社区，使失去土地的农民转变城市的打零工者——这种职业转变是很不稳定的、是会经常变换的、还可能会永久性失去村集体经济的分红支持。为在制度上诱致城镇化的顺利进行，很多中小城市会对失地农民辅之以养老保险的政策支持。但对于刚刚从农村居民转变为城镇居民的这些“新市民”来说，他们其实还生活在农民的社会情境之中，蹲在马路牙子上等待雇主的召唤的、“打零工”式的“非正规就业”，就是工作的常态。因为不能持续性地受雇于某个企业，他们就不能参加城镇企业职工养老保险，而只得参加居民社会养老保险——因为收入低，所以缴费也低，到达退休年龄时的退休金也就会很低。参加居民养老保险的这部分“新市民”的老年，就会在通货膨胀中落入相对贫困的生活状态。
虽然有些城市出台的失地农民养老保险，是一个缴费高、待遇也相对较高的社会保险，但却需要非农化的“新市民”一次性补缴或缴清参保金。在有些地区，一个三口之家，要全部交齐“失地农民养老保险金”，就需一次缴清10万元左右。可农民承包的土地，是按土地的肥沃程度与可能的产量，被划分为一块又一块——分布在不同的区位。在“碎片化”土地征用过程中，农民每次只能获得一小块土地的补偿金——先给的钱花光了，没有积攒下来。等全部土地征用完毕，留存在手里的存款就所剩无几。有些地方的“农转居”养老保险，缴费基数按当地城镇上年职工月均工资的60%到40%设计（如《广州市农转居人员基本养老保险办法》）——如果新转变为居民的这些市民就业岗位不稳定、或者收入较低的话，就难以按期缴纳，从而出现“拖欠”问题与“滞纳”问题。但即使按照这个缴费标准，其在退休后获得的养老金，仍然会比参加企业职工养老保险者低很多——很多人拿到手的养老金仅仅在500多元左右。所以，看起来“缴费高待遇也高”的制度设计，符合了市场激励原则，但却会将“农改居”的居民陷入制度安排的“低保障”境地。在这种制度框架中，如果“农转居”者首次参保年龄超过男60周岁、女55周岁，亦要求其一次性缴纳15年的基本养老保险费——无力缴纳则无保险。在这种情况下，农民向市民的转化就蕴涵着大范围的贫困化与相对贫困化。
因为城镇化还没有完全体现出积极的城乡一体化特征，所以，学龄人口就在教育资源差距中向城镇聚集，形成教育拉动的城镇化现象，并刺激了城镇房价的提升，也在一定程度上带来“人气”的聚集效应。在这种情况下，高中、初中与小学开始源源不断地向城镇或城市搬迁。为照顾年幼的孩子，农民不得不将多年的打工收入投资买房，以供爷爷奶奶带了孩子在城里就近上学。但“教育拉动的城镇化”，因为普遍存在的“少子化”而失去了最初的动力（城市生活成本的上涨，在某种程度上抑制了青年夫妇的生育需求）。承重的按揭压力，也消解了这些人口的消费意愿。另外。人口流动改变了乡村与中小城市的人口结构，面临适龄女青年的短缺，男方的礼金也不断地加高。除此之外，丈母娘还普遍提出了到县城或城市买房的要求，形成“丈母娘拉动的城镇化”格局。在经济欠发达的地区，城镇化的动力主要体现为“教育的拉动”和“丈母娘的拉动”。
因为教育、商业和医疗等公共资源的分布状况是：大城市优于中等城市、中等城市又优于小城市和城镇。于是，人口流动的趋势便是自中小城市流向中等城市和大城市。在农村的空壳化之后，城镇和小城市也开始空壳化了：有钱的富人和受过较好教育的高学历专业人士，也开始向中等城市和大城市迁移，小城市的资本与智力资源正逐渐被抽空。所以，城镇化再生产的贫困化，不仅表现着经济上的贫困，而且还表现着精神文化的贫困。
如果农民处于相对贫困状态，但却生活在同质化的熟人社会，则熟人社会网络与家族化互助体系，会在很大程度上化解突然降临的生活风险。共同熟悉的生活环境、以及相对较低的收入差距，在千百年来都维持着村落社会的基本稳定。但村民被“被动地城镇化”到城乡结合部或城镇之后，村落社会就异质化为陌生人社会了。在一个家庭中，有些人转户成为市民，有些人坚定地要做农民，形成制度分割中的“一家两制”，部分家庭成员成为市民，部分家庭成员仍然维持农民的身份。在半熟人社会半陌生人社会的居住小区，更多地聚集的是流动人口。收入差距的扩大、社会地位的分化、乡缘关系转变为职业关系与工业社区关系，熟人社会的团结感也同时转变为陌生人社会的疏离感。在村委会与居委会或社区同时并存的地区，社会治理的复杂性逐渐转变为社会治理的风险性。
为什么在城市郊区，在绝大多数即将被“城镇化”的农村，绝大多数农民不愿将自己的户口转变为非农户口呢？为什么他们要顽强地坚守自己的农民身份呢？一句话，他们怕被动的城镇化。即使是新近考入高校的大学生，也不愿意将自己的户口转为非农户口。甚至于许多出嫁的女性，也不愿将自己的户口迁走。总之，中小城市郊区农民普遍充满了怕转户口、怕失去土地、怕上楼、怕街坊邻居分散化、怕从熟人社会转变为陌生人社会、怕政府工作人员上门动员的社会心理。
以上三个问题的存在，使当前发生的城镇化，还在很大程度上没有完全表现出“新型城镇化”特征。因此，要转变政府单方面推动城镇化的发展模式，使市场在资源配置中真正发挥资源的配置作用。实践证明，只有使市场发挥资源的决定性配置作用，政府才会更好发挥其导引作用。为避免土地的碎片化开发，一方面一定要使城市规划具有长期规制作用，防止政府换届或领导人变更而一次次调整城市规划，防止城市标志性建筑被一次次搬迁，同时也在另外一方面要防止产业空壳化中的“人的城镇化”。对于确需征地的地区，也要着力解决好失地农民的市民化问题。市民化绝不仅仅意味着农业户口转变为非农户口，而更多意味着农民的职业转变为相对稳定的非农职业，意味着农民的生活转变为市民的生活，意味着村落社会转变为具有工业文明或后工业文明的社会，意味着从村落的熟人社会转变为城市的熟人社会。这个过程是漫长的，不可能在短期完成。
在城乡一体化发展的逻辑中，也不可一味追求城镇化水平的提高。如果农民不愿进入城市，则要尊重农民的选择自主权。农民的被动城镇化，或者消极的城镇化，会酿制出大量社会问题。在现实中，政府部门之所以经常抱怨说其不得不为上届领导解决城镇化的“政绩后遗症”，或者为上届政府“擦屁股”，就是因为被动城镇化的农民数量过多。需要知道，即使在西欧各国，在劳动力人口非农化率达到95%以上时，居住在农村的人口也会长期保持在25%以上。听得见鸟叫、记得住乡愁、能够与土地保持近距离接触的村寨，已经成为不可多得的选择。那种以为农民非得进城才能完成现代化过程的陈见，也正在绿色发展理念下经历现实的考验。农民的终结，并非城市化一条道路。发达国家的实践说明，农民也可以在村落自己终结自己传统农民的命运，而在创新中走出一条自我发展的现代农民之路。
（作者系社发院研究员）
中国乡村发现网转自：CASS社会发展战略研究院（微信公众号）
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