《乡村治理与中国政治》读书报告

朱烨（2020级马中化硕士）

《乡村治理与中国政治》作者简介

徐勇，文社会科学重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心主任，教授，博导，兼任湖北省政治学会会长和华中师范大学新农学院院长。入选首批人文社科领域“长江学者”特聘教授。主要从事基层政治与乡村治理研究，是国内最早将实证研究方法引入政治学研究领域的学者之一，并从社会的角度研究政治发展过程，也是我国农村村民自治和城市社区自治研究领域的带头人之一。华中师大徐勇教授与国务院发展研究中心赵树凯研究员在中共中央政治局进行第36次集体学习会上，作了关于主要研究领域为基层治理与中国政治。出版有《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》、《中国农村村民自治》、《乡治理与中国政治》等著作，公开发表学术论文150余篇。

《乡村治理与中国政治》内容简介

乡村治理是中国现代化进程中一个十分重要的问题，关系着九亿农民的生活和命运，也与国家的稳定与发展密切相连。本书试图从更广阔的视野和更深的层面研究乡村治理。《乡村治理与中国政治》这本书中考察了我国最早的村委会，对1998年以来村委会的选举进行了评述。探讨了中国农村村民自治的价值、外部行政环境等问题；对乡村管理的第二次制度创新、乡村治理的结构性转换、乡级治理体制的结构性改革以及乡村治理结构改革的走向等问题进行了研究;全面阐释了乡村社会变迁与权威、秩序的建构、乡村政治、乡村社会性质等问题;分析了中国改革发展的路向及区、街、居三级组织的关系及体制改革。本书共分村民自治、县乡治理、乡村发展、以中国为主位的政治学等四部分。

伟大的创造从这里起步

——探访中国最早的村委会的诞生地

一、伟大的创造人于包产到户之急需

包产到户，打破了原有的农村利益格局，社会秩序激烈动荡，但新的秩序又难以依靠支撑原有秩序的组织和干部建立起来。分田到户后，对农民由于新的需求带来新的任务，他们不熟悉，也难以用新的办法处理以农民迫切需要解决的问题。分田到户后，获得了自由的农民迫切需要有一个安定的社会秩序，当原有的体制难以满足这一紧迫需要时，农民只得自己来创造自己的幸福生活。

二、村民委员会：农民的自我创造。

果作村委会是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村委会。这一组织一开始就体现出自我管理，自我教育，自我服务的群众自治组织的性质。体现着民主选举，民主决策，民主管理，民主监督的原则精神。一种适应家庭经营新的生产形式的新的组织，一种新的组织管理运行机制，就在这样一个偏僻的小山村里诞生了。

三、党对农民创造的积极支持和引导。

尊重实践，尊重人民群众在实践中的创造，这是共产党成为人民利益代表的源泉所在;善于总结实践经验，积极支持和引导人民的创造,这是党作为领导力量的根基所在。中国第一个村委会的产生并得以扩展到全国，生动具体证明了这一点。

从全国第一个村委会的产生及其发展看，村民委员会的建立，村民自治的实行，是党领导下中国农民的伟大创造，他是中国农村经济改革的必然产物，深深扎根于坚实的土地上。具有强大的生命力。只有依靠党的领导，依法办事。村民自治一定会绽放出更加夺目的光彩。

历史的跨越与激荡

一、由“静悄悄的革命”到大张旗鼓的推行

    为贯彻十五大精神，1998年党和国家对于大力推进村民自治及其村民委员会民主选举给予了前所未有的高度重视，出现了三个第一。

其一，全国人大常委会着手修订《村民委员会组织法》。

其二，1998年9月25日，中共中央总书记江泽民在农村改革大包干发源地的安徽考察工作时，第一次将村民自治与包产到户、乡镇企业相提并论，认为都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。

其三，1998年10月4日。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。第一次对加强农村基层民主法制建设进行了全面的部署，指出要全面推进村级民主选举。

二、选好当家人，实现权力的有序更迭

1998年以来的村民委员会民主选举在选举规则上出现以下突破性进展：选民直接提名候选人、差额选举、罢免、公推公选。

1998年以来的村民委员会民主选举表现出：开放度更高、竞争性更强、参与性更广、罢免权启动。

1998年以来的村委会选举在总体上取得了较为显著的成就：一大批思想好，作风正，有文化，有本领，真心实意为群众办事的人当选为村领导、干部的责任心和开拓意识大大增强、使干部群众受到的深刻的自我教育、强化了法律的尊严。

三、跨越中的艰难：来自村民的呼声

通过对一部分群众上访上告信件及新闻媒体披露情况的分析，基本都是反映村民委员会选举过程中的违法现象。主要有：领导干部依法办事的观念不强；基层政府部门沿袭传统的管理方式；选举程序不合法；采用不正当甚至违法手段干扰村民委员会选举；选举不合法问题得不到及时有效解决。

为什么1998年以来的村委会选举上存在许多不尽人意的问题呢？主要有:其一，法制意识淡漠。其二，习惯于传统选人用人方式。其三，地方规定与法律精神不相一致。其四，经济问题。

四、村委会选举中有待加强和完善的环节【P31—P34】

强化法制观念。村委会直选这样一场深刻的历史变革中取得的主导地位，就必须强化法制观念。充分了解和掌握有关法律精神，由此促进广大群众学习和自觉运用法律行使自己的民主权利。

地方法规和规章要与国家法律精神保持一致性。在《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布后，地方应对原有的法律法规进行系统的清理，然后根据国家法律精神加以修改、补充和完善。

探索和解决村民委员会选举中出现的问题。改革开放以来，我国农村经济社会发展很快，农村出现了许多新的情况。选民的认定、选举方法上加以适当改进、对违法问题的处罚。

村民委员会选举后要加强相应的制度建设。要巩固村民委员会选举的成果，必须建立和完善相应的民主决策、民主管理和民主监督制度。保证选举后的村领导能用好权，真正实现选举前的诺言，不辜负村民的期望。

中国农村村级选举竞争的若干支配因素【P35-P44】

               —以25个村的调查及跟踪观察为例

一、 样本村概况

二、利益分化与资源分配

利益分化和资源分配反映的是村民之间、村民与村集体之间的利益关系。随着村干部与村民之间的利益分化，村民越来越关心经济增长后的分配问题，村级选举的竞争迅速强化。村民之间的利益分化也是影响村级竞争性选举的重要因素。这在市场经济较为发达地区表现得较为突出。

三、正式组织与非正式组织

非正式组织特别是家族组织的活动增加了选举的竞争性。影响选举竞争的非正式组织均带有强烈的功利性色彩，既以利益为纽带的群体。这种群体大多是为了获利而临时组合结盟，并参与村级选举竞争。其表现一是具有共同利益的帮派。二是选举期间的承诺形成的团体力量。

四、制度安排与规则运用

国家制度安排不可能对所有的村级选举竞争规则给予具体明确的规定。特别是国家制度输入过程中会受到各种具体因素影响，使其具体规则的制定运用在不同的村落出现较大的差异，从而影响竞争程度。

五、体制赋予与个人自致

党的书记希望自己信得过的人能够当选村主任。并因此利用体制赋予的指导地位影响村级选举，其主要方式就是影响候选人提名，并利用正式组织的力量进行动员。在这种情况下，村级选举的竞争程度一般较低，当选人所获得的职位主要来源于外在的体制赋予。

随着村级选举制度的竞争空间增大，个人能力在竞争选举中的作用越来越明显，个人能力或特殊影响力的自致性因素是获取职位的重要来源。而在个人自致因素中，经济能力或经济影响力的比重不断增大。

草根民主的崛起：价值与限度【P45-P53】

民主的原始动机：个人权利与公共权力的博弈

村民自治的重要功能：遏制日益失控的乡村干部的“谋利”行为

草根民主的价值：提供一套规则和程序，为国家政治生活提供一种示范。

村民自治的限度;弱小性、粗糙性

中国民主之路：从形式到实体【P54-P62】

民主化是20世纪中国发展的一个重要主题，围绕这一主题，产生了不同的观点和意见。一是激进主义，二是激进主义受挫后产生的保守主义。

中国民主化进程有其自身特点。首先，中国的民主化理念是由外部输入的，而不是内生的。其次，为变革旧制度，民主成为动员大众的工具。再次，由于以上情况，使中国不乏对民主的追求，但民主尚停留于原则精神等理念层面，没有深入到民间社会，更没有成为大众的生活方式。

村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供示范性作用。

村民自治、政府任务及税费改革【P63-P79】

一、村民自治的成长与政府任务的“紧约束”

自1980年但代改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取。既通常所说的要粮要钱要命。

二、农村税费改革与村民自治回归

农村税费改革的进目的是保障农民的合法权益，减轻农民的负担。农村税费改革的基本方式是并税制，即将原来收取的各种税费统一归并为单一的农业税，由此从本源上堵住政府部门和基层组织向农民乱收费、乱摊派、乱罚款的口子。

农村税费改革不仅为农民减轻负担，也为村民自治减轻行政压力。促使村民自治由行政化向自治性的本我复归。

其一，“保障农村的合法权益，减轻农民负担”的农村税费改革目的与村民自治的基本原则精神是一致的。

其二，并税是改革将各种税费合并为税，改“任务分摊”为政府税务部门依法征收，有利于规范政府行为和村民委员会的工作。

其三，公益事业一事一议的规定促使村民积极参与公共事务，推行基层民主。

三、在推进税费体制改革中发展村民自治

第一、深化农村税费体制改革，建立以公民权利为基础的现代公共财政制度。强化村民作为纳税人的现代公民意识，积极参与政治过程。

第二，在农村税费改革中推行县乡管理体制改革，促使县乡政府依法行政与村民依法自治的有机结合。

第三，在农村税费改革中顺势而为，加强民主决策、民主管理和民主监督，将村民自治推向新的阶段。

“绿色崛起”与“都市突破”【P80-P93】

一、制度变迁的背景与初始路径

从制度变迁的初始路径看，中国的城市社区自治与农村村民自治有其共同特点:
   其一，两者都是由于经济体制改革所引起的国家与社会的分离，并开始出现一个自由自主社会空间而发生的;
   其二，两者都是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革;

其三，治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，以实现对社会的有效整合。结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而行使民主权利，由此启动了社会民主化进程。

    由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构不同，城市社区自治与农村村民自治在制度变迁的路径和特点方面又有不同之处;
    第一，由于农村经济改革率先从分散落后的农村地方开始，使农村村民自治一开始具有较强的自发性，村民自治的特点较为突出。城市社区自治则具有很强的规划性，主要是政府有意识地推进社区建设过程中产生的，社区自治只是蕴含在社区建设之中，其特性尚没有充分显现出来。
    第二,农村村民委员会作为农村的主要组织，对原有人民公社组织具有很强的替代性。而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础，没有也不可能全面取代原有的城市组织，它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。
    第三，在农村村民自治活动中，自治主体基本上都是自然人。而在城市，除了作为自然人的居民外，还大量存在各种单位和组织。因此，在城市社区自治的制度平台上，法人团体也是自治活动中的重要角色，只是其地位及作用与自然人有所不同而。
    第四，农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上，村民一出生就是村庄的当然成员，自动享受自治权利。而城市社区没有共同的经济基础所维系，社区成员的界定较为困难，其流动性较强。在某一社区出生，之后并不一定就是该社区成员。不在某一社区出生，但也可能成为该社区成员，并享受社区自治权利。
    第五，农村的村民委员会具有一定的经济管理职能，自治活动的内容不仅有公共社会事务，还包括经济事务。在城市，事务主要由各种企业所承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。因此，社区自治与社区建设密切相关。

二、组织体系的构建与运作机制的创立

    自治与民主紧密相连，民主以平等的个人权利为基础，平等的个人权利又来自于平等的财产支配权。从总体上看，中国的城市社区自治的组织建构，正在由起初的行政主导向自治性复归，运作机制正在由精英主导向广泛直接参与扩展。

三、城乡基层自治的发展绩效与特点

中国城乡基层自治制度尽管坚定的时间不长，但以展示其不可忽视的成效。首先是创造的国家与社会分权治理的一种新范式。其次是促进公民社会的形成。再次是推进改革党和政府的治理。

村民自治：中国宪政制度的创新

——为纪念82宪法第111条产生20周年而作

一、村民自治与复合民主制的构造

    村民自治制度是在国家与社会分离过程中产生的，是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革;治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，重新构造对社会整合体系。其结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而直接行使民主权利。这样，公民不仅通过自已的代表间接行使对国家的管理，而且通过自治组织直接行使对本社区公共事务的管理。国家的治理由以往的单--性治理转变为国家与社会双重性治理。中国的宪政体制因此具有上层间接民主和基层直接民主双层复合、国家代议民主和社会直接参与双重复合的特点。没有基层直接民主和社会的广泛参与，中国的宪政制度就是不完整和有缺陷的。所以，村民自治制度，以及20世纪90年代产生的城市社区自治制度，对于建构复合民主制的中国宪政制度具有重要的制度创新意义。

二、村民自治促进程序性民主和代表制民主建设

    村民自治制度实施以后所产生的动力和压力，要求加快国家层面的代表制民主建设，进一步创新中国宪政制度。

在中国，由于城乡基层自治制度的发展，使宪政民主体制具有上层与基层双层复合，国家治理与社会自治双重复合的特点。但在现阶段，这种复合还只是板块性复合，即两个层次、双重治理互不连接，互不渗透。所以，当基层自治和社会民主已出现重大变化的之时，人大制度和国家治理却没有适应性的变革。为此，就需要通过推动代表性民主建设，使复合制民主由板块式复合向融合性复合发展，促进国家与社会的良性互动。

心得体会

通过阅读了解村民自治的起源与发展、村民自治制度的价值与限度、村民自治的现状及其影响因素。我认为村民自治是从我国农村社会的泥土中生长出来的民主制度，想让它更富有生命力，让它发挥好民主的作用，就离不开党的领导、法律监督和政府大力支持。

习近平总书记在党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治应以法治为前提，乡村治理体系能否平稳运行，取决于乡村治理法治化的进展水平，县、乡党委政府及有关部门应依法加强对村务治理的指导、对农村各类问题的预防和监管，绝不允许任何破坏法治、践踏自治的行为。自治还应以德治为基础，进一步培育弘扬社会主义核心价值观，增强农村地区集体意识、法治精神和民主氛围，从根本上铲除损害自治的土壤。未来伴随着乡村治理体系的不断成熟，村民自治必将更加规范有序、充满活力。