土地流转是农业实现规模化、集约化生产的基础。然而，随着土地流转市场的发展，土地成本在农业生产成本中的份额不断提高，成为我国农产品价格上涨、竞争力下降的主要原因之一。为了深入了解土地流转过程中土地成本的上升情况，广东农村政策研究中心组织华南农业大学的学生于2014年7月至8月对东莞、佛山、河源、英德四市以及2015年2月对广州从化、信宜、雷州、韶关等地区8市11乡镇22个行政村进行了土地流转情况的访谈调查；广东农村政策研究中心调研组也于2014年8月赴山东曹县、2014年9月10日赴广州南沙对土地流转情况进行了调研，研究发现，随着土地确权工作的逐步开展，土地流转的大规模实现，土地成本上升趋势已不可避免，农业生产成本也会不断上升，如不采取有效措施，我国农产品的国际竞争力将会进一步下降。
一、土地流转过程中土地租金不断上涨
（一）土地流转不活跃地区租金较低。在广东河源调研中发现，河源大部分土地流转还属于原始状态，基本是农民私下交易为主。课题组访谈的4个村14户人家中，有9户是无偿给予，有4户是每年过年时给予100斤大米或者节假日赠与一些食物，还有1户是花钱请人帮忙耕种，以防止撂荒。流转中14户都是口头约定，没有签订合同，没有协商流转期限，一旦对方需要时便可随时拿回。这种农民私下的土地流转几乎不需要任何成本。在英德调研中，调研组走访了横石水镇4个村，发现当地的种植业早在十几年前就形成规模，大部分种植户种植十几亩甘蔗或者蔬菜等经济作物。农户土地流转均是自发进行的，不需要通过村委会，每亩租金每年约300到600元不等。因此，在农业生产中，土地流转已经是一种普遍现象，农民自发的土地流转行为，租金虽低，但并未影响到正常的农业生产和规模化发展。
（二）土地流转促使土地租金大幅上涨。调研组在山东曹县了解到，2004年之前农村农地流转一般是在亲友之间，农地流转价格较低（一般是每亩地每年200斤小麦，甚至没有）；2004-2010年农地流转基本上在村集体内进行，农地流转价格依然较低，一般为每亩地每年300元（农业补贴归土地转出户）；2010年之后大户和企业对农地的需求不断增加，农地流转不再局限于村集体内，农地流转价格上升显著，一般为每亩地每年500元，部分地区达到1000元。
调研组在广州南沙湴湄村（主要种甘蔗和花卉）了解到，2008年，土地租金只有90元/亩，部分土地租用甚至不用钱。2014年涨到2800-3300元/亩，其中对外地人出租3300元/亩，6年间土地租金上涨了35倍左右。
广东佛山狮山镇在2012年建立了资产交易平台，耕地、鱼塘、厂房、铺位等集体物业在交易平台上招商引资。利用这个交易平台，将村委会闲置土地联合起来集中成一大块，再向农户或者企业统一招标。采取这种方式以后，土地流转的租金每年由1500-2000元/亩上涨到4000-5000元/亩。
（三）政府对土地流转的补贴容易造成虚假流转，并推高土地流转租金。为了响应中央政策，鼓励土地流转，某些地方政府出台了一些对于土地流转的补贴政策，例如东莞市政府出台了《东莞市农村土地承包经营权流转试点奖励办法（试行）》，对流转后连片经营面积达30亩以上的流出方和流入方进行补贴和奖励。土地流出方为农户的，奖励标准为每亩200元；土地流出方为村组集体的，奖励标准为每亩100元；土地流入方的奖励标准均为每亩100元。广州市南沙区对扩大规模的土地流入方和流出方各奖励每年每亩地200元。政府给予土地流转双方的补贴政策，尽管在一定程度上促进了土地的流转，却容易造成虚假土地流转现象，并推高土地流转租金。
二、土地成本占农业生产成本的比重逐年增长
目前，土地成本快速上升，已成为我国大宗农产品生产总成本上涨的主要因素。2001年，我国小麦、水稻、玉米、大豆、棉花的土地成本占总成本的比重分别为12.53%、11.99%、11.92%、19.63%和9.99%；2013年，上升到16.82%、16.79%、19.46%、35.26%和13.84%。在土地成本构成中，流转租金所占比重上涨较快，从2008年至2013年，我国小麦、水稻、玉米、大豆、棉花的土地流转租金占土地成本的份额分别增长了3.87、6.98、2.32、11.55和8.15个百分点。2013年，我国小麦、水稻、玉米、大豆和棉花的土地流转租金分别比2012年上涨了30.44%、21.31%、13.13%、17.56%和16.17%。可见，土地流转导致的土地租金成本上升正成为我国主要农产品成本上涨的主要推力。
目前，我国主要农产品价格普遍高于国际市场价格，2015年3月，我国大米、小麦、玉米、大豆、食糖的国内价格比国际价格分别高出38.67%、51.96%、55.70%、45.63%、41.30%。土地成本的不断上涨，势必导致我国主要农产品的国际竞争力进一步下降。
三、政策建议
（一）切实转变只有通过土地流转才能实现规模经营的观念。目前，各级政府在思想认识上存在一种误区，把土地流转作为成立合作社、实现规模经营的必由之路，因此，在农村土地流转过程中急于求成，导致农村土地流转出现过快过急现象，亟需有关政府部门进一步加强引导。农业规模经营不仅仅指的是土地要素的集中或积聚式生产经营。只要农业生产性服务市场发达，同样可以实现农业规模化经营，即“生产外包”与“服务外包”式农业规模化经营，比如北方小麦生产农机服务社会化导致小麦生产规模化。因此，政府部门应充分理解农业规模经营的内涵，不能片面认为土地流转后，就能实现农业的规模经营，不应强力推动土地流转，更不能把土地流转视作一场运动。
（二）谨防强制农民流转土地的行为。工商资本进入农业通常被作为县乡政府“招商引资”工作的一部分，是评价政府部门业绩的一个方面，因此，地方政府非常愿意将工商业资本引进农业领域。在土地流转过程中某些地区的政府成为了主导力量，使“自愿流转农地”的行为转变成“强制流转”。大规模农地流转往往是“自上而下”进行推动，忽视了农村土地流转中农民作为土地承包方的话语权。调研组在佛山、东莞实地调查发现，村集体经济组织通过召开村民会议或村民代表会议的程序，由集体决策决定是否大规模流转农地。然而，会议遵循少数服从多数的投票规则，极易侵占少数弱势农户的利益。因此，应防止部分企业与村集体经济组织合谋，打着“土地流转”、“助农增收”等幌子控制大片土地，再以高价反租，抬高土地租赁价格。
（三）高度重视土地流转补贴政策的负效应。中央多次强调，土地流转要“充分尊重农民意愿”。近日，习近平总书记强调，土地流转“不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥”。因此，在土地流转过程中，要让农民真正成为土地流转的主体，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，均应当由承包农户自主决定，政府不应为片面追求土地大面积流转而实施补贴政策，而应将有限的财政转移到有利于提高农业生产效率的道路交通、水利灌溉等基础设施建设以及先进农业科技的研发与推广。
执笔人：谭砚文、曾华盛
课题组成员：谭砚文、杜金沛、余建斌、陈志国、曾华盛、陈风波、杨重玉、何帅、王蓓欣
单位：广东农村政策研究中心
中国乡村发现转自：《广东农村动态》 2015年5月
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