——读《习近平谈治国理政》三卷

《习近平谈治国理政》目前共出版三卷，收入了习近平总书记在2012年11月15日至2020年1月13日期间的报告、讲话、谈话、演讲、批示、指示、贺信等，内容丰富，立意高远，思想深刻，我结合自己的研究方向，特别关注了总书记对粮食安全、耕地保护、农田建设等工作，作出的一系列重要指示批示，这些内容具有很强的思想性、指导性及现实针对性。

古语云：民以食为天，食以农为源，农以地为本。耕地是我国最为宝贵的资源。党的十八大以来，习近平总书记不止一次把耕地喻为文物、国宝，比作大熊猫、命根子，每每谈及耕地的重要性总是千叮咛万嘱咐。这些精辟论断，既是对世界粮食安全规律的深切把握，更是对我国现实国情农情的深刻洞察，为做好耕地保护工作、守牢粮食安全家底提供了基本遵循和行动指南，必须始终坚定不移、不打折扣地贯彻落实。

一、用历史观与发展观读懂总书记列的耕地保护“负面清单”

习近平总书记关于耕地保护的重要论述是以马克思辩证唯物主义认识论为指导，结合实践探索，产生的指导中国改革实践的重大理论创新。习近平总书记关于耕地保护的重要论述产生于新时代和社会主要矛盾发生历史性转变的时代背景下，体现了"坚持和发展中国特色社会主义""坚持以人民为中心"的发展思想和"新发展理念"等习近平治国理政的核心思想。马克思主义中国化的本质就在于将马克思主义的基本原理与中国的具体实际相结合，做到理论与实践相统一。习近平总书记对耕地保护的重要论述是一以贯之，接续发展的，是土地制度改革在实践中的创新和发展，也是经过理论再认识，在土地制度改革改革理论上的又一次深化和升华。阐释和深化习近平关于耕地保护的重要论述，既是进一步完善和发展习近平新时代中国特色社会主义生态保护思想的理论需要，也是科学指导中国土地制度改革的需要，还是进一步解放和发展农村生产力的实践需要。

2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。十八亿亩耕地红线仍然必须坚守，极而言之，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。”这是习近平总书记第一次提出对耕地保护方面的重要论述，体现了总书记对保护耕地的高度重视和特殊感情，对耕地保护提出了更严的要求、更硬的政策、更实的举措，为我们保护耕地、守住红线指明了努力方向、提供了根本遵循。

其一，“绝不能有闪失”。习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。习近平在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话提出“要牢固树立生态红线的观念，在生态环境保护问题上。就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。” 

在耕地保护问题上 “如有闪失，提头来见”，一定意义上承载的是人民的意愿。耕地关乎吃饭问题。十几亿中国人不管是吃饱还是吃好都得靠自己，饭碗必须且只能端在自己手里。耕地守不好、建不好、用不好、养不好，是对自己生命乃至后代子孙的不负责任。

“最为宝贵”四个 字已经表明，在资源问题上，耕地资源的战略定位只有“最高级”，没有“比较级”。因此，我们要实行最严格的耕地保护制度，依法依规地做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。大熊猫是国宝，也是濒危物种，就像耕地危情必须引起充分重视。对于耕地面积和布局不稳、耕地利用不当所引发的耕地退化和不健康产能比重上行，必须果断解决。

其二，“两个坚决防止”。坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。

补充耕地数量够不够，可以说不是难事儿。随意占用城镇周边、交通沿线的优质耕地，补充耕地缺斤短两、以次充好、以旱顶水的实质，是藐视规划管控、放任用途管制。“两个坚决防止”表明中央绝不会再任由此类怪象蔓延。

其三，“不能让一些人以改革之名行占用耕地之实”。积极稳妥地推进农村土地制度改革试点，是全面深化改革的重要领域，其目的是完善土地制度、加强耕地保护、大力挖掘用地潜力、提高土地利用率、促进经济发展。这是基本要义，也是根本。但有些地方，就是“善于”搞变通、“勇于”抓过程，把“周转”搞成“永远”，把“建新”和“拆旧”并存，更有甚者把解决“永远”、“拆旧”的问题推给维稳和法院。还有一些地方，把“以改革为名”取得建设用地当成自己的事，而把占补平衡推给别人，占而不补的有之，以交钱代替履行责任义务的亦有之。中央把“以改革之名行占用耕地之实”列入新时期加强耕地保护工作的“负面清单”，是英明决策。

其四，“三个不搞”、“一个防止”和“一个禁止”。习近平总书记强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向;但要规范有序，防止“非粮化”、禁止“非农化”，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。

毋庸置疑，发展现代农业是全面小康的必由之路，但也是一条比较漫长的转型之路。在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。农业适度规模经营发展，一要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，二要与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，三要与农业社会化服务水平提高相适应。这一过程，需要工商资本的进入，带来现代经营理念、组织方式、资本、技术等先进要素，但也要防止一些工商资本下乡搞非农建设进而影响耕地保护和粮食生产。

党中央历来重视耕地保护、地力提升、用地养地。在新世纪以来关注三农的18个中央一号文件中，有16个强调了农田建设和地力提升，并出台了一系列耕地保护和质量提升的政策。“安国之道，道任地始，地得其任则功成，地不得其任则劳而无功。”我们要深刻学习领会习近平总书记对于耕地保护念兹在兹的一系列重要讲话精神，牢固树立耕地作为国家粮食安全根本保障和农业现代化根基命脉的战略理念，创新实践数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护路径方略，为确保国家粮食安全、筑牢中华民族伟大复兴的大厦捧上一片丰润的沃土。

二、耕地保护的行动逻辑

耕地保护不是用“文件”保护，需要下沉到具体行动，需要分析主体对耕地保护的动因，耕地保护制度的内涵变革呈现出从“数量”转变为“数量+质量”，再跃迁到“数量+质量+生态”三位一体的均衡管理，完成了由“国策—基本国策—生命线—红线”的地位进阶。

中共十八大提出“四化同步”，实现社会生产力的跨越融合式发展，助推了耕地保护政策体系的规范生长，使耕地数量保持在安全状态。但有毒农产品事件和生态环境质量下降却成为热点议题，因而国家为切实保障耕地质量、修复生态环境出台系列文件：2012年《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”新内涵；2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》强调耕地占补产能（数量、质量、生态）本质的平衡保护及意义呼应，破解“占优补劣”的空间失衡状态，标志着耕地保护进入战略转型期

马克思认为，土地是人类生存和发展所需要的基本生产资料，无论是农业生产、工业生产还是商业活动，都必须以土地作为基本的场所，因此，土地是人类一切财富的物质源泉之一。“土地(在经济学上也包括水)最初以食物、现成的生活资料供给人类，它未经人的协助，就作为人类劳动的一般对象而存在。”马克思认为，“土地本身又是这类一般的劳动资料，因为它给劳动者提供立足之地，给他的劳动过程提供活动场所。”由此可见，土地是人与自然关系的最基本的连接点，土地作为自然的存在物，是人类从事任何经济社会活动不可缺少的物质要素，而土地本身又是有限的，因此就出现了人类为了自身生存和发展而争夺土地的现象。

耕地保护是一个典型意义上的奥尔森式的集体行动。在耕地保护行动中，若干个具有共同利益的单位组成了利益集团。在这一利益集团内，一方面，耕地保护事关国民经济发展的全局，具有集团的整体利益，而且这种集团收益具有公共性，这使得耕地保护行动集团中的每个成员都能共同且均等地分享耕地保护行动的整体收益，而不管其是否付出了成本或付出的成本大小;另一方面，耕地保护行动中的若干集团成员，如中央政府、地方政府、非农企业、农民等，又具有完全不同于集团收益的纯粹的个人利益，且由于存在着这样的一种可能:如果某个个人的行动使集团的状况得以改善，而集团状况改善后个人所分享的收益与改善集团状况所付出的成本相比微不足道，集团成员又不同意分担实现集团目标所需要的成本或不能给予其不同于共同的或集团利益的独立的激励，则集团成员就缺乏采取行动的利益冲动，因此有必要研究耕地保护的行动逻辑。

1.中央政府耕地保护的行动逻辑

中央政府具有强烈的耕地保护倾向，这主要是因为:

耕地生态问题日益突出：化肥、农药大量使用形成的农业面源污染，造成耕地耕作层板结、酸化、地力下降、有毒元素增加；工业化、城镇化带来的水环境污染、大气污染，通过灌溉、酸雨、粉尘进一步加剧了耕地耕作层的污染程度。

耕地的质量问题不容小觑。村庄星罗棋布，铁路、公路等线性工程纵横切割，造成耕地的集中连片度不断下降，碎片化现象日益严重，耕地生态系统的稳定性、完整性也受到不同程度影响。

“保护耕地数量不减少”面临巨大压力。首先，城镇化、工业化发展布局与优质耕地分布高度重叠，其次，当建设项目遇上耕地保护时，退让的总是耕地。从基层反映的新一轮国土空间总体规划编制情况看，城镇化、工业化发展空间和交通等基础设施建设占用耕地资源的需求量居高不下，保障经济社会发展和保护耕地资源的矛盾冲突越发激烈。最后，经过 20 多年的造田造地工作，可开发利用的耕地后备资源接近枯竭，在“占”与“补”不对等的情况下，要实现“耕地数量不减少”的目标，压力很大。耕地总量保不住，意味着粮食安全的资源基础将受到威胁。

尽管说耕地保护需要花费一定的成本和代价，但与中央政府面临的巨大食物安全保障压力以及稳定社会以获取极大的社会支持相比，这些成本和代价是那么的微不足道。习近平在2013年农村工作会议上提出“耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。你在城郊占了一亩高产田，然后到山沟里平整一块地用作占补平衡，这两块地能一样吗?质量相差甚远，这样的一亩地甚至二亩地不能顶一亩高产田用啊!这不是“狸猫换太子”吗?在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事”。两年后，习近平在2015年5月就做好耕地保护和农村土地流转工作作出指示“在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。”

农业是国民经济的基础，粮食是农业的基础，耕地又是粮食生产的基础，耕地保护直接关系到食物安全，食物安全又关系到社会的稳定，因此，如果不保护并建设好一批高标准的基本农田，不按规划保有足够数量的耕地，不提高单位面积耕地的产出率，就不能满足因人口增长和农产品加工能力的提升所带来的对粮食等农产品的极大需求，中国的粮食安全和社会稳定就无法得到保证。有限的耕地资源与不断增长的耕地需求之间的矛盾使中央政府面临着极大的耕地保护压力，同时昭示着中央政府保护耕地具有较高的收益，这也是中央政府将耕地保护作为一项基本国策并将保护耕地的一系列政策上升到法律高度的重要原因。

2.地方政府耕地保护的行动逻辑

习近平总书记2019年在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时的讲话提到“耕地是粮食生产的命根子。要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线。”对地方政府而言，下列原因使地方政府面临较高的耕地保护成本，但其所能获得的耕地保护收益却非常之低，因而也就缺乏耕地保护的经济动力。

第一，就耕地保护直接成本而言，与中央政府相比，地方政府从事着更为具体的耕地保护工作，工作难度更大。由于耕地保护成本的大小随着耕地保护力度、难度的加大呈现边际递增趋势，耕地保护成本的提升意味着需要占用更多的地方人财物资源，这会使本来就较为紧张的地方财政更加紧张。出于地方财政的考虑，地方政府对耕地的保护可能会难以达到中央政府耕地保护要求。

第二，在现行分灶吃饭的财政体制下，中央和地方政府的财政分权直接刺激着地方政府扩大财政自主权，寻求地方局部利益的最大化。在利益机制的驱动下，地方政府必然将资源配置给边际报酬率最高的区域、产业和部门。因此，地方政府要实现财政收入和经济产值迅速增长，绝对不可能依靠比较利益相对低下的农业。地方政府先低价征用耕地再低价甚至无偿转让给有关单位，无疑有助于地方政府政策目标的实现。在这样背景下，即使耕地非农化后的土地出让金全部上缴中央财政，地方政府也会有足够的经济动力占用耕地发展非农产业，它是地方政府的理性行为。因此，只要存在着城市和非农产业的发展，耕地就必然要面临着城市和工业用地的经济竞争;只要工业、城市的土地边际报酬率高于农业和农村的土地边际报酬率，地方政府就必然会理性地促进耕地的非农化。

2022年中央一号文件提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。虽然地方政府对耕地保护的积极性不足，但其作为耕地保护“链条”上关键的一环，中央必须进行压力传导，赋权的同时列出地方政府耕地保护的“责任清单”。

3.农民耕地保护的行动逻辑

习近平总书记坚持和发展马克思主义群众观点，提出坚持以人民为中心的发展思想。“人民至上”是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的一条红线。农民耕地保护的成本主要分为两个部分，一部分为耕地保护的执行成本，另一部分为耕地非农化受限引起的机会损失。（这里我所分析的农民是在地在农的农民，不包括进城落户的农民，及把农地进行他用的情况）

农民耕地保护的收益包括农民保护耕地所带来的农业收入的增加，包括农民保护耕地所形成的对其生活保障的间接收益，当然也包括农民耕地保护行为可能获得的荣誉或可能面临的惩罚。

对农民而言，耕地保护具有较高的收益和较低的成本，因而其有着耕地保护的内在动力。

第一，农民耕地保护的成本较低。这一方面是因为农民的耕地保护行动已落实到具体的地块上，在实行家庭联产承包责任制、签订承包合同时就已明确了耕地保护的内容，这使农民耕地保护的执行成本极低;另一方面，现阶段农民耕地非农化时所能得到的经济补偿偏低，有时甚至不足以弥补农民的经济损失，而且这种所有权交易价格仅限于耕地用于农业用途，这使农民耕地保护的机会损失较小。

第二，尽管因农业比较利益偏低使农民耕地保护行动所带来的农业收入的增加较少，但由于耕地之于农民不仅具有经济功能，而且具有社会保障功能，这使农民的耕地保护行为具有极高的间接收益。在农村社会保险市场缺失的情况下，广大农民仍面临着极大的生存压力，持有耕地能在一定程度上弥补农村社会保障体系不足的缺陷，一些农民即使主要收入来自非农产业也不愿放弃所承包的耕地其原因就在于耕地具有较高的社会保障功能。进一步地说，农民保护耕地、让耕地承担一定的社会保障功能也有利于国家和社会的稳定，这与中央政府的利益相一致，这使得农民的耕地保护行动更容易得到中央政府的赞许。

通过对中央政府、地方政府和农民耕地保护行动成本收益所作的经济分析，我们可以得出的一个基本结论是:中央政府和农民具有强烈的耕地保护倾向，相比较而言，地方政府耕地保护的动力显得不足。由此我们不难理解现实生活中中央政府极力强调耕地保护、农民热心于耕地保护而地方政府却对保护耕地缺乏应有的积极性的内在原因了。

无疑，我们不能想象人类可以生活在钢筋混凝土覆盖的世界里，人类在发展经济时也决不能以牺牲食物安全为代价，耕地保护作为一项集体行动，每个人都认识到耕地保护的重要性，但如何才能更好地保护耕地、实现既定的耕地保护政策目标，这需要我们每个人认真地思考。

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（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）