《中国市场监管研究》：国家对食品快检高度重视，并从《食品安全法》等法律层面对其作了相应规定。怎样看待食品快检在整个食品安全监管体系中的位置作用？结合“十三五”市场监管规划和食品药品安全专项规划，对于如何进一步强化此项工作有什么建言？
邢正军：南京市栖霞区把食品快速检测室作为公共品来配套，免费为农贸市场按照统一标准建设农残检测室。从目前情况来看，食品快检在整个食品安全监管体系中发挥着重要作用。一是覆盖面广，对生产者和经营者都有威慑作用。检测室发挥了大批次筛查功能，由过去人工每天几批次检测改为现在每天自动检测几十批次，场内所有经营者、经营品种实现全覆盖检测，对不合格蔬菜、食品下架、销毁。生产者注重生产过程的控制，经营者更加注重对进货渠道的筛选。二是操作性强，能让老百姓切身体会到安全放心。检测室就设在老百姓身边，全部免费配备农残智能检测仪、添加剂检测仪，免费提供检测试剂，老百姓随需取用，有的市场还免费配备检测员，实行“你点我检”免费检测服务，保障了老百姓的知情权，克服了社会公众对食品安全信息不对称、缺乏公众参与、信任缺失等诸多弊端，回应了百姓的关切。三是透明度高，容易形成社会共治的良好局面。检测室实行“两透明一公开”，即检测现场透明化和检测过程透明化，结果大屏公示，向社会公开，这样构建起了透明共治体系，达到了经营者用心、消费者放心、监管者省心的综合效益，取得经营者、公众、政府三方共赢的实际成效。强化此项工作建议：一是建立制度化支撑系统。针对食品安全保障直面基层的实际，加大投入，面向群众，把快检室作为农贸批零市场、大型商超等食品密集场所的硬性标准来配套建设，在区（县）一级建立食品安全快检中心，满足日常项目及重点农残、兽残、微生物等指标检验检测。推进生产经营单位自检能力建设，要求食品生产企业必须具有与自身规模相适应的检测检验能力，重点建立以农兽残为核心的食品快检室。二是建立信息化支撑系统。将食品生产经营主体信息、食品生产经营主体地理信息、食品信息、食品流向、食品检验票证资料、检测批次、检测品种、检测结果等数据全方位搬上网，实现全链条数据可贯通、全流程可透明、全过程可监管。三是建立处置维权支撑系统。对于检测不合格产品进行重点检测、法定检测，配合食品溯源系统查找不合格食品源头并进行查处，支持消费者维权，保护消费者权益，提高全民食品安全科学素养。
孙颖：《食品安全法》第一百一十二条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国家规定的快速检测方法对食品进行抽查检测。对抽查检测结果表明可能不符合食品安全标准的食品，应当依照该法第八十七条的规定进行检验。因此，食品快检是法定的食品安全快速筛查检测手段。我国幅员辽阔、人口众多，食品、农产品种类繁多，从业人员众多、分散，基层食品安全监管力量分散、薄弱。尤其是长期以来存在的不规范使用农药、兽药、添加剂的状况，成为全社会最大的担忧，监管部门对食品安全的监管很难全面覆盖，给国民的健康生活带来不利影响，更造成心理层面的伤害。为保障人们的身体健康，免于食品安全问题的威胁，建立和完善能够覆盖城乡农贸市场、超市、餐饮业的食品快速筛查检测体系，具有重要意义。为应对城镇化速度和规模的不断加快，实现农产品、食品的有效监管，快速检测是适合当下中国国情的一种食品安全监管执法强化手段。食品快速检测的运用，能够有效提升基层市场监管部门对生产和流通环节食品安全隐患的发现能力，提高监管和执法效率，是一种使用便捷、成本低廉的安全预警和风险防范手段。食品快检的有效应用，离不开公众参与、公开透明的市场监管综合执法体系的推进，也离不开食品快速检测技术、范围、种类、准确性的不断改进和提高，更离不开基层执法机制的不断创新及公众参与机制建设，通过让消费者、经营者、监管者都能参与其中的公共服务平台、应用软件的开发应用，快速检测方法在保证人民“舌尖上的安全”方面可以发挥更大作用。
叶岚：食品快速检测具有快速、便捷、成本低、筛选面广的特点，是实施食品质量安全监管的基础性技术支撑。一方面快速检测能够弥补监管人员简单依靠食物外观、气味，或是通过检查证照台账等文书来识别问题食品的局限性；另一方面，相比于实验室检验，快速检测单位成本很低，结果立等可见，更能适应量大、面广的食品安全抽检要求，大幅提高监管效率。根据《食品安全法》，现阶段对快检结果确定且被抽查人无异议的，可以作为行政处罚依据，这也提升了快检技术作为行政执法手段的效力。为进一步强化食品快检在食品安全监管中的作用，应重点着力三方面工作：一是鼓励智能快速检测试剂和设备的研究开发，加强快检方法评价，健全完善快速检测方法体系和使用说明，不断提高快检技术的准确率、可靠性与使用的规范性。二是提高基层执法人员所需要的快检试剂和设备在种类上的齐备性和在数量上的充足性，重点满足高风险品种、高风险区域、高风险时段和高风险环节的快检需求。三是科学制定检测计划和方案，做到检测责任到人、过程留痕和结果可查，为量化分析和精准检测提供数据基础和决策依据。
王技：食品安全快速检测分为现场快速检测和实验室快速检测。实验室快速检测着重于利用一切可以利用的仪器设备对检测样品做出快速定性与定量判断；现场快速检测着重利用一切可以利用的手段对检测样品做出快速定性与半定量判断。检测的主要内容包含测定食品里是否含有或含量是否超出国家标准的农药残留、兽药残留、微生物、重金属、毒素、非法添加剂等。快检相对于国家标准方法和仪器法具有操作简单、快速的优点。食品是否安全是建立在各种数据基础上所做的判断。离开了具体数据做支撑的政府部门的日常监管好比盲人摸象。国家标准方法和仪器法虽然在食品安全起着基础性支撑做用，但无法满足海量、随时发生在老百姓身边对食品是否安全做出及时判断的需求。食品快检好比百姓身边的“公平秤”，监管部门的预警“雷达”，是食品安全的第一道屏障，在整个食品安全防控体系中有着不可替代的地位。国家必须加强快检体系的建设，让老百姓有更多的获得感和安全感。
《中国市场监管研究》：基层食品安全监管创新一直是“重中之重”，也是“难中之难”，如何破解这一难题众说纷纭。近日，李克强总理明确要求：“我们市场监管工作在基层就是探索逐步向‘多帽合一’的综合执法方向迈进，而综合执法最重要的对象，就是与百姓生活息息相关的食品药品这些‘必需品’。”如何解读这样的要求？从南京市栖霞区、成都市锦江区、宁波市、温州市四个样本中，对于发挥基层首创精神，“顺势而变、勇于担当”，重塑监管的专业性、权威性、统一性有何评价？
邢正军：上面千条线，下面一根针。到了基层，没有那么多的机构和人员对应上级相应的部门，要解决权责交叉、多头执法的问题，必须整合执法机构，由“职权分散”向“相对集中”转变，因此，“多帽合一”的综合执法方向是符合基层实际的。食品药品安全关系到人民群众身体健康、生命安全和社会和谐稳定。当食品安全出现问题时，距离最近的是基层，解决问题、化解风险的首要责任也在基层。综合执法应紧密结合基层实际，突出重点，以点带面，解决基层和群众最急需的问题，推动市场监管工作的整体提升。解读李克强总理的要求，结合南京市栖霞区的实践，我认为“多帽合一”的综合执法，在区（县）级层面，应按照“跨部门、相关联、可承接”原则，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的市场监管、城市管理、资源环境、农林水利、交通运输等领域相关执法职能和机构、力量进行整合，统一集中下放到街道（乡镇），成立街道（乡镇）综合行政执法机构，组织对外开展执法工作，实现一个街道（乡镇）一支队伍管执法，这样能够将发生在老百姓身边的食品安全等问题解决好。
南京市栖霞区、成都市锦江区、宁波市、温州市这四个样本有个共同的特点，就是顺应机构改革及行政审批制度改革的趋势，针对市场主体爆发式增长与市场监管力量明显不足的矛盾，将工商、质监、食药监等三局合一。当初，南京市栖霞区这样做的出发点是，只要有利于维护老百姓的利益，就应该摒弃部门利益之争，协调配合，共同把事情做好。不去争论改革的对与错，一心用改革的办法解决矛盾，向上级交出满意的答卷，因为市场监管工作，监管的是市场，影响的是社会。从实践来看，三局合并，一是整合了执法资源。突破了现有的行政力量条块分割的障碍，在不增加人员和编制的情况下，整合了执法力量。三局合一是个小综合，在栖霞区还有个大综合，就是把城管、交通、安监、环保以及街道的相关力量与市场监管力量都在街道实现整合，实行综合执法，实际上是极大增强了市场监管力量。二是明确了执法责任。栖霞区的综合执法与全国其他地方都不一样，是在全国率先将行政检查权与行政处罚权相对分离，街道通过综合执法检查，将绝大多数问题解决在萌芽状态，对于较大的违法行为，仍通过信息平台交由相关行政管理机关处罚。三是实现了执法全覆盖。综合执法检查事项确保将农贸市场、食品安全、环保、生产安全等与群众密切相关且群众高度关注的热点难点方面集中交给街道，基本建立起全面覆盖、没有交叉、没有空白、区街明晰的综合执法体系。四是提高了执法效能。街道的执法力量每天巡查并与网格化、信息化有效对接，随时发现问题，随时制止问题，解决不了的及时上报相关部门，改变了过去部门有执法权“管得了”但力量缺乏“看不到”，街道无执法权“管不了”但能“看得到”的现状，不仅实现了1+1+1>3的作用，而且在更大程度上构建了权责统一、专业规范、权威高效的执法体制，重塑了监管的专业性、权威性、统一性。
孙颖：李克强总理在国务院常务会议上的这番话，一锤定音，清晰指明了加快完善统一权威的食品安全监管体系，探索“多帽合一”的综合执法方向正成为新一轮食品药品监管体制变革的重要体制安排，表明了综合执法是市场监管的方向，从而结束了一直以来的争论，统一了有关市场监管体制改革的不同意见。食品药品的市场监管受制于多头管理，近年来，地方政府为解决部门分割，在推进行政执法体制改革、加强综合执法方面进行了多样化探索，改革取得了积极成效。李克强总理“多帽合一”的说法，非常形象地概括了这一现象，是对基层市场监管综合执法改革的肯定。同时也指明了市场监管综合执法最重要的对象，是与百姓生活息息相关的食品药品这些“必需品”。可见在市场监管的诸多领域，重中之重是民生关切的食品药品这一核心。在当前机构整合、监管力量不足的情况下，要实现这一工作要求，完成统一权威市场监管体制机制的变革，也是一个逐渐探索的过程，需要民间智慧。因此，提出发挥基层首创精神，具有非凡的指导意义。不论工商、质监、还是食药监，都必须主动顺应、主动变化，加快实现几支执法队伍的“合并统一”，实现工作方式、手段的革新。从南京、成都、宁波、温州的四个样本能够看出，四地真正发挥了基层首创精神，顺势而变、勇于担当、积极创新、有所作为，实现了智慧监管，从而取得了不小的成功，重新塑造了食品安全监管的专业性、权威性、统一性，为市场监管综合执法提供了宝贵经验。
叶岚：加强基层综合执法具有三个方面的优势：一是有助于克服不同条线之间执法信息和资源碎片化，协调合作难度较大的困难，将过去的“一个指头”变成现在的“一个拳头”。二是能够弥补基层普遍存在的执法人员短缺，执法人员与被监管对象之比过低的缺陷。三是具有更强的回应性。现实生活中的违法违规现象通常涉及多重行为，彼此交织叠加且在时间和空间上具有连续性，综合执法相对于单一执法，能够更加直接、正面地回应这些问题。基层监管队伍直接与监管对象和普通百姓接触，基层监管人员的主体性、主动性和主创性，直接影响到监管对象对监管活动的配合程度，影响到广大公众对监管部门的态度和评价，影响到监管机构和监管队伍在社会公众心目中的形象。基层首创项目不求大而全，但求准而精，能够以问题导向、需求导向与效能导向，切实有效地回应基层食品安全监管中的实际困惑和矛盾挑战。在这方面，宁波、温州、南京栖霞区和成都锦江区等地充分贯彻落实食品安全法律法规和发展规划精神，结合所辖地区实际情况，在食品安全网格化治理、信息化和智能化监管、普及快速检测技术、完善监管责任体系、加强信息公示和风险交流等方面，探索出一系列有益的做法，并且取得了良好的效果。上述方面都是健全食品安全基层监管体系，提升食品安全基层监管能力的关键要点，这既为其他地区发挥基层首创精神形成了良好的借鉴，又为夯实和推动基层监管工作提供了可行的举措。
王技：十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。习近平总书记就《决定》向全会作说明时特别强调，市场机制是我国经济和社会发展中应遵循的最基本规律。李克强总理提出“多帽合一”的综合执法，正是基于市场经济条件下转变政府职能，充分发挥市场机制在国家经济和社会发展中的基础作用，构建精简、高效和服务型政府的需要。在基层执法中广泛存在交叉多头执法，过去有几个大盖帽管不了一顶破草帽的现象，广为老百姓诟病，而“多帽合一”整合了执法资源，提高了执法效率，树立了统一、权威的执法形象，很受老百姓欢迎。另外，可使政府转变监管理念。食品药品安全不是只靠监管、检测能管好的，必须让监管回到其应有的定位。监管是市场机制的补充，而不是替代。也正因此，十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确了“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”的理念。在市场经济条件下，我们不仅是在食品药品监管中，而且在所有市场监管中必须重新定位政府、市场与社会的关系。建立主责在企业、主体是民众、主导靠政府的工作新格局，发挥市场机制的决定性作用，调动各方积极性引导社会共治。所以，食品药品安全只有在深化改革中才能得到真正、彻底地解决。
《中国市场监管研究》：“共治”是食品安全长效机制的一个核心理念。如何才能有效达成“民以食为天，天以共为治”的新格局？
邢正军：食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，共同参与食品安全工作，形成食品安全社会共管共治的格局。一是食品生产经营者应落实主体责任。食品生产经营者是食品安全第一责任人，应督促其做到守法生产经营，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。二是各级党委和政府应负总责、有关部门履行监督管理责任。党委政府应按照习近平总书记“四个最严”的要求，按照属地管理原则，统一领导、组织、协调本区域的食品安全监管工作。同时，发挥基层各街道（村、社区）协管员、信息员、网格员、综合执法队伍的作用，组成一张严密的监管网，及时消除食品安全隐患。三是发挥信用联合惩戒的作用，推动经营者及从业人员的自律意识。政府部门把许可信息、抽检结果、案件处罚，信用监管、日常检查情况等依法公开；对所有食品经营者进行评星评级，实现现场实时公布；对违法行为、失信行为及时纳入诚信数据库，实施联合惩戒，让失信人为其行为付出高昂代价。四是发挥媒体、行业组织、公民个人的参与和监督作用。积极支持媒体开展有序的新闻监督，唱响主旋律，传播正能量。发挥广大企业、行业组织、科研机构的优势，共同参与科普宣传，提升科普宣传入脑入心的吸引力和感染力，形成食品安全人人有责，社会共治的良好氛围。
孙颖：食品安全“社会共治”是食品安全长效机制的一个核心理念，也是《食品安全法》所确定的一个工作原则。食品安全一直是最重要的民生问题，真正实现社会共治，必须让消费者也参与其中，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等各方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成消费者、经营者、监管者等多方共同参与、相互监督、相互制约、公开透明的长效机制，才能达成各方共同参与的食品安全社会共治新格局。随着世界范围内公共管理理论的深化，社会系统的运行除了公共权力、私人权利之外，还有一种社会权力，这种权利是采用分享、共治的方式运作的，也是一种“责任分担”的理念，强调保证食品安全需要政府、企业和消费者的合作与参与。从“共治”的内涵上讲，公众参与、多方协作、社会管理等是实现社会共治的重要手段和形式。因此，建立食品安全长效机制，不仅有赖于食品安全监管体制的完善，发挥公权力机关的应有作用，同时也必须发挥社会各方面力量，与公权监管一起共同促进食品安全法律的有效实施。
叶岚：保障食品安全，着眼长期、立足根本是要形成“共治”体系。食品安全“共治”体系包括三个层次：一是国家、省、市、县四级纵向监管体系之间的分工与协作。二是与食品安全监管直接或间接相关的横向监管部门之间的配合与联动。三是政府监管主体、市场主体与社会主体之间的合作与协同。构筑“共治”体系，核心是落实和强化生产经营者的第一责任，地方政府的属地责任、监管机构的监管责任和社会主体的监督责任，形成同行监督、行业自律、媒体揭黑、行政处罚和刑事问责“五位一体”的监管格局。各级政府和监管机构应当强化食品安全监管工作的整体性、系统性和创新性，革新运行制度和运作机制，创新激励惩处方式，充分协调内外部资源和力量，营造食品安全“共治”文化氛围。生产企业和行业协会应当将社会责任置于同经济利益同等重要的位置，发挥主体作用和协会优势，在食品质量控制和信息公示方面各司其职。媒体应当降低炒作成分，提高食品安全宣传报道的专业素养，推动科学知识的大众传播。社会公众尤其应克服个体焦虑和群体冷漠并存的矛盾，杜绝一味被动等待监管部门保护的弱小心理，在健康消费、理性消费和科学膳食之外，主动发挥消费者群体的数量优势和信息优势，降低全社会对食品安全风险的容忍度。
王技：社会共治本质上是综合运用行政手段、司法手段、经济手段和社会舆论和文化价值观等多方面力量进行全方位治理。对应的有政府部门、司法部门、事业单位、行业协会、群团组织和家庭等各种单位，只有这些单位达成广泛高度的认识统一，才能分工协作，齐抓共管达到预期的目标。食品安全涉及土地、水、大气、农业、林业、牧业、海洋及生产加工、流通等多种各个环节，是一个开放、动态、复杂的巨大系统。在这一过程中必须依靠科学的系统理论做基础，用创新、协调、绿色、开放、共享发展理念做指导，才能整合各方资源，形成合力达到社会共治的目标。坚持食品安全社会共治不仅是法律要求，而且是在食品安全中坚持了科学、坚持了真理。（本次访谈由南平采访、整理、执笔）
（作者简介：邢正军，南京市栖霞区区委书记；孙颖，中国政法大学民商法学院教授，中国消费者保护法学研究会副秘书长；叶岚，清华大学公共管理学院博士，上海市委党校公共管理部教师；王技，北京市食品药品监督管理局稽查总队。）
中国乡村发现网转自：中国工商报 2017-04-10
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