【摘 要】2018年是改革开放40年，也是党的十九大提出的“实施乡村振兴战略”的开局之年。农村改革为我国整体性的改革事业提供了原初动力和成功经验，乡村振兴战略则构成了农村改革迈入新时代的新引擎。综观40年变迁，在国家政权建设和市场经济发展的双重引擎之下，以村民自治为核心制度的农村法治在制度建设方面取得了巨大成就。同时，实践中的村民自治也显现出一些问题。文章从宏观、中观和微观视角，在简述村民自治制度演变历史的基础上，对学界的相关研究进行了梳理和分析，提出未来的研究要有历史视野、问题意识和具体侧重，以期为农村基层治理法治化和乡村振兴提供学理贡献。
【关键词】村民自治；农村法治；基层治理；乡村振兴
一、背景与问题
2018年是改革开放40年。中国的改革始于农村，始于农民的原创性探索，而农村法治建设是我国农村改革的重要组成部分。农村法治建设步伐稳步推进、成绩卓著，由《宪法》和《村民委员会组织法》等规范性法律文件所确立的村民自治制度成为农村法治建设的标志性成就。
村民自治制度与家庭承包责任制共同始于改革开放之初，始于农民自下而上的自发探索，“村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育、自我服务”，这一探索成就了有中国特色的基层群众自治制度，为我国的整体性改革事业提供了范例、经验和制度意涵。自1978年农村经济与社会领域开启改革之风，广西等地村民自发探索村民自治，已经过40余年的制度建设。村民自治的提法始见于1982年《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。村民自治制度与农村法治建设一体发展。学术界对此始终给予高度关注，从中提炼和总结了多维视角的经验，理论研究与实践彼此支撑，共同推动村民自治的快速成长。基于此种意义，关于村民自治问题及农村法治问题的研究就构成了理解过往40年农村改革历程的一个关键性视角。
纵观近40年来村民自治制度的探索和变迁历程，有一个现象值得深入思考。对这个现象的分析，既能够提供学理分析的全局视角，也能够明确对策研判的典型问题。本文把这一现象概括为村民自治的“10+20+10”现象。1978年至1987年《村民委员会组织法（试行）》颁布的改革开放前10年间，和2006年至今的改革开放的最近10余年间，在制度实践层面上，“村民自治”都呈现出一种“空置”的状况。前者是基于制度阙如，后者是基于功能稀释，中间20年则是村民自治制度运行节奏较为紧张的时间段，40年的村民自治呈现“10+20+10”的时间区隔状态。如果说，改革开放前10年是制度积累和探索阶段，制度运行所表现出来的种种状况可以为人们理解，那么，为什么2006年取消农业税之后，村民自治制度再次陷入空转状态，其背后显现出来的已显疏松的国家与农民之间的关系，如何通过创新村民自治制度而使之走向亲密和紧密？
基于此种问题意识，本文聚焦于学界关于近40年来村民自治制度变迁的学理研究，以国家政权建设和市场经济发展为参照，以代表性学理研究为分析文本，在制度变迁和学理关照中，聚焦学术研究的共同关注，概括制度变迁的共性问题，对上述问题给予深入思考，以期推动村民自治制度的学理研究发展和制度完善。
二、村民自治制度演变的学理分析
就村民自治制度的发展历程来看，刘义强将其划分为四个阶段，即起源阶段（1980—1987）、试行阶段（1987—1998）、全面推行阶段（1998—2003）和深化发展阶段（2003之后）。徐勇概括指出，“自1980年代以来，村民自治实现形式经历了三个阶段：第一阶段是以自然村为基础自生自发的村民自治，主要贡献是‘三个自我’；第二阶段是以建制村为基础规范的村民自治，主要贡献是‘四个民主’；第三阶段是建制村以下内生外动的村民自治，主要贡献是有效实现形式”。尽管发自村民的自发探索，但从制度建构方面看，村民自治制度最终是由国家的立法赋权完成的，国家以法律的形式确认了村民自我管理的权利机制，创设了村民自我管理的制度。从宏观背景上看，村民自治制度的创制及其实践展开，是在“国家政权建设”和“国民经济建设”中实现的。“两个建设”贯穿中华人民共和国70年历史，它们既是国家整体性改革的历史背景和核心内容，也是村民自治制度产生、运行以及国家在农村实施的基层治理变革中的决定性力量。正如崔智友所说的，“村民自治是中国自治制度中的一种特殊的自治形式，是在农村基层政权建设长期实践中产生的”。近40年的村民自治实践是对农村经济、政治与社会状况的具体确认和反映。
20世纪70年代末，人民公社制度已经陷于瘫痪。1980年2月，为解决公共秩序和公共服务缺失问题，广西壮族自治区的和寨村自发成立村民委员会，试验村民自治。中央对这种来自基层的创造性探索给予了充分认可，在1982年的《宪法》中，首次明确规定“农村村民委员会是基层群众性自治组织”，并重新确认乡镇政府为国家在农村设立的基层政权。1983年中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村民委员会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。在1987《村民委员会组织法》颁布（试行）之前，村民自治的制度成绩主要表现为：明确了以村民委员会为自治组织的自治载体问题，明确了自治性质，并初步探索了村民自治权在村级公共事务中的行使方式问题等。根据宪法和法律的规定，经选举产生的村民委员会实行“自我管理、自我教育、自我服务”，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡（民族乡）镇的人民政府开展工作。这种权力结构和功能配置，形成了为张厚安所概括的“乡政村治”的基层法制框架和治理结构，并一直延续至今。1998年全国人大常委会修订《村民委员会组织法》，规定村民委员会实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民自治制度进入稳步实施阶段。2010年全国人大常委会再次对该法律进行局部修改，对村委会选举、自治章程及村民会议等内容进行了明确规定，进一步完善了村民自治制度。至此，以《宪法》为顶层法律依据，以《村民委员会组织法》为主体制度架构，辅之以行政法规、部门规章及政策文件，最终形成了村民自治的法律体系。截至2017年，我国共计成立了559702个村民委员会，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，以及6亿多农民实行自我管理、自我教育、自我服务，村民自治制度成为我国农村基层法治建设的一项典范性创造。
村民自治的发展历程蕴含着丰富而深刻的社会变迁意义，凸显了我国农村社会转型过程中出现的典型问题。就村民自治的制度变迁来说，从社会转型的角度看，如叶富春所提示的，需要人们关注“民主和经济发展程度之间的关系”“政府介入问题”“村民委员会与党支部的关系问题”以及“惩戒性法律和制度安排的问题”等。唐鸣则认为，“随着实践的发展，出现了许多新的情况和新的问题，现有的法律法规难以或无法全部规范，由此影响了村民自治已有成果的巩固和进一步的发展”。事实上，改革开放以来的社会转型和法治发展处于更为广阔的“国家政权建设”和“市场经济建设”的宏观历史之内，以这些典型问题为聚集点，学术界对村民自治中的问题进行了广泛而深入的讨论。
三、村民自治问题研究的主题分布
关于村民自治问题的研究，有不同的视角。有学者以纵向时间为线索对30年来村民自治研究进行了总结，指出以《村民委员会组织法》的正式通过和取消农业税为标志，可以对村民自治问题研究划分为三个不同的历史时期，1987—1998年，基本特点是从关注制度文本到关注自治实践；1999—2006年，从自治实践研究到自治的社会基础研究；自2007年至今，转向村民自治有效实现形式方面的研究。有学者以对现存制度的不同立场出发，总结出“理想村民自治”的乡村治理模式和“批判村民自治”的乡村治理模式两种研究取向。
借鉴贺雪峰关于乡村治理问题研究的总结，本文采取宏观、中观和微观的视角对村民自治问题及其研究状况进行分析。这种概括既是总结性的，也是展望性的，它涉及法律与经济结构之间的关系问题，涉及村民自治制度在实施过程中的差异或变异问题，涉及村民自治的基本单元问题（行政村或自然村），通过这三个层面问题的衍生和辐射，能够有效覆盖学术界对村民自治法律问题的研究。
1、宏观视野研究
《宪法》和相关规范性法律文件构成了村民自治和农村法治的法律体系。法律制度的实施，需要具备与之匹配的经济与政治条件。宏观性的研究主要讨论作为法律制度的村民自治制度与其所处的经济、政治和社会条件之间的关系问题，侧重于上述因素对村民自治制度运行的结构性影响，以及从这些关系性视角对村民自治制度的未来走势进行的分析。
第一，立足于经济与社会因素的研究。经济条件和社会条件是村民自治的基本内容和实现基础。有学者认为，“经济因素对村民自治有着显著的影响力。在经济发展程度较高的村，选举的民主程度、村务决策的民主程度以及民主管理和监督的程度均较高”。从时间和逻辑上看，村民自治制度是家庭联产承包制在农村基层治理领域的一个接续和实现。“经济上的自主权引发了政治上的自治权要求。村民经济自主权是村民自治权的经济背景和制度支撑。”同时要看到，除了经济条件以外，村民自治的良性发展还取决于政治与社会因素，正如邓大才所认为的，“既然中国农村有实施村民自治的条件和利益需求，为什么现在很多地方的农村村民自治却流于形式呢”？在其看来，“利益相关因素和群众自愿对村民自治的有效实现影响最大，也是其最基本的条件”，而在当前的实践中，自治单元与产权单元错位，以及集体成员之间的利益相关性不强是一个主要的原因。以行政村作为村民自治的基本单元，农民与行政村其他小组、其他自然村、其他村落农民的利益相关性较弱，产权单元与自治单元错位导致了村民自治难以落地。经济与社会的二元结构，以及农村社会的内在结构，对村民自治产生了结构性影响。村民自治的转型取决于作为自治单位的村庄完成经济、政治与社会方面的转型，实现“经济共同体转型”“治理共同体转型”和“村庄作为农民社区的转型”。在城乡统筹发展的背景下，如项继权指出的，“要求村民自治体制及乡村整个组织与管理体制应从城乡分离的二元结构中走出来，从城乡分离向城乡一体转变，构建城乡一体的基层组织与管理体制”。景跃进也认为，经济与社会结构下的村民自治，“正在经历的历史性变化，导致这一变化的基本动因是农业税费改革和城乡资源配置关系的逆转”。农业税和公共财政覆盖农村，形式上是经济问题，而实质上在于国家治理逻辑的变迁。
第二，立足于国家建设的研究视角，分析国家权力下沉，即国家乡镇一级政权建设对村民自治的影响。中华人民共和国政权初建时期，土地和农民是恢复国民经济和建立政治认同最核心的两个要素。通过土地改革，新生政权迅速获得了农民的政治认同，并为工业化建设打下了汲取农业剩余产品的基础。通过土地改革和农村的基层政权建设，辅之以人口流动和户籍控制等具体政策，国家在全国农村普遍建起了一元化的基层治理体系，“国家力量以历史上前所未有的深度和广度渗透于基层社会生活中，使国家政权的根牢固地扎在乡村底层”，农民被整体性地整合进国家体制中，从而形成了“全能主义”的农村基层治理模式。这种模式虽有具体形态上的变化，但基本逻辑延续至改革之初，也深刻地影响了村民自治的制度实践。
国家政权的向下延伸对村民自治陷于对行政权的依附产生了结构性的影响。根据法律的规定，村民委员会和村民小组“应当是‘村民自治组织’，但实际上主要承担乡镇政府委派的行政职能，所谓‘收粮’‘派款’‘刮宫’‘引产’。因此依然是‘行政网’的两个层次”。对其具体表现，金太军指出，通过“村财乡管”以及干预和控制村民选举等方式，乡镇一级政府对村民委员会施加了巨大行政干预，导致村民委员会与乡镇政府的关系处于依附与对抗的两个极端，造成这种状况的根本原因在于，“乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能”。乡镇政府承担着国家在农村汲取农业剩余产品这一基本功能，国家政权的组织设置和功能设置与国民经济发展是一体两面的结构，由此所反映出来的国家与农民关系，体现在村民自治领域，就表现为乡镇政府与村民委员会之间的关系。在目前取消农业税的背景下，基层政权已经不再承担汲取农业剩余产品的职能，那么国家基层政权建设的新任务，正如有的学者指出的，应该以加速实现乡镇政权由“汲取型政权”向“服务型政权”和“惠农型政权”的转向为主，从而为村民自治的新发展释放空间。
国家政权的下沉及其基本功能设置，本质上反映了国家对其与农民关系的设计理念，形式上体现了基层政权组织与基层自治组织之间的制度博弈。总结历史经验，如赵树凯指出的，“反思国家政策与农民的关系，其实教训不仅出现在人民公社时期，不仅发生在改革开放之前，改革开放以后也走过不少弯路”。20世纪90年代初，我国发生“改革以来第一次滞胀状态的周期性经济危机”，“成本过高的农村治理体系再一次表现出了与剩余过少的小农经济基础之间的对立性质，并且很快就演变为尖锐对立”。1994年分税制改革之后，上级政府部门实施“财权上收，事权下移”的权限划分方式，“划分收支、分级包干”的财政管理体制改革推动乡镇政府向“谋利型政权经营者”转型，在具有自身利益诉求的逻辑下，乡镇政府成为利益经营者，由此导致自身功能变异。“由于政权的内卷化，乡村基层工作人员部分出现了‘劣绅化’趋势，并与地方政府形成‘劣绅+精英’结盟，进一步形成乡村治理中的‘精英俘获’和‘扈从关系’”。干群冲突事件时有发生，并导致农村基层干群关系在一个时期内处于较为紧张的状况。
2006年国家取消农业税，极大地减轻了农民负担，同时也激发了农民的创造性，为乡镇政权功能转化和村民自治能力提升提供了契机。实践状况表明，在构建新型国家与农民关系上，从基层政权之法律供给和服务供给方面，乡镇一级的政府并未实现“汲取型”政府向“服务型”政府的转变，因为无法构成体制性支撑和合力，使村民自治这方面的自治能力缺乏支撑。相反，国家对农业税的废除却产生了两个意外的结果，再次凸显了村民自治的结构性困境。一是，不再承担征税功能的乡镇政府从“汲取型”政权很快转变为“悬浮型”政权，基层政府的公共产品供给能力和动力严重缺失。农业税取消和国家公共财政实现农村基本覆盖之后，“过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中，基层政府的行为模式也在发生改变，总的趋势是由过去的‘要钱’‘要粮’变为‘跑钱’和借债”。在农民与乡镇政府的关系格局中，乡镇政权的组织和动员能力被大大削弱。同时，国家在农村实施的“项目制”专项治理模式又从县级以上政府与乡镇政府的关系格局中再次削弱了乡镇基层政权的权威和能力。上下方面的能力削弱共同导致了乡镇政府公共产品供给能力的极度贫瘠和公共服务意识的迅速稀释。由此，主要通过乡镇一级政权来实现的国家与农民关系连接仍旧处于疏离状况之中。“乡政村治”的治理模式，在摆脱了“汲取型”政权时代之“行政依附”的弊病之后，旋即陷入消极无作为的“悬浮型”状态之中。
2、中观视角研究
中观视角的理论研究主要侧重于村民自治中各个层面的治理主体之间关系的讨论，如“乡政”与“村治”的关系，村内部“两委”的关系，乡贤理事会、村民理事会与村民委员会之间关系等方面。
第一，关于“乡政”与“村治”的关系问题，即乡镇政府与村民委员会之间法律关系的处理。根据《村民委员会组织法》的规定，以村民委员会为基础架构，辅之以乡镇一级政府，共同构成了村民自治制度的组织架构，形成“乡政村治”的基层治理模式，“形成了当今有中国特色的农村治理模式……这是新的历史时期我们找到的农村最好的治理模式，最好的组织形式”。《村民委员会组织法》规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但在自治实践中，“现行的‘乡政村治’的制度并没有能够对乡镇政权和自治村庄之间的关系进行有效规范，制度缝隙较大从而让占有更多资源和权力的乡镇政权获得了更多的自主性”，导致对村民自治的干扰。另外，因为缺乏资源调度能力和社会动员能力，“乡政村治”模式下的村民委员会过于依附乡镇政府，“实际运行中的村治与乡政，主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐渐丧失其本有的自治意义，在很大程度上衰变为‘乡政’的统治”。而在农民自治能力这一因素上，“多数农民由于几十年的思维惯性和几千年的文化沉积，仍然将这一自我管理的机构认同为一级行政机关”。分析其缘由，有学者指出，“法律本身留出的可供政府部门任意定夺的空隙太大，不能不说是最主要的原因”。
第二，关于村民自治中的“两委”关系问题。“两委”关系被认为是村民自治的基础性关系，也是对村民自治影响最大的一个关系性因素。党国英指出，“村民自治工作中有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好，另一个是实行村民自治制度以后，赋予农民群众的各项民主权利未能真正落实，农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中，前一个问题是关键”。《村民委员会组织法》规定，农村基层党组织“发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但在实践中，因为缺乏法律的明确规定和可操作性的规范机制，“两委”冲突的情形经常发生。最近，在部分地区成功经验的基础上，中央在《实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”，对实现“两委”关系的规范化和法治化提出了整体性要求。
第三，农村新型组织与村民委员会之间的关系。“村民自治的发展需要创新自治机制，充分鼓励多种社会组织的参与，使村民自治更加组织化、有序化和多样化。”《村委会组织法》规定，村民委员会可以根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。除此之外，农村中还有妇代会、团组织、农业专业合作社、农民互助组、村民理事会、乡贤理事会等各类农民组织，形成了多重的社会组织网络。这些组织的成立反映了农民的具体利益诉求，反映了农民对通过组织方式团结起来的功能预期。但由于缺乏明确的法律规定，农村中的各类组织与作为法定的村民自治组织的村民委员会之间的关系处理并不顺畅，学者们对村民自治中的“多中心治理”问题进行了分析，提出了诸如“向上生长论”“横向扩展论”和“自治重心下沉论”等改革建议。
第四，从主体视角，即从农民视角和村庄视角对村民自治问题的研究。村民自治中的主体问题，涉及法律赋权中的资格确认和功能设计问题，涉及权利性质和权利行使问题。“村民自治权是村民享有的一项基本民主权利，是村民对公共事务和公益事业进行民主管理、民主监督和民主决策的权利”。它表现为“村民自治权”的性质问题，也表现为权利的行使和救济问题，但从根本上，权利的法律属性反映了国家与农民的利益关系属性，如赵树凯指出的，“要建立一种体制，使农民与政治的关系建立在协调有效的利益表达和权益保护机制上”。
从立法目的看，村民自治制度的核心要义在于通过法治框架实现农民的“自我管理、自我教育、自我服务”。但在自治实践中，村民自治实践却出现了自治主体异化的情形，除了前述“乡政”对“村治”的侵蚀之外，有学者认为，“村民自治的主体本应是广大村民群众，但现实中却异化为村中少数人的自治，演变为‘村民他治’或者村民委员会自治或党支部自治甚至异化为村长或村党支部书记的一人之治，完全偏离村民自治内在的民主与法治的基本理念和精神”。卢福营根据村民群体自然分化为村干部、头面人物和普通群众的情况以及村庄权力在三个群体之间的分配格局，把自治主体的分化情形分为三种类型——干部支配型、能人主导型和群众自治型，从而导致了农民自治权利的空置。在外在干扰下，“由于我国立法的缺陷、救济途径的缺失、司法实践的困难，导致村民自治权利无法真正实现或难以获得有效的法律救济”。农民是村民自治的行动主体，村民自治的制度成长要诉诸农民主体意识和自治能力的提升，这需要国家与农民两个层面的相向努力。徐勇认为，“中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台，需要农民组织化参与……只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，以及在民主自治实践中培育的农村公民社会，才能为村民自治的成长提供必要的社会条件”。
另外，基于对“自我”的不同理解，对自治主体也形成了不同认识。例如，与农民为自治主体的一般性认识不同，崔智友认为个人并不构成自治的起点，应该将“村民自治”视为“村自治”，这里的“村”是以自然村为基础集合起来的全体村民的抽象的总称。确实，在村民自治研究中，除了乡镇政权和农民权利之外，村庄作为一个组织体和功能体也是制约村民自治制度良性成长的一个核心问题。笔者曾经指出，农民的主体意识和家园归属感日渐稀薄，导致了村庄自我生产能力的贫弱，极大地降低了村庄的向心力和凝聚力，极大地削弱了村民自治制度的组织效能。从一般意义来说，无论是立足于村民还是村庄，关于村民自治主体的问题研究都共同指向了自治的“主体性”建构问题。就此，如程为敏所认为的，当前村民自治实践中暴露出来的党—村、乡—村矛盾其实是该制度本身固有的内在矛盾冲突的反映，“从根本上说就是缺乏一个独立主体应具备的本质特征”，村民自治组织的主体性体现在——“能够有效参与并决定村庄公共事务，特别是对村庄集体及村民的切身利益享有决策权；能够与其他权力——利益主体平等谈判交涉相关利益问题；能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯”。实践中，这种主体能力或自治能力的凝聚和行使遭遇了较大的困境。在贺雪峰看来，农村社会日益多元化、异质化，地方性共识逐步丧失，加速了村庄内生秩序能力的丧失，村民对村庄的主体感日益稀薄，农民对农村失去了利益关联、情感眷恋和价值归属，从而在“国家与农民关系”“农村基础结构”和“农民价值”等方面引发农村基层社会的基础性巨变。
除了前文所述之“悬浮型政府”外，农业税的取消客观上催生了第二个非意图性结果，产生了笔者谓之的“悬浮型农民”。“农业税的取消以及粮价走低引发的土地劳动收益预期递减，致使农民在被动间失去了集体指标，同时也失去了作为农村之结构要素的集体意识。农村从一个具有向心力和组织力的生产和生活单位变成了一个仅有时间维度的驿站。”取消农业税极大地解放了农民，极大地缓解了农民对土地的人身依附和经济依附，同时使农民失去了与土地和农村之间自然形成的社会性亲缘关系。在已规模化的城市生活和市场经济的强力“邀请”下，大量青壮年农民走出农村。他们“告别”或逃离土地，却又无法立即融入城市社会，成为游走于村庄与城市边缘的双重“剩余人”或“悬浮人”。在缺乏内心认同的村庄，以及在缺乏融入能力的城市之间，青壮年农民的利益认知方式和利益诉求方式出现了日益个性化和非规范化的发展趋向，漂浮于城乡之间的农民的行为方式和生活方式是一个需要给予关注的法律和社会问题。
面对村庄自我生长的现实困境，有学者指出，应该重整村庄内部的政治、经济与社会功能，再塑村庄对农民的吸引力。就此问题，学界目前有两种基本主张。一种主张采取分离策略，把农村中两委组织与村级集体经济组织的功能区分开来，即在区分农村居民社会成员身份和经济成员身份的基础上，鼓励乡村各种资源的自由流动，把村庄转化为一个城乡人口自由对流的开放社区，把村民自治转化为更具包容性的社区居民自治。另一种意见在于，坚持村庄政治组织与经济组织的结合，保持村庄的相对稳定性和内部封闭性，在原有的制度框架内探索激发村民自治内在活力的新机制。
3、微观视野的问题研究
微观视角的村民自治研究内容集中于农民权利、村民选举、自治单元、乡规民约治理手段等问题。《村民委员会组织法》一方面规定村民委员会是村民自我管理的自治组织，同时又赋予其类行政化的职责。村民委员会要协助乡镇政府开展工作，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务等，村民自治制度设定了村民委员会具有国家管理、集体动员和个人自治等多维功能。在实际运行中，这些功能之具体侧重因权力/权利主体的话语权能力的不同而呈现此消彼长的情形。从国家治理角度看，如吴理财认为，“无论从法律的规定性而言还是从实际来看，国家都是把村民自治作为一种乡村治理的重要工具”，由此衍生了权力控制与村民自治之间的关系问题，集中表现为前述“乡政”的组织形式方面。另外，从作为自治主体的农民这方面分析村民自治，“村民自治不仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民的一项不可剥夺、不可转让的基本权利”。由此，村民自治的法律创制及其具体实践，始于对农民权利的立法确认及行使保障，同时与国家在农村基层的治理形成对向合力。
农民自治权利需要国家提供完善的配套性法律规范。《村民委员会组织法》规定了村民自治中的权利，但对于权利的救济措施或者规定不详或者没有具体规定，使村民自治权利救济陷于无力。从自治组织方式上，选用什么人以及如何选举，也反映了国家与农民在利益博弈过程中村民自治制度的功能变异，例如实践中出现的“能人治村”或富人治村现象。富人利用自己掌握的资源给村庄经济带来改观，但也潜移默化地改变了村民自治的集体参与机制，对普通村民形成了一种非正式的排斥机制。自治实践中农民权利出现错位，有学者认为城乡二元结构是主要原因，“农民权利贫困的主要根源在于城乡二元结构，城乡二元结构不仅是造成国家权力对农民权利忽视和对农民权利保障的法律救济不力的社会制度根源，而且是造成农民的权利意识薄弱和农民维权组织失声的重要因素”。也有学者从权力与权利的关系视角分析，“农民权利的实现困境根源在于权力结构与农民权利诉求未达成契合，权力运行与权利实现之间缺失了均衡性”。
从权利的实现行使方面看，选举是实现权利的一个主要途径，村民自治权的一个典型实现途径就是村民选举权的落实。从这个视角看，如范瑜指出的，村民委员会选举制度的演进，应始终不渝地遵循一个鲜明的主题：保障与扩大选民权利，推进选举的民主化，“在我国目前的各种选举制度中，村民委员会选举制度的民主含量是最高的”。当然，也有学者指出，从选举来理解村民自治权利可能误解了村民自治制度的内在价值，如仝志辉对从权利视角对学界关于村民委员会选举制度所持有的“选举权利中心论”进行了质疑，主张将治理逻辑重新置于理解村民委员会选举和村民自治制度的核心位置，他指出“重新理解村民委员会选举制度的诞生及法制化进程，将保持村庄共同体、改善村庄治理恢复为该制度的根本目标。选举权利中心既不可信，也不足取，村民委员会选举制度对选举权利的执念应予去除，村庄治理本位自当确立”。
四、启示与展望
制度的阙如与制度异化，引发的问题是不同的。就前者，如张静指出的，“制度和组织的缺陷使乡村冲突频繁发生，而且总是扩展到更高的行政机构，‘邀请’上级机构进入基层秩序。这不仅鼓励了上级的干预，而且错过了基层社会自治的发展契机”。关于后者则如徐勇分析的，“村民自治从一致性的制度条文的输入（发布），经过运作（贯彻）过程，其输出结果却是多种多样的”。法律文本与其实践样态之间存在着的偏差与不同，一方面有法律制度本身之规范容量与其实际释放之间的一般性变量关系，这体现的是法律规范的内部问题。另一方面，导致文本与实践的偏差，更与法律所处的外界经济、政治与社会环境紧密相关，法治的现代化要求与之匹配的现代化环境，包括制度与观念层面的。法治发展的这一客观状况提示我们，要从不同层级和视角来分析村民自治制度和农村法治问题。
关于学术研究状况，整体而言，目前学界关于农村法治问题的研究处于一种“不匹配”“不均衡”和“不具体”状况之中。“不匹配”是指，与关于我国法治问题的整体性研究规模不相匹配，当前学术界对农村法治问题研究规模较小，农村基层法治是我国整体性法治建设的重要组成部分，对农村法治问题的研究是整体性的法治问题研究中的核心议题。“不均衡”是指在研究视野、问题设定和分析进路上，现有研究并没有呈现均衡推进的态势。“不具体”是指，关于农村法治问题的研究整体上仍旧流于宏大叙事，实证性研究严重缺乏。需要指出的是，这种评价并不适用于村民自治问题研究。关于村民自治问题研究文献分布于法学、社会学、政治学等领域，形成了规范分析、组织学分析和功能—结构分析等视角和方法。不同取向和方法的研究形成了有益的知识竞争和补充。本文以问题为导向兼及其他视角，展示了村民自治问题研究在宏观、中观和微观层面的基本分布，呈现制度运行中存在的一些典型性问题，力图为整体性地认识改革开放以来村民自治问题提供一个基本线索。
总结村民自治中存在的问题，从宏观方面看，村民自治制度以及农村法治建设是我国法治建设的组成部份。还要看到，它是在更宏观层面的国家政权建设和市场经济发展之双重旋律下的具体展开。宪法和法律对村民自治制度的规范设计与观念设定，集中反映了国家权力法治化和农民权利法定化过程中的耦合与博弈；从中观层面看，法律关系错位在农村治理领域中有着较为密集的体现。在村民自治领域，乡镇政府与村民委员会之间、“两委”之间、村内其他组织之间的关系集中反映了各具体利益诉求主体之间的权力/权利关系，反映了国家与农民关系变迁中，对重建公共权威、实现制度良性效能的紧迫需求。除了权力/权利清单不够明确之外，权力/权利行使的程序性机制也有待完善。从微观层面看，选举制度、自治单元设置、权利救济机制等具体规范和制度完善等方面的问题，集中反映了村民自治制度实施中的规范缺位，也反映出顶层设计与制度落实过程中形成的“书本法”与“行动法”之间的磨合问题仍需得到重视。上述这些问题既需要通过完善法律规范体系的方式来应对，更需要通过重构经济、政治与社会等法律实施的结构性条件的方式给予处理。
同时也需要看到的是，村民自治问题乃至农村法治问题是更为广阔的“三农”问题的组成部分，是农业、农村和农民问题在规范和制度及其实践层面的体现，应星指出，“三农”问题包含着相互关联的三个要素，“土地构成农业问题的核心问题，治理构成农村问题的实质问题，而民情构成农民问题的基础问题”。本文选取的研究文献表明，我们既需要立足于整体性的视角来审视村民自治制度的历史变迁和未来走向，也需要实证和精微的规范性视角来探查规则和体系层面的法律设计及运行。但无论何种类型的研究，都要求我们深入思考村民自治乃至农村法治的核心制度要义——构建良序的国家与农民关系。中华人民共和国成立至“文化大革命”期间，国家由于汲取农业剩余而形成了总体控制格局，到2006年取消农业税、公共财政实现农村覆盖，城乡资源配置关系发生逆转外，经济上取予关系的变化、治理上总体控制逻辑的隐退，都极大地改变了村民自治制度的运行环境，也影响了村民自治的实施效果，带来了国家与农民关系之根本性变革的历史契机。
1978—1988年间，在没有村民自治成文法的时期，由于“政社合一”体制终结所释放的创造力，国家与农民之间的关系主要表现为良序而各富创造性。1988—2006年间，村民自治制度原本为构建良序的国家与农民之间的关系提供了载体，但由于国家治理的总体性控制逻辑，村民自治能力的缺失，以及制度本身的不足等因素的共同作用，村民自治制度远未释放其令人期待的制度效应。“乡政”压倒“村治”，国家与农民的关系一度非常紧张。废除农业税非意图性地导致乡镇政府的“悬浮”和农民家园意识的稀释，以及农民“悬浮”，国家与农民关系再次陷入另一种迷惘之中。如今，摆脱了“行政依附”的村民自治制度迎来了新一轮创新的历史契机。通过创新村民自治制度及其运行机制，通过构建系统的农村基层治理法治化模式，构建良序而稳定的国家与农民关系。
2018年，是改革开放40年，也是党的十九大报告提出的“实施乡村振兴战略”的开局之年，乡村振兴战略的实施为农村改革迈入新时代提供了新的引擎，在城乡统筹发展，在实施乡村振兴战略的背景下，农村基层治理法治化的主要载体——村民自治制度需要在更新顶层法治体系设计、精细法律规范条文、落实立法宗旨方面做出实质性探索。这要求村民自治问题以及农村基层治理法治化问题研究更加注重以问题为导向，融合多种学科视角和多种研究方法，跨越学科壁垒，开展综合性研究，为完善村民自治制度，提升农村基层治理法治化水平提供智力支持。
作者系大连海事大学法学院副教授
中国乡村发现网转自：《社会科学战线》2018年第9期
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